การสอบไล่ภาคฤดูร้อน ปีการศึกษา 2557

ข้อสอบกระบวนวิชา LAW 4008 กฎหมายที่ดิน

คําแนะนํา ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน มี 3 ข้อ

ข้อ 1. นายหนึ่งได้รับอนุญาตให้จับจองที่ดิน ทางราชการออกใบจองให้ในวันที่ 10 สิงหาคม 2545 ใน พ.ศ. 2548 นายหนึ่งขายที่ดินแปลงนั้นให้แก่นายสองโดยทําหนังสือสัญญาซื้อขายกันเองที่บ้านของ นายหนึ่งแล้วส่งมอบที่ดินพร้อมใบจองให้นายสองครอบครองใน พ.ศ. 2553 นายสองได้รับโฉนดที่ดิน จากทางราชการ ขณะนี้นายสองตกลงขายที่ดินนั้นให้แก่นายสาม

ดังนี้อยากทราบว่านายสองจะจดทะเบียนขายที่ดินให้แก่นายสามได้หรือไม่ เพราะเหตุใด

ธงคําตอบ

หลักกฎหมาย ตามประมวลกฎหมายที่ดิน

มาตรา 58 ทวิ วรรคแรก วรรคสองและวรรคห้า “เมื่อได้สํารวจรังวัดทําแผนที่ หรือพิสูจน์ สอบสวนการทําประโยชน์ในที่ดินตามมาตรา 58 แล้ว ให้พนักงานเจ้าหน้าที่ออกโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรอง การทําประโยชน์ แล้วแต่กรณี ให้แก่บุคคลตามที่ระบุไว้ในวรรคสอง เมื่อปรากฏว่าที่ดินที่บุคคลนั้นครอบครอง เป็นที่ดินที่อาจออกโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทําประโยชน์ได้ตามประมวลกฎหมายนี้

บุคคลซึ่งพนักงานเจ้าหน้าที่อาจออกโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทําประโยชน์ตามวรรคหนึ่ง ให้ได้ คือ

(3) ผู้ซึ่งครอบครองที่ดินและทําประโยชน์ในที่ดิน ภายหลังวันที่ประมวลกฎหมายนี้ใช้บังคับ และไม่มีใบจอง ใบเหยียบย่ำ หรือไม่มีหลักฐานว่าเป็นผู้มีสิทธิตามกฎหมายว่าด้วยการจัดที่ดินเพื่อการครองชีพภายในสิบปีนับแต่วันที่ได้รับโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทําประโยชน์ตามวรรคหนึ่ง ห้ามมิให้บุคคลตามวรรคสอง (3) ผู้ได้มาซึ่งสิทธิในที่ดินดังกล่าวโอนที่ดินนั้นให้แก่ผู้อื่น เว้นแต่เป็นการตกทอดทาง มรดก หรือโอนให้แก่ทบวงการเมือง องค์การของรัฐบาลตามกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งองค์การของรัฐบาล รัฐวิสาหกิจ ที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติ หรือโอนให้แก่สหกรณ์เพื่อชําระหนี้โดยได้รับอนุมัติจากนายทะเบียนสหกรณ์”

พ.ร.บ. ให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน

มาตรา 8 วรรคสอง “ที่ดินที่ได้รับอนุญาตให้จับจอง แต่ยัง ไม่ได้รับคํารับรองจากนายอําเภอว่าได้ทําประโยชน์แล้ว ผู้ได้รับอนุญาตจะโอนไปไม่ได้เว้นแต่จะตกทอดโดยทางมรดก”

วินิจฉัย

กรณีตามอุทาหรณ์ นายหนึ่งเป็นผู้ครอบครองที่ดินที่มีใบจอง โดยทางราชการออกใบจองให้ ในวันที่ 10 สิงหาคม 2545 ซึ่งที่ดินที่มีใบจองนี้เป็นที่ดินที่ยังไม่ได้รับคํารับรองจากนายอําเภอว่าได้ทําประโยชน์แล้ว นายหนึ่งผู้ครอบครองจึงโอนให้ใครไม่ได้ เว้นแต่จะตกทอดทางมรดกตาม พ.ร.บ. ให้ใช้ฯ มาตรา 8 วรรคสอง

เมื่อได้ความว่า ใน พ.ศ. 2548 นายหนึ่งได้ขายที่ดินนั้นให้แก่นายสอง การขายที่ดินแปลงดังกล่าว จึงเป็นการฝ่าฝืน พ.ร.บ. ให้ใช้ฯ มาตรา 8 วรรคสอง ทั้งก็มิใช่เป็นการตกทอดทางมรดกแต่อย่างใด ดังนั้น แม้นายสอง จะได้ครอบครองและทําประโยชน์ต่อเนื่องมาก็ไม่ทําให้นายสองเป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามประมวลกฎหมายที่ดิน

แต่อย่างไรก็ดี การขายที่ดินโดยการส่งมอบการครอบครองให้แก่กันนั้น มีผลทําให้นายสอง เป็นผู้ครอบครองโดยพลการภายหลังวันที่ประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ (ภายหลังวันที่ 1 ธันวาคม 2497) ซึ่งการที่นายสองครอบครองและทําประโยชน์ต่อเนื่องมาจนได้รับโฉนดที่ดินจากทางราชการใน พ.ศ. 2553 นั้น กรณีเช่นนี้ ถือว่านายสองเป็นผู้ได้รับโฉนดที่ดินเนื่องจากเป็นผู้ครอบครองที่ดินและทําประโยชน์ในที่ดินภายหลังวันที่ประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับและไม่มีใบจอง ใบเหยียบย่ำ หรือไม่มีหลักฐานว่าเป็นผู้มีสิทธิตามกฎหมายว่าด้วย การจัดที่ดินเพื่อการครองชีพตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 58 ทวิ วรรคสอง (3) นายสองจึงอยู่ในบังคับ ห้ามโอนที่ดินภายในกําหนด 10 ปีนับแต่วันที่ได้รับโฉนดที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 58 ทวิ วรรคห้า เว้นแต่จะเข้าข้อยกเว้นตามมาตรา 58 ทวิ วรรคห้าตอนท้าย

ดังนั้น การที่นายสองประสงค์จะจดทะเบียนขายที่ดินแปลงดังกล่าวให้แก่นายสาม จึงไม่สามารถ ทําได้ต้องห้ามตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 58 ทวิ วรรคห้า เพราะเป็นการโอนภายในกําหนดเวลา 10 ปีนับแต่ ได้รับโฉนดที่ดิน ทั้งกรณีไม่เข้าข้อยกเว้นของกฎหมาย เพราะมิใช่การโอนโดยการตกทอดทางมรดกแต่อย่างใด

สรุป

นายสองจะจดทะเบียนขายที่ดินให้แก่นายสามไม่ได้

ข้อ 2. นายเอกเป็นเจ้าของที่ดินโดยมีหนังสือรับรองการทําประโยชน์ใน พ.ศ. 2545 นายเอกได้ยกที่ดินนั้นตีใช้หนี้ให้แก่นายโท โดยส่งมอบที่ดินพร้อมหนังสือรับรองการทําประโยชน์ให้นายโทครอบครอง นายโทได้เข้าครอบครองและทําประโยชน์ในที่ดินต่อเนื่องมา ขณะนี้นายโทเห็นว่าตนได้ครอบครอง ที่ดินติดต่อกันมากกว่า 10 ปีแล้ว จึงได้นําที่ดินไปขอออกโฉนดที่ดินซึ่งเป็นการขอออกเฉพาะราย

ดังนี้ อยากทราบว่านายโทจะออกโฉนดที่ดินได้หรือไม่ เพราะเหตุใด

ธงคําตอบ

หลักกฎหมาย ตามประมวลกฎหมายที่ดิน

มาตรา 4 ทวิ “นับตั้งแต่วันที่ประกาศของคณะปฏิวัติฉบับนี้ใช้บังคับการโอนกรรมสิทธิ์หรือ สิทธิครอบครองในที่ดินซึ่งมีโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทําประโยชน์ ต้องทําเป็นหนังสือและจดทะเบียนต่อ พนักงานเจ้าหน้าที่”

มาตรา 59 “ในกรณีที่ผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินมาขอออกโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการ ทําประโยชน์เป็นการเฉพาะรายไม่ว่าจะได้มีประกาศของรัฐมนตรีตามมาตรา 58 แล้วหรือไม่ก็ตาม เมื่อพนักงาน เจ้าหน้าที่พิจารณาเห็นสมควร ให้ดําเนินการออกโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทําประโยชน์ แล้วแต่กรณี ได้ตาม หลักเกณฑ์และวิธีการที่ประมวลกฎหมายนี้กําหนด

เพื่อประโยชน์แห่งมาตรานี้ ผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินตามวรรคหนึ่งให้หมายความรวมถึงผู้ซึ่ง ได้ครอบครองและทําประโยชน์ในที่ดินต่อเนื่องมาจากผู้ซึ่งมีหลักฐานการแจ้งการครอบครองด้วย”

มาตรา 59 ทวิ “ผู้ซึ่งครอบครองและทําประโยชน์ในที่ดินอยู่ก่อนวันที่ประมวลกฎหมายนี้ ใช้บังคับโดยไม่มีหนังสือสําคัญแสดงกรรมสิทธิ์ที่ดินและมิได้แจ้งการครอบครองตามมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติ ให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2497 แต่ไม่รวมถึงผู้ซึ่งมิได้ปฏิบัติตามมาตรา 27 ตรี ถ้ามีความจําเป็นจะขอออก โฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทําประโยชน์เป็นการเฉพาะราย เมื่อพนักงานเจ้าหน้าที่พิจารณาเห็นสมควรให้ ดําเนินการออกโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทําประโยชน์ แล้วแต่กรณี ได้ตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่ ประมวลกฎหมายนี้กําหนด แต่ต้องไม่เกินห้าสิบไร่ ถ้าเกินห้าสิบไร่จะต้องได้รับอนุมัติจากผู้ว่าราชการจังหวัด ทั้งนี้ ตามระเบียบที่คณะกรรมการกําหนด

เพื่อประโยชน์แห่งมาตรานี้ ผู้ครอบครองและทําประโยชน์ในที่ดินตามวรรคหนึ่งให้หมายความ รวมถึงผู้ซึ่งได้ครอบครองและทําประโยชน์ในที่ดินต่อเนื่องมาจากบุคคลดังกล่าวด้วย”

วินิจฉัย

กรณีตามอุทาหรณ์ การที่นายเอกซึ่งเป็นเจ้าของที่ดินที่มีหนังสือรับรองการทําประโยชน์ ได้ยก ที่ดินแปลงนั้นตีใช้หนี้ให้แก่นายโท โดยส่งมอบที่ดินพร้อมหนังสือรับรองการทําประโยชน์ให้นายโทครอบครอง โดย มิได้ทําเป็นหนังสือและจดทะเบียนต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ถือเป็นการโอนที่ไม่ทําตามกฎหมายที่ดิน มาตรา 4 ทวิ ที่กําหนดว่า “การโอนกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองในที่ดินซึ่งมีโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทําประโยชน์ ต้องทําเป็นหนังสือและต้องจดทะเบียนต่อพนักงานเจ้าหน้าที่” การยกที่ดินให้นายโทดังกล่าวจึงมีผลเป็นโมฆะ ส่งผลให้นายโทเป็นเพียงผู้ครอบครองโดยพลการภายหลังวันที่ประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ (โดยไม่มี หนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน)

และในขณะนี้ การที่นายโทซึ่งได้ครอบครองที่ดินติดต่อกันมากว่า 10 ปี ได้นําที่ดินไปขอออก โฉนดที่ดินซึ่งเป็นการขอออกเฉพาะรายนั้น นายโทจะขอออกโฉนดที่ดินได้หรือไม่ จึงต้องพิจารณาการขอออก โฉนดที่ดิน ตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 59 และมาตรา 59 ทวิ

สําหรับการขอออกโฉนดที่ดินแบบเฉพาะราย ตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 59 ผู้ที่จะ ขอออกโฉนดที่ดินได้ จะต้องเป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามประมวลกฎหมายที่ดิน กล่าวคือ เป็นเจ้าของที่ดินโดย มีหนังสือแสดงสิทธิอย่างใดอย่างหนึ่ง เมื่อนายโทเป็นเพียงผู้ครอบครองโดยพลการภายหลังวันที่ประมวล กฎหมายที่ดินใช้บังคับโดยไม่มีหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน เนื่องจากการโอนดังกล่าวฝ่าฝืน ประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 4 ทวิ นายโทจึงขอออกโฉนดที่ดินแบบเฉพาะราย ตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 59 ไม่ได้ อีกทั้งใน กรณีดังกล่าวนี้ นายโทก็จะอ้างว่าเป็นผู้ครอบครองต่อเนื่อง ตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 59 วรรคสอง ไม่ได้เช่นกัน เพราะนายโทมิใช่ผู้ครอบครองต่อเนื่องจากผู้ซึ่งมีหลักฐานการแจ้งการครอบครอง (ส.ค.1)

ส่วนผู้ที่จะขอออกโฉนดที่ดินแบบเฉพาะรายตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 59 ทวิ ได้นั้น กฎหมายกําหนดว่า จะต้องเป็นผู้ซึ่งครอบครองและทําประโยชน์ในที่ดินอยู่ก่อนวันที่ประมวลกฎหมายที่ดินใช้ บังคับโดยไม่มีหนังสือสําคัญแสดงกรรมสิทธิ์ในที่ดิน และมิได้แจ้งการครอบครองตาม พ.ร.บ. ให้ใช้ฯ มาตรา 5 เท่านั้น เมื่อได้ความว่า นายโทเป็นผู้ครอบครองโดยพลการภายหลังวันที่ประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ (ภายหลัง วันที่ 1 ธันวาคม พ.ศ. 2497) จึงไม่ต้องด้วยหลักเกณฑ์ดังกล่าว ดังนั้น นายโทจึงไม่สามารถขอออกโฉนดที่ดิน เป็นการเฉพาะราย ตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 59 ทวิ ได้เช่นกัน

สรุป

นายโทเป็นผู้ครอบครองโดยพลการภายหลังวันที่ประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ จึงขอออกโฉนดที่ดินเป็นการเฉพาะราย ตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 59 และมาตรา 59 ทวิ ไม่ได้เลย

ข้อ 3. นางจันทร์เป็นเจ้าของที่ดินโดยมีหนังสือรับรองการทําประโยชน์ (น.ส. 3ก) เนื้อที่ 2 ไร่ ที่ดินนั้นตั้งอยู่ที่อําเภอภูเวียง จังหวัดขอนแก่น นางจันทร์ตกลงแบ่งขายที่ดินนั้นให้แก่นายอาทิตย์ จํานวน 100 ตารางวา แต่ทั้งตัวนางจันทร์และนายอาทิตย์ต่างมีภูมิลําเนาอยู่ที่กรุงเทพมหานคร ไม่สะดวก ที่จะเดินทางไปยังสํานักงานที่ดินที่จังหวัดขอนแก่น นางจันทร์และนายอาทิตย์จึงได้ไปยื่นคําขอ ณ สํานักงานที่ดินกรุงเทพมหานครเพื่อให้รับเรื่องแล้วส่งไปทําการจดทะเบียนที่สํานักงานที่ดินที่ จังหวัดขอนแก่น ซึ่งเป็นสํานักงานที่ดินที่มีอํานาจดําเนินการให้ ดังนี้ อยากทราบว่าพนักงาน เจ้าหน้าที่ ณ สํานักงานที่ดินกรุงเทพมหานครจะดําเนินการให้ได้หรือไม่ เพราะเหตุใด

ธงคําตอบ

หลักกฎหมาย ตามประมวลกฎหมายที่ดิน

มาตรา 72 “ผู้ใดประสงค์จะจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ตาม ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ให้คู่กรณีนําหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินมาขอจดทะเบียนต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ ตามมาตรา 71

การขอจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมตามวรรคหนึ่ง สําหรับที่ดินที่มีโฉนดที่ดินใบไต่สวนหรือ หนังสือรับรองการทําประโยชน์ คู่กรณีอาจยื่นคําขอต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ ณ กรมที่ดิน หรือสํานักงานที่ดินแห่งใด แห่งหนึ่งเพื่อให้พนักงานเจ้าหน้าที่ตามมาตรา 71 ดําเนินการจดทะเบียนให้ เว้นแต่การจดทะเบียนที่ต้องมีการประกาศ หรือต้องมีการรังวัด”

วินิจฉัย

ผู้ที่ประสงค์จะขอจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ตามประมวลกฎหมาย แพ่งและพาณิชย์ นอกจากจะมายื่นคําขอต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ตามมาตรา 71 แล้ว บทบัญญัติมาตรา 72 วรรคสอง ยังให้สิทธิคู่กรณีอาจจะมายื่นคําขอจดทะเบียนต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ ณ กรมที่ดินหรือสํานักงานที่ดินแห่งใดแห่งหนึ่ง ก็ได้ แต่ทั้งนี้จะต้องประกอบด้วยหลักเกณฑ์ทั้ง 3 ประการดังต่อไปนี้ คือ

1 ที่ดินที่จะต้องจดทะเบียนนั้นจะต้องเป็นที่ดินที่มีโฉนดที่ดิน ใบไต่สวน หรือหนังสือรับรองการทําประโยชน์ กล่าวคือ ถ้ามีเอกสารอื่นนอกเหนือจากที่กล่าวมาจะยื่นคําขอไม่ได้

2 การจดทะเบียนนั้นจะต้องไม่มีการประกาศก่อน กล่าวคือ กรณีใดที่พนักงานเจ้าหน้าที่จะต้องทําเรื่องประกาศก่อนที่จะมีการจดทะเบียนจะมาใช้มาตรา 72 วรรคสองไม่ได้

3 การจดทะเบียนนั้นจะต้องไม่มีการรังวัดก่อน

กรณีตามอุทาหรณ์ เป็นเรื่องเกี่ยวกับการยื่นคําขอจดทะเบียนเพื่อแบ่งแยกที่ดินออกเป็น หลายแปลงตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 79 ซึ่งเมื่อพิจารณาจากหลักเกณฑ์ดังกล่าวแล้ว จะเห็นว่า แม้ที่ดิน ที่นางจันทร์และนายอาทิตย์ประสงค์จะแบ่งแยกกันนั้น จะเป็นที่ดินที่มีหนังสือรับรองการทําประโยชน์ และการ จดทะเบียนเพื่อแบ่งแยกที่ดินนั้นไม่ต้องมีการประกาศก่อนก็ตาม แต่การแบ่งแยกที่ดินออกเป็นหลายแปลงนั้น บทบัญญัติมาตรา 79 ให้นํามาตรา 69 ทวิ มาใช้บังคับด้วย กล่าวคือ จะต้องมีการรังวัดเพื่อให้ทราบแนวเขต ที่ดินก่อน กรณีจึงไม่ต้องด้วยหลักเกณฑ์ตามมาตรา 72 วรรคสอง ดังนั้น พนักงานเจ้าหน้าที่ ณ สํานักงานที่ดิน กรุงเทพมหานคร จึงไม่สามารถรับดําเนินการให้ได้ นางจันทร์และนายอาทิตย์จะต้องไปยื่นคําขอต่อพนักงาน เจ้าหน้าที่ ณ สํานักงานที่ดินจังหวัดขอนแก่นเท่านั้นตามมาตรา 71

สรุป

พนักงานเจ้าหน้าที่ ณ สํานักงานที่ดินกรุงเทพมหานคร จะรับดําเนินการตามคําขอของ นางจันทร์และนายอาทิตย์ไม่ได้

การสอบไล่ภาค 2 ปีการศึกษา 2557

ข้อสอบกระบวนวิชา LAW 4008 กฎหมายที่ดิน

คําแนะนํา ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน มี 3 ข้อ

ข้อ 1. นายอาทิตย์ครอบครองและทําประโยชน์ในที่ดินแปลงหนึ่งตั้งแต่ พ.ศ. 2520 โดยไม่มีหนังสือสําคัญแสดงสิทธิในที่ดิน พ.ศ. 2532 นายอาทิตย์ยกที่ดินแปลงนั้นตีใช้หนี้ให้แก่นายศุกร์ นายศุกร์ ครอบครองและทําประโยชน์ต่อมาและได้รับโฉนดที่ดินในวันที่ 15 มิถุนายน 2554 ขณะนี้นายศุกร์ ได้ไปติดต่อขอกู้ยืมเงินจากนางจันทร์ และจะนําที่ดินแปลงนี้จํานองเป็นประกันเงินกู้มีกําหนด 3 ปี ดังนี้ อยากทราบว่านายศุกร์จะจํานองที่ดินได้หรือไม่ เพราะเหตุใด

ธงคําตอบ

หลักกฎหมาย ตามประมวลกฎหมายที่ดิน

มาตรา 58 วรรคแรก วรรคสองและวรรคสาม “เมื่อรัฐมนตรีเห็นสมควรจะให้มีการออก โฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทําประโยชน์ในจังหวัดใดในปีใด ให้รัฐมนตรีประกาศในราชกิจจานุเบกษากําหนดจังหวัดที่จะทําการสํารวจรังวัดทําแผนที่หรือพิสูจน์สอบสวนการทําประโยชน์สําหรับปีนั้น เขตจังหวัดที่รัฐมนตรี ประกาศกําหนดไม่รวมท้องที่ที่ทางราชการได้จําแนกให้เป็นเขตป่าไม้ถาวร

เมื่อได้มีประกาศของรัฐมนตรีตามวรรคหนึ่ง ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดกําหนดท้องที่และวันเริ่มต้น ของการเดินสํารวจรังวัดในท้องที่นั้น โดยปิดประกาศไว้ ณ สํานักงานที่ดิน ที่ว่าการอําเภอ ที่ว่าการกิ่งอําเภอ ที่ทําการกํานัน และที่ทําการผู้ใหญ่บ้านแห่งท้องที่ก่อนวันเริ่มต้นสํารวจไม่น้อยกว่าสามสิบวัน

เมื่อได้มีประกาศของผู้ว่าราชการจังหวัดตามวรรคสอง ให้บุคคลตามมาตรา 58 ทวิ วรรคสอง หรือตัวแทนของบุคคลดังกล่าว นําพนักงานเจ้าหน้าที่หรือผู้ซึ่งพนักงานเจ้าหน้าที่มอบหมาย เพื่อทําการสํารวจรังวัด ทําแผนที่หรือพิสูจน์สอบสวนการทําประโยชน์ในที่ดินของตนตามวันและเวลาที่พนักงานเจ้าหน้าที่ได้นัดหมาย”

มาตรา 58 ทวิ วรรคแรก วรรคสอง วรรคห้าและวรรคท้าย “เมื่อได้สํารวจรังวัดทําแผนที่ หรือ พิสูจน์สอบสวนการทําประโยชน์ในที่ดินตามมาตรา 58 แล้ว ให้พนักงานเจ้าหน้าที่ออกโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรอง การทําประโยชน์ แล้วแต่กรณี ให้แก่บุคคลตามที่ระบุไว้ในวรรคสอง เมื่อปรากฏว่าที่ดินที่บุคคลนั้นครอบครอง เป็นที่ดินที่อาจออกโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทําประโยชน์ได้ตามประมวลกฎหมายนี้

บุคคลซึ่งพนักงานเจ้าหน้าที่อาจออกโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทําประโยชน์ตามวรรคหนึ่ง ให้ได้ คือ

(3) ผู้ซึ่งครอบครองที่ดินและทําประโยชน์ในที่ดิน ภายหลังวันที่ประมวลกฎหมายนี้ใช้บังคับ และไม่มีใบจอง ใบเหยียบย่ำ หรือไม่มีหลักฐานว่าเป็นผู้มีสิทธิตามกฎหมายว่าด้วยการจัดที่ดินเพื่อการครองชีพ

ภายในสิบปีนับแต่วันที่ได้รับโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทําประโยชน์ตามวรรคหนึ่ง ห้ามมิให้บุคคลตามวรรคสอง (3) ผู้ได้มาซึ่งสิทธิในที่ดินดังกล่าวโอนที่ดินนั้นให้แก่ผู้อื่น เว้นแต่เป็นการตกทอดทาง มรดก หรือโอนให้แก่ทบวงการเมือง องค์การของรัฐบาลตามกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งองค์การของรัฐบาล รัฐวิสาหกิจ ที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติ หรือโอนให้แก่สหกรณ์เพื่อชําระหนี้โดยได้รับอนุมัติจากนายทะเบียนสหกรณ์ภายในกําหนดระยะเวลาห้ามโอนตามวรรคห้า ที่ดินนั้นไม่อยู่ในข่ายแห่งการบังคับคดี”

วินิจฉัย

กรณีตามอุทาหรณ์ การที่นายอาทิตย์ครอบครองและทําประโยชน์ในที่ดินแปลงหนึ่งตั้งแต่ พ.ศ. 2520 โดยไม่มีหนังสือสําคัญแสดงสิทธิในที่ดินนั้น พ.ศ. 2532 นายอาทิตย์ได้ยกที่ดินแปลงนั้นตีใช้หนี้ให้แก่นายศุกร์ และนายศุกร์ได้ครอบครองและทําประโยชน์ต่อจากนายอาทิตย์ ย่อมถือว่านายศุกร์เป็นผู้ครอบครองที่ดิน โดยพลการภายหลังวันที่ประมวลที่ดินใช้บังคับด้วยเช่นเดียวกัน

เมื่อปรากฏข้อเท็จจริงว่า ใน พ.ศ. 2554 นายศุกร์ได้รับโฉนดที่ดินจากทางราชการ จึงถือได้ว่า นายศุกร์เป็นผู้ได้รับโฉนดที่ดินเนื่องจากเป็นผู้ครอบครองที่ดินและทําประโยชน์ในที่ดินภายหลังวันที่ประมวลกฎหมายนี้ ใช้บังคับและไม่มีใบจอง ใบเหยียบย่ำ หรือไม่มีหลักฐานว่าเป็นผู้มีสิทธิตามกฎหมายว่าด้วยการจัดที่ดินเพื่อการ ครองชีพ ตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 58 และมาตรา 58 ทวิ วรรคสอง (3) ดังนั้น นายศุกร์จึงอยู่ในบังคับ ห้ามโอนที่ดินภายในกําหนด 10 ปีนับแต่วันที่ได้รับโฉนดที่ดิน ตามประมวลกฎหมายที่ดี 4 มาตรา 58 ทวิ วรรคห้า เว้นแต่จะเข้าข้อยกเว้นตามมาตรา 58 ทวิ วรรคห้าตอนท้าย

แต่อย่างไรก็ตาม การจํานองที่ดินนั้นไม่ถือเป็นการโอนที่ดิน ดังนั้น นายศุกร์จึงสามารถนําที่ดิน ไปจํานองเพื่อเป็นประกันเงินกู้ได้ และถ้าจํานองแล้ว หนี้ถึงกําหนดชําระนายศุกร์ไม่ได้ชําระหนี้ นางจันทร์ผู้รับจํานอง ก็ไม่สามารถฟ้องบังคับจํานองเอากับที่ดินนี้ได้ หากยังไม่พ้นกําหนดห้ามโอนตามมาตรา 58 ทวิ วรรคท้าย

สรุป

นายศุกร์สามารถจํานองที่ดินได้

ข้อ 2. นายเพชรขายที่ดินซึ่งมีหนังสือรับรองการทําประโยชน์ให้แก่นายทองโดยทําหนังสือสัญญาซื้อขายกันเอง และส่งมอบที่ดินพร้อมหนังสือรับรองการทําประโยชน์ให้นายทองครอบครองตั้งแต่วันที่ 20 ตุลาคม 2545 นายทองครอบครองและทําประโยชน์ในที่ดินต่อเนื่องตลอดมา ใน พ.ศ. 2553 นายทองก็ถึงแก่ความตาย นางทับทิมบุตรโดยชอบด้วยกฎหมายของนายทองได้ครอบครองและ ทําประโยชน์ในที่ดินต่อจากบิดา ขณะนี้นางทับทิมมีความจําเป็นจึงนําที่ดินไปขอออกโฉนดที่ดิน

ดังนี้ อยากทราบว่านางทับทิมจะขอออกโฉนดที่ดินได้หรือไม่ เพราะเหตุใด

ธงคําตอบ

หลักกฎหมาย ตามประมวลกฎหมายที่ดิน

มาตรา 4 ทวิ “นับตั้งแต่วันที่ประกาศของคณะปฏิวัติฉบับนี้ใช้บังคับการโอนกรรมสิทธิ์หรือ สิทธิครอบครองในที่ดินซึ่งมีโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทําประโยชน์ ต้องทําเป็นหนังสือและจดทะเบียนต่อ พนักงานเจ้าหน้าที่”

มาตรา 59 “ในกรณีที่ผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินมาขอออกโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการ ทําประโยชน์เป็นการเฉพาะรายไม่ว่าจะได้มีประกาศของรัฐมนตรีตามมาตรา 58 แล้วหรือไม่ก็ตาม เมื่อพนักงาน เจ้าหน้าที่พิจารณาเห็นสมควร ให้ดําเนินการออกโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทําประโยชน์ แล้วแต่กรณี ได้ตาม หลักเกณฑ์และวิธีการที่ประมวลกฎหมายนี้กําหนด

เพื่อประโยชน์แห่งมาตรานี้ ผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินตามวรรคหนึ่งให้หมายความรวมถึงผู้ซึ่ง ได้ครอบครองและทําประโยชน์ในที่ดินต่อเนื่องมาจากผู้ซึ่งมีหลักฐานการแจ้งการครอบครองด้วย”

มาตรา 59 ทวิ “ผู้ซึ่งครอบครองและทําประโยชน์ในที่ดินอยู่ก่อนวันที่ประมวลกฎหมายนี้ ใช้บังคับโดยไม่มีหนังสือสําคัญแสดงกรรมสิทธิ์ที่ดินและมิได้แจ้งการครอบครองตามมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติ ให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2497 แต่ไม่รวมถึงผู้ซึ่งมิได้ปฏิบัติตามมาตรา 27 ตรี ถ้ามีความจําเป็นจะขอออก โฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทําประโยชน์เป็นการเฉพาะราย เมื่อพนักงานเจ้าหน้าที่พิจารณาเห็นสมควรให้ ดําเนินการออกโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทําประโยชน์ แล้วแต่กรณีได้ตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่ ประมวลกฎหมายนี้กําหนด แต่ต้องไม่เกินห้าสิบไร่ ถ้าเกินห้าสิบไร่จะต้องได้รับอนุมัติจากผู้ว่าราชการจังหวัด ทั้งนี้ตามระเบียบที่คณะกรรมการกําหนด

เพื่อประโยชน์แห่งมาตรานี้ ผู้ครอบครองและทําประโยชน์ในที่ดินตามวรรคหนึ่งให้หมายความ รวมถึงผู้ซึ่งได้ครอบครองและทําประโยชน์ในที่ดินต่อเนื่องมาจากบุคคลดังกล่าวด้วย”

วินิจฉัย

กรณีตามอุทาหรณ์ การที่นายเพชรซึ่งเป็นเจ้าของที่ดินที่มีหนังสือรับรองการทําประโยชน์ ได้ ขายที่ดินแปลงดังกล่าวให้แก่นายทองโดยทําสัญญาซื้อขายกันเอง และส่งมอบหนังสือรับรองการทําประโยชน์ให้ นายทองครอบครอง เมื่อมิได้ทําเป็นหนังสือและจดทะเบียนต่อพนักงานเจ้าหน้าที่จึงถือเป็นการโอนที่ไม่ทําตาม กฎหมายที่ดิน มาตรา 4 ทวิ ที่กําหนดว่า “การโอนกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองในที่ดินซึ่งมีโฉนดที่ดินหรือ หนังสือรับรองการทําประโยชน์ต้องทําเป็นหนังสือและต้องจดทะเบียนต่อพนักงานเจ้าหน้าที่” การขายที่ดินดังกล่าว จึงมีผลเป็นโมฆะ ส่งผลให้นายทองเป็นเพียงผู้ครอบครองโดยพลการภายหลังวันที่ประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ (ภายหลังวันที่ 1 ธันวาคม พ.ศ. 2497)

เมื่อปรากฏข้อเท็จจริงว่า ใน พ.ศ. 2553 นายทองถึงแก่ความตาย และนางทับทิมบุตรโดยชอบ ด้วยกฎหมายได้เข้าครอบครองและทําประโยชน์ในที่ดินตลอดมา ดังนี้ นางทับทิมซึ่งเป็นทายาทก็ย่อมมีสิทธิ เช่นเดียวกับนายทองคือ เป็นเพียงผู้ครอบครองที่ดินโดยพลการภายหลังวันที่ประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ

และในขณะนี้นางทับทิมได้นําที่ดินไปยื่นขอออกโฉนดที่ดิน เมื่อไม่ปรากฏว่ามีประกาศของทางราชการเพื่อจะออกโฉนดแบบทั้งตําบล ตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 58 จึงต้องพิจารณาการออกโฉนดที่ดิน แบบเฉพาะราย ตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 59 และมาตรา 59 ทวิ แล้วแต่กรณี

สําหรับการขอออกโฉนดที่ดินแบบเฉพาะราย ตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 59 ผู้ที่จะขอ ออกโฉนดที่ดินได้ จะต้องเป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามประมวลกฎหมายที่ดิน กล่าวคือ เป็นเจ้าของที่ดินโดยมีหนังสือ แสดงสิทธิอย่างใดอย่างหนึ่ง เมื่อนางทับทิมเป็นเพียงผู้ครอบครองโดยพลการภายหลังวันที่ประมวลกฎหมายที่ดิน ใช้บังคับโดยไม่มีหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน ดังนั้นนางทับทิมจึงขอออกโฉนดที่ดินแบบเฉพาะราย ตามประมวล กฎหมายที่ดิน มาตรา 59 ไม่ได้ อีกทั้งในกรณีดังกล่าวนี้ นางทับทิมก็จะอ้างว่าเป็นผู้ครอบครองต่อเนื่อง ตาม ประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 59 วรรคสอง ไม่ได้เช่นกัน เพราะนางทับทิมมิใช่ผู้ครอบครองต่อเนื่องจากผู้ซึ่งมี หลักฐานการแจ้งการครอบครอง (ส.ค.1)

ส่วนผู้ที่จะขอออกโฉนดที่ดินแบบเฉพาะราย ตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 59 ทวิ ได้นั้น กฎหมายกําหนดว่า จะต้องเป็นผู้ซึ่งครอบครองและทําประโยชน์ในที่ดินอยู่ก่อนวันที่ประมวลกฎหมายที่ดินใช้ บังคับโดยไม่มีหนังสือสําคัญแสดงกรรมสิทธิ์ในที่ดิน และมิได้แจ้งการครอบครองตาม พ.ร.บ. ให้ใช้ฯ มาตรา 5 เท่านั้น เมื่อได้ความว่า นางทับทิมเป็นผู้ครอบครองโดยพลการภายหลังวันที่ประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ (ภายหลัง วันที่ 1 ธันวาคม พ.ศ. 2497) จึงไม่ต้องด้วยหลักเกณฑ์ดังกล่าว ดังนั้น นางทับทิมจึงไม่สามารถขอออกโฉนดที่ดิน เป็นการเฉพาะราย ตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 59 ทวิ ได้เช่นกัน

สรุป

นางทับทิมเป็นผู้ครอบครองโดยพลการภายหลังวันที่ประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ จะขอออกโฉนดที่ดินเป็นการเฉพาะราย ตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 59 และมาตรา 59 ทวิ ไม่ได้เลย

ข้อ 3. ที่ดินมีโฉนดที่ดิน 2 แปลงมีเนื้อที่ติดต่อเป็นผืนเดียวกันและอยู่ในเขตสํานักงานที่ดินเดียวกันแปลงหนึ่งมีชื่อนายเอกเป็นเจ้าของส่วนอีกแปลงมีชื่อนายเอกและนายโทเป็นเจ้าของร่วมกัน นายเอก กับนายโทเห็นพ้องกันว่าจะรวมที่ดินทั้ง 2 แปลงเข้าเป็นแปลงเดียวกัน บุคคลทั้งสองจึงได้ไปยื่น คําขอรวมที่ดิน ณ สํานักงานที่ดินซึ่งที่ดินนั้นตั้งอยู่ ดังนี้ อยากทราบว่าพนักงานเจ้าหน้าที่จะทําการรวมที่ดินให้ตามคําขอได้หรือไม่ เพราะเหตุใด

ธงคําตอบ

หลักกฎหมาย ตามประมวลกฎหมายที่ดิน

มาตรา 79 “ผู้มีสิทธิในที่ดินประสงค์จะแบ่งแยกที่ดินออกเป็นหลายแปลง หรือรวมที่ดิน หลายแปลงเข้าเป็นแปลงเดียวกัน ให้ยื่นคําขอพร้อมด้วยหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินนั้นต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ตาม มาตรา 71

ตามกฎหมาย ผู้ที่มีสิทธิในที่ดินสามารถขอรวมที่ดินหลายแปลงเข้าเป็นแปลงเดียวกันได้ โดยยื่นคําขอพร้อมด้วยหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินนั้นต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ (มาตรา79) หากเข้าหลักเกณฑ์ตามที่กฎหมาย กําหนด ซึ่งการรวมที่ดินหลายแปลงเข้าเป็นแปลงเดียวกันมีหลักเกณฑ์ที่สําคัญอยู่ 5 ประการ ซึ่งอยู่ภายใต้คําสั่ง ของกรมที่ดิน ที่ 12/2500 เรื่องการรวมโฉนดที่ดิน ลงวันที่ 8 พฤศจิกายน พ.ศ. 2500 กล่าวคือ

1 ต้องเป็นที่ดินที่มีหนังสือสําคัญแสดงกรรมสิทธิ์ประเภทเดียวกัน เว้นแต่โฉนดแผนที่กับโฉนดที่ดินให้รวมกันได้

2 ต้องมีชื่อผู้ถือกรรมสิทธิ์ที่ดินในโฉนดที่ดินเหมือนกันทุกฉบับ และยังมีชีวิตอยู่ทุกคน 3 ต้องเป็นที่ดินที่ติดต่อเป็นผืนเดียวกัน ไม่มีที่ดินของผู้อื่นหรือที่สาธารณประโยชน์มาคั่นอยู่

4 ต้องเป็นที่ดินในจังหวัดเดียวกัน แม้จะต่างตําบล ต่างอําเภอก็ให้รวมกันได้ เมื่อรวมโฉนดแล้วให้ถือว่าที่ดินส่วนใดอยู่ในเขตตําบลอําเภอใดมากก็ให้ใช้ตําบลและอําเภอนั้นสําหรับโฉนดที่ดินแปลงใหม่

5 ต้องเป็นที่ดินในเขตสํานักงานที่ดินเดียวกัน

กรณีตามอุทาหรณ์ แม้ที่ดินทั้ง 2 แปลงที่จะนําเข้ามารวมเป็นแปลงเดียวกันนั้น จะมีหนังสือสําคัญ แสดงกรรมสิทธิ์ประเภทเดียวกัน เป็นที่ดินที่ติดต่อเป็นผืนเดียวกัน และตั้งอยู่ในเขตสํานักงานที่ดินเดียวกัน แต่เมื่อ ในโฉนดที่ดินมีชื่อผู้ถือกรรมสิทธิ์ที่ดินไม่เหมือนกัน กล่าวคือ แปลงแรกมีชื่อนายเอกเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์เพียงคนเดียว ส่วนแปลงที่ 2 มีชื่อนายเอกและนายโทเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ ดังนั้นนายเอกและนายโทจะไปยื่นคําขอรวมที่ดิน 2 แปลง เข้าเป็นแปลงเดียวกันไม่ได้ และถ้าทั้งสองได้ไปยื่นคําขอรวมที่ดิน ณ สํานักงานที่ดิน พนักงานเจ้าหน้าที่ก็จะทําการ รวมที่ดินให้ทั้งสองตามคําขอไม่ได้

สรุป

พนักงานเจ้าหน้าที่จะทําการรวมที่ดินให้ตามคําขอของนายเอกและนายโทไม่ได้

การสอบไล่ภาค 1 ปีการศึกษา 2557

ข้อสอบกระบวนวิชา LAW 4008 กฎหมายที่ดิน

คําแนะนํา ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน มี 3 ข้อ

ข้อ 1. นายอาทิตย์ได้รับอนุญาตให้จับจองที่ดิน ทางราชการออกใบจองให้ในวันที่ 5 สิงหาคม 2547 นายอาทิตย์ได้ทําประโยชน์ในที่ดินเต็มเนื้อที่ตลอดมา ใน พ.ศ. 2552 ได้มีประกาศของทางราชการ เพื่อเดินสํารวจออกโฉนดที่ดิน แต่นายอาทิตย์ไม่ได้ไปนําพนักงานเจ้าหน้าที่สํารวจรังวัดที่ดิน ใน พ.ศ. 2553 นายอาทิตย์ถึงแก่ความตาย นายเมฆบุตรโดยชอบด้วยกฎหมายได้รับมรดกที่ดินนั้น ใน พ.ศ. 2555 นายเมฆได้ยกที่ดินแปลงนั้นตีใช้หนี้ให้แก่นายตะวัน โดยส่งมอบที่ดินพร้อมใบจองให้นายตะวันครอบครอง นายตะวันได้ครอบครองต่อเนื่องตลอดมา ขณะนี้นายตะวันได้นําที่ดินไปขอออกโฉนดที่ดิน

ดังนี้อยากทราบว่านายตะวันจะขอออกโฉนดที่ดินได้หรือไม่ เพราะเหตุใด

ธงคําตอบ

หลักกฎหมาย ตามประมวลกฎหมายที่ดิน

มาตรา 59 “ในกรณีที่ผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินมาขอออกโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการ ทําประโยชน์เป็นการเฉพาะรายไม่ว่าจะได้มีประกาศของรัฐมนตรีตามมาตรา 58 แล้วหรือไม่ก็ตาม เมื่อพนักงาน เจ้าหน้าที่พิจารณาเห็นสมควร ให้ดําเนินการออกโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทําประโยชน์ แล้วแต่กรณี ได้ตาม หลักเกณฑ์และวิธีการที่ประมวลกฎหมายนี้กําหนด

เพื่อประโยชน์แห่งมาตรานี้ ผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินตามวรรคหนึ่งให้หมายความรวมถึงผู้ซึ่ง ได้ครอบครองและทําประโยชน์ในที่ดินต่อเนื่องมาจากผู้ซึ่งมีหลักฐานการแจ้งการครอบครองด้วย”

มาตรา 59 ทวิ “ผู้ซึ่งครอบครองและทําประโยชน์ในที่ดินอยู่ก่อนวันที่ประมวลกฎหมายนี้ ใช้บังคับโดยไม่มีหนังสือสําคัญแสดงกรรมสิทธิ์ที่ดินและมิได้แจ้งการครอบครองตามมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติ ให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2497 แต่ไม่รวมถึงผู้ซึ่งมิได้ปฏิบัติตามมาตรา 27 ตรี ถ้ามีความจําเป็นจะขอออก โฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทําประโยชน์เป็นการเฉพาะราย เมื่อพนักงานเจ้าหน้าที่พิจารณาเห็นสมควรให้ ดําเนินการออกโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทําประโยชน์ แล้วแต่กรณี ได้ตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่ ประมวลกฎหมายนี้กําหนด แต่ต้องไม่เกินห้าสิบไร่ ถ้าเกินห้าสิบไร่จะต้องได้รับอนุมัติจากผู้ว่าราชการจังหวัด ทั้งนี้ตามระเบียบที่คณะกรรมการกําหนด

เพื่อประโยชน์แห่งมาตรานี้ ผู้ครอบครองและทําประโยชน์ในที่ดินตามวรรคหนึ่งให้หมายความ รวมถึงผู้ซึ่งได้ครอบครองและทําประโยชน์ในที่ดินต่อเนื่องมาจากบุคคลดังกล่าวด้วย”

พ.ร.บ. ให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 8 วรรคสอง “ที่ดินที่ได้รับอนุญาตให้จับจอง แต่ยัง ไม่ได้รับคํารับรองจากนายอําเภอว่าได้ทําประโยชน์แล้ว ผู้ได้รับอนุญาตจะโอนไปไม่ได้เว้นแต่จะตกทอดโดยทางมรดก”

วินิจฉัย

กรณีตามอุทาหรณ์ นายอาทิตย์เป็นผู้ครอบครองที่ดินที่มีใบจอง โดยทางราชการออกใบจอง ให้ในวันที่ 5 สิงหาคม 2547 ซึ่งที่ดินที่มีใบจองนี้เป็นที่ดินที่ยังไม่ได้รับคํารับรองจากนายอําเภอว่าได้ทําประโยชน์ แล้วนายอาทิตย์ผู้ครอบครองจึงโอนให้ใครไม่ได้ เว้นแต่จะตกทอดทางมรดกตาม พ.ร.บ. ให้ใช้ฯ มาตรา 8 วรรคสอง

ในปี พ.ศ. 2553 เมื่อนายอาทิตย์ถึงแก่ความตาย นายเมฆบุตรโดยชอบด้วยกฎหมายได้รับมรดก ที่ดินนั้น กรณีนี้ถือว่าเป็นการโอนที่ดินที่มีใบจองโดยการตกทอดโดยทางมรดก จึงถือว่านายเมฆเป็นผู้ครอบครอง ที่ดินโดยมีใบจอง

แต่อย่างไรก็ตาม เมื่อปรากฏข้อเท็จจริงว่า ในปี พ.ศ. 2555 นายเมฆได้ยกที่ดินแปลงนั้นตีใช้หนี้ ให้แก่นายตะวัน โดยส่งมอบที่ดินพร้อมใบจองให้นายตะวันครอบครอง กรณีนี้เมื่อไม่ใช่เป็นการโอนโดยการตกทอด โดยทางมรดก การยกให้ดังกล่าวจึงเป็นการฝ่าฝืนต่อ พ.ร.บ. ให้ใช้ฯ มาตรา 8 วรรคสอง ดังนั้นแม้นายตะวันจะได้ ครอบครองต่อเนื่องมาก็ไม่ทําให้นายตะวันเป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามประมวลกฎหมายที่ดินแต่อย่างใด เพียงแต่ มีผลทําให้นายตะวันเป็นผู้ครอบครองที่ดินแปลงนั้นโดยพลการภายหลังวันที่ประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับเท่านั้น

และในขณะนี้การที่นายตะวันได้นําที่ดินไปยื่นขอออกโฉนดที่ดินนั้น เมื่อไม่ปรากฏว่ามีประกาศ ของทางราชการเพื่อจะออกโฉนดแบบทั้งตําบล ตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 58 ดังนั้น นายตะวันจะขอออก โฉนดที่ดินได้หรือไม่ จึงต้องพิจารณาการออกโฉนดที่ดินแบบเฉพาะราย ตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 59 และมาตรา 59 ทวิ แล้วแต่กรณี

สําหรับการขอออกโฉนดที่ดินแบบเฉพาะราย ตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 59 ผู้ที่จะ ขอออกโฉนดที่ดินได้ จะต้องเป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามประมวลกฎหมายที่ดิน กล่าวคือ เป็นเจ้าของที่ดินโดยมี หนังสือแสดงสิทธิอย่างใดอย่างหนึ่ง เมื่อนายตะวันเป็นเพียงผู้ครอบครองโดยพลการภายหลังวันที่ประมวล กฎหมายที่ดินใช้บังคับโดยไม่มีหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน ดังนั้นนายตะวันจึงขอออกโฉนดที่ดินแบบเฉพาะราย ตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 59 ไม่ได้ อีกทั้งในกรณีดังกล่าวนี้ นายตะวันจะอ้างว่าเป็นผู้ครอบครองต่อเนื่อง ตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 59 วรรคสอง ไม่ได้เช่นกัน เพราะนายตะวันมิใช่ผู้ครอบครองต่อเนื่อง จากผู้ซึ่งมีหลักฐานการแจ้งการครอบครอง (ส.ค.1)

ส่วนผู้ที่จะขอออกโฉนดที่ดินแบบเฉพาะราย ตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 59 ทวิ ได้นั้น กฎหมายกําหนดว่า จะต้องเป็นผู้ซึ่งครอบครองและทําประโยชน์ในที่ดินอยู่ก่อนวันที่ประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ โดยไม่มีหนังสือสําคัญแสดงกรรมสิทธิ์ในที่ดิน และมิได้แจ้งการครอบครองตาม พ.ร.บ. ให้ใช้ฯ มาตรา 5 เท่านั้น เมื่อปรากฏว่านายตะวันเป็นผู้ครอบครองโดยพลการภายหลังวันที่ประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ (ภายหลัง วันที่ 1 ธันวาคม พ.ศ. 2497) จึงไม่ต้องด้วยหลักเกณฑ์ดังกล่าว ดังนั้น นายตะวันจึงไม่สามารถขอออกโฉนดที่ดิน เป็นการเฉพาะราย ตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 59 ทวิ ได้เช่นกัน

สรุป

นายตะวันเป็นผู้ครอบครองโดยพลการภายหลังวันที่ประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ จะขอออกโฉนดที่ดินเป็นการเฉพาะราย ตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 59 และมาตรา 59 ทวิ ไม่ได้เลย

ข้อ 2. นายไมโลเป็นเจ้าของที่ดินโดยมีหลักฐานการแจ้งการครอบครอง ในปีพ.ศ. 2552 นายไมโลได้ยกที่ดินแปลงดังกล่าวที่ใช้หนี้ให้แก่นายโอเลี้ยง นายโอเลี้ยงครอบครองและทําประโยชน์ในที่ดิน เรื่อยมา ต่อมาในปี พ.ศ. 2554 นายโอเลี้ยงมีความจําเป็นต้องการโฉนดที่ดิน จึงได้ยื่นคําร้องขอต่อศาล เพื่อให้ศาลมีคําสั่งรับรองว่า นายโอเลี้ยงได้ครอบครองและทําประโยชน์ในที่ดินแปลงดังกล่าวโดย ชอบด้วยกฎหมาย ศาลมีคําสั่งรับรองตามคําร้องขอของนายโอเลี้ยง นายโอเลี้ยงจึงได้นําคําสั่งศาล มายื่นขอออกโฉนดที่ดินต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ เจ้าพนักงานที่ดินพิจารณาแล้วจึงได้ออกโฉนดที่ดิน ให้แก่นายโอเลี้ยง ขณะนี้นายโอเลี้ยงต้องการโอนที่ดินแปลงดังกล่าวให้แก่นายโกโก้บุตรโดยชอบ ด้วยกฎหมาย ให้วินิจฉัยว่านายโอเลี้ยงจะสามารถจดทะเบียนโอนได้หรือไม่ เพราะเหตุใด จงอธิบาย พร้อมยกหลักกฎหมายประกอบ

ธงคําตอบ

หลักกฎหมาย ตามประมวลกฎหมายที่ดิน

มาตรา 4 ทวิ “นับตั้งแต่วันที่ประกาศของคณะปฏิวัติฉบับนี้ใช้บังคับการโอนกรรมสิทธิ์หรือ สิทธิครอบครองในที่ดินซึ่งมีโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทําประโยชน์ ต้องทําเป็นหนังสือและจดทะเบียนต่อ พนักงานเจ้าหน้าที่”

มาตรา 59 “ในกรณีที่ผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินมาขอออกโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการ ทําประโยชน์เป็นการเฉพาะรายไม่ว่าจะได้มีประกาศของรัฐมนตรีตามมาตรา 58 แล้วหรือไม่ก็ตาม เมื่อพนักงาน เจ้าหน้าที่พิจารณาเห็นสมควร ให้ดําเนินการออกโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทําประโยชน์ แล้วแต่กรณี ได้ ตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่ประมวลกฎหมายนี้กําหนด

เพื่อประโยชน์แห่งมาตรานี้ ผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินตามวรรคหนึ่งให้หมายความรวมถึงผู้ซึ่ง ได้ครอบครองและทําประโยชน์ในที่ดินต่อเนื่องมาจากผู้ซึ่งมีหลักฐานการแจ้งการครอบครองด้วย”

พ.ร.บ. ให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 9 “ที่ดินที่ได้รับคํารับรองจากนายอําเภอว่าได้ ทําประโยชน์แล้ว ให้โอนกันได้”

ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 1378 “การโอนไปซึ่งการครอบครองนั้นย่อม ทําได้โดยส่งมอบทรัพย์สินที่ครอบครอง”

วินิจฉัย

กรณีตามอุทาหรณ์ โดยหลักแล้ว เมื่อนายไมโลเป็นเจ้าของที่ดินโดยมีหลักฐานการแจ้งการ ครอบครองที่ดิน (ส.ค.1) นายไมโลย่อมไม่สามารถที่จะโอนที่ดินนั้นให้แก่นายโอเลี้ยงได้ เพราะที่ดินที่มีเพียง หลักฐานการแจ้งการครอบครองนั้น เป็นที่ดินที่ยังไม่ได้รับคํารับรองจากนายอําเภอว่าได้ทําประโยชน์แล้ว จึงโอน ให้แก่กันไม่ได้ตาม พ.ร.บ.ฯ มาตรา 9 แต่อย่างไรก็ตาม การที่นายไมโลได้ยกที่ดินแปลงดังกล่าวที่ใช้หนี้ให้แก่ นายโอเลี้ยงนั้น ถือได้ว่าเป็นการโอนไปซึ่งการครอบครองที่ดินตาม ป.พ.พ. มาตรา 1378 ดังนั้น เมื่อนายโอเลี้ยง ได้ครอบครองและทําประโยชน์ในที่ดินแปลงนั้นเรื่อยมา จึงถือว่านายโอเลี้ยงเป็นผู้ครอบครองและทําประโยชน์ ในที่ดินต่อเนื่องมาจากนายไมโล ผู้ซึ่งมีหลักฐานการแจ้งการครอบครอง และให้ถือว่านายโอเลี้ยงเป็น ผู้ครอบครองที่ดินโดยมีสิทธิครอบครองด้วยตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 59 วรรคสอง

และเมื่อข้อเท็จจริงปรากฏว่า ต่อมาเจ้าพนักงานที่ดินได้ออกโฉนดที่ดินให้แก่นายโอเลี้ยง ย่อมถือว่านายโอเลี้ยงได้รับโฉนดที่ดินแบบเฉพาะรายตามมาตรา 59 เพราะนายโอเลี้ยงเป็นบุคคลตามมาตรา 59 วรรคสอง ซึ่งโฉนดที่ดินแบบเฉพาะรายตามมาตรา 59 นั้นกฎหมายมิได้บัญญัติห้ามโอนแต่อย่างใด ดังนั้น เมื่อนายโอเลี้ยงต้องการโอนที่ดินแปลงดังกล่าวให้แก่นายโกโก้บุตรโดยชอบด้วยกฎหมาย นายโอเลี้ยงจึงสามารถ จดทะเบียนโอนได้ โดยการทําเป็นหนังสือและจดทะเบียนต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ตามมาตรา 4 ทวิ

สรุป

นายโอเลี้ยงสามารถจดทะเบียนโอนที่ดินแปลงดังกล่าวให้แก่นายโกโก้ได้

ข้อ 3. นายเขมชาติมอบโฉนดที่ดินให้นายหน้าหาคนมาซื้อที่ดิน ต่อมานายเขมชาติจะนําโฉนดที่ดินไปให้เพื่อนดูจึงได้ติดต่อขอโฉนดที่ดินคืนจากนายหน้าแต่ไม่สามารถติดต่อได้ นายเขมชาติกลัวว่า นายหน้าจะนําโฉนดที่ดินไปกระทําการในทางมิชอบอันอาจจะเกิดความเสียหายแก่ตนได้ นายเขมชาติจึงไปยื่นคําขออายัดที่ดินไว้ ดังนี้ อยากทราบว่านายเขมชาติจะขออายัดได้หรือไม่ เพราะเหตุใด

ธงคําตอบ

หลักกฎหมาย ตามประมวลกฎหมายที่ดิน

มาตรา 83 วรรคแรก “ผู้ใดมีส่วนได้เสียในที่ดินใดอันอาจจะฟ้องบังคับให้มีการจดทะเบียน หรือให้มีการเปลี่ยนแปลงทางทะเบียนได้ มีความประสงค์จะขออายัดที่ดิน ให้ยื่นคําขอต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ ตามมาตรา 71”

วินิจฉัย

“การอายัดที่ดิน” หมายถึง การที่พนักงานเจ้าหน้าที่ระงับการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรม เกี่ยวกับที่ดินไว้เป็นการชั่วคราวเพื่อให้มีการไปดําเนินการทางศาล และผู้ขออายัดที่ดินจะต้องเป็นผู้มีส่วนได้เสีย ในที่ดินโดยตรงอันอาจจะฟ้องบังคับให้มีการจดทะเบียน หรือให้มีการเปลี่ยนแปลงทางทะเบียนเกี่ยวกับที่ดินนั้นได้

กรณีตามอุทาหรณ์ การที่นายเขมชาติได้มอบโฉนดที่ดินให้นายหน้าหาคนมาซื้อที่ดิน และ ต่อมานายเขมชาติจะนําโฉนดที่ดินไปให้เพื่อนดูจึงได้ติดต่อขอโฉนดที่ดินคืนจากนายหน้าแต่ไม่สามารถติดต่อได้ จึงกลัวว่านายหน้าจะนําโฉนดที่ดินไปกระทําการในทางมิชอบอันอาจจะเกิดความเสียหายแก่ตนได้ และจึงได้ไป ยื่นคําขออายัดที่ดินไว้นั้น

กรณีดังกล่าว เมื่อปรากฏว่านายเขมชาติเป็นเจ้าของที่ดินอยู่แล้ว จึงไม่ถือว่านายเขมชาติ เป็นผู้มีส่วนได้เสียอันอาจจะฟ้องบังคับให้มีการจดทะเบียนหรือให้มีการเปลี่ยนแปลงทางทะเบียนเกี่ยวกับ ที่ดินนั้นได้ เพราะเจ้าของที่ดินย่อมมีสิทธิในที่ดินในอันที่จะให้มีการจดทะเบียนหรือให้มีการเปลี่ยนแปลงทางทะเบียน เกี่ยวกับที่ดินนั้นได้อยู่แล้ว ดังนั้น นายเขมชาติจึงไม่สามารถยื่นคําขออายัดที่ดินของตนเองได้

สรุป

นายเขมชาติจะยื่นคําขออายัดที่ดินไม่ได้

การสอบไล่ภาค 1 ปีการศึกษา 2561

ข้อสอบกระบวนวิชา LAW 3016 กฎหมายปกครอง (สําหรับนักศึกษาคณะรัฐศาสตร์)

คําแนะนํา ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน มี 4 ข้อ

ข้อ 1. จงอธิบายอย่างละเอียดว่า กฎหมายปกครอง มีความสําคัญและเกี่ยวข้องกับนักศึกษาอย่างไร พร้อมยกตัวอย่างประกอบมาให้ครบถ้วน

ธงคําตอบ

“กฎหมายปกครอง” คือ กฎหมายที่บัญญัติให้อํานาจและหน้าที่ในทางปกครองแก่หน่วยงาน ทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งอํานาจและหน้าที่ในทางปกครองนั้น ได้แก่ อํานาจหน้าที่ในการจัดทํา บริการสาธารณะซึ่งเป็นกิจกรรมของฝ่ายปกครอง รวมทั้งการใช้อํานาจทางปกครองของเจ้าหน้าที่ในการออกกฎ ออกคําสั่งทางปกครอง การกระทําทางปกครองในรูปแบบอื่น ๆ และการทําสัญญาทางปกครอง

1 การใช้อํานาจทางปกครองในการออกกฎ เช่น การออกพระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ หรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป เป็นต้น

2 การใช้อํานาจทางปกครองในการออกคําสั่งทางปกครอง เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การรับรอง การรับจดทะเบียน เป็นต้น

3 การกระทําทางปกครองในรูปแบบอื่น เช่น การดับเพลิง การรื้อถอนอาคาร การรังวัดที่ดิน การวางท่อระบายน้ํา การซ่อมถนน หรือการซ่อมสะพาน เป็นต้น

4 การทําสัญญาทางปกครอง เช่น การที่หน่วยงานทางปกครองได้ทําสัญญากับเอกชน โดยให้เอกชนจัดทําสิ่งสาธารณูปโภค อาทิเช่น การทําสัญญาจ้างเอกชนก่อสร้างโรงพยาบาล โรงเรียน หรือถนน เป็นต้น

กฎหมายปกครองย่อมมีความสําคัญและเกี่ยวข้องกับบุคคลทุกคนนับตั้งแต่เกิดจนกระทั่งบุคคลนั้น ได้ถึงแก่ความตาย เพราะกฎหมายปกครองเป็นกฎหมายที่บัญญัติให้อํานาจและหน้าที่แก่หน่วยงานทางปกครอง เเละเจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งเป็นฝ่ายปกครองในการดําเนินการจัดทําบริการสาธารณะซึ่งเป็นกิจกรรมของฝ่ายปกครอง เพื่อประโยชน์แก่ประชาชนส่วนรวม รวมทั้งบัญญัติให้อํานาจแก่หน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ในการใช้อํานาจปกครองในการออกกฎ ออกคําสั่งทางปกครอง รวมทั้งการกระทําทางปกครองในรูปแบบอื่นและ การทําสัญญาทางปกครอง เพื่อเป็นเครื่องมือของฝ่ายปกครองในการดําเนินกิจกรรมของฝ่ายปกครองเพื่อให้บรรลุ วัตถุประสงค์ตามหน้าที่ที่กฎหมายได้กําหนดไว้

และที่ว่ากฎหมายปกครองมีความสําคัญและเกี่ยวข้องกับนักศึกษา (ในฐานะประชาชนคนหนึ่ง) นั้น จะเห็นได้จากการที่มหาวิทยาลัยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และมีสภาพเป็นนิติบุคคล มีอํานาจหน้าที่ ในทางปกครองตามที่กฎหมายปกครอง คือ พระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยได้กําหนดไว้ โดยมีเจ้าหน้าที่ ของมหาวิทยาลัย เช่น อธิการบดี คณบดี อาจารย์ รวมทั้งเจ้าหน้าที่ต่าง ๆ ของมหาวิทยาลัย เป็นผู้ดําเนินการใน การใช้อํานาจปกครองตามที่กฎหมายได้กําหนดไว้เพื่อให้เป็นไปตามหน้าที่ของมหาวิทยาลัย

การใช้อํานาจในการออกกฏ เช่น อธิการบดีออกกฎ ระเบียบและข้อบังคับต่าง ๆ ที่ใช้กับนักศึกษา ของมหาวิทยาลัย รวมทั้งผู้ที่จะสมัครเข้ามาเป็นนักศึกษาของมหาวิทยาลัย เป็นต้น

การใช้อํานาจในการออกคําสั่งทางปกครอง เช่น อธิการบดีออกคําสั่งให้อาจารย์ทําการสอนวิชาต่าง ๆ หรือออกคําสั่งให้เพิกถอนสถานภาพของนักศึกษา หรือการประกาศผลสอบของนักศึกษาในการสอบแต่ละวิชา ของอาจารย์ เป็นต้น

การกระทําทางปกครองในรูปแบบอื่น เช่น การสอนหนังสือ หรือการทําวิจัยของอาจารย์ เป็นต้น

การทําสัญญาทางปกครอง เช่น การที่มหาวิทยาลัยได้ทําสัญญาจ้างให้บริษัทเอกชนสร้างอาคารเรียน เป็นต้น

ซึ่งในการใช้อํานาจปกครองต่าง ๆ ดังกล่าวนั้น มหาวิทยาลัยหรือเจ้าหน้าที่ของมหาวิทยาลัย จะกระทําได้ก็ต่อเมื่อกฎหมายปกครองคือ พระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยได้บัญญัติให้อํานาจหน้าที่ไว้ เท่านั้น และจะต้องเป็นการใช้อํานาจปกครองตามหลักกฎหมายปกครองด้วย เช่น หลักความชอบด้วยกฎหมาย หลักความสุจริต หลักประโยชน์สาธารณะ รวมทั้งหลักอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องกับเรื่องการบริหารมหาวิทยาลัย และเมื่อมหาวิทยาลัยหรือเจ้าหน้าที่ของมหาวิทยาลัยได้ใช้อํานาจปกครองต่าง ๆ ดังกล่าวแล้ว ย่อมมีความเกี่ยวข้อง และมีผลต่อนักศึกษาของมหาวิทยาลัยทุกคน

ข้อ 2. จงนํากฎหมายปกครองไปใช้ในการบริหารราชการแผ่นดินให้เป็นไปตามหลักความสุจริต

ธงคําตอบ

“กฎหมายปกครอง” ซึ่งอาจจะอยู่ในชื่อของพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติ หรือพระราชกําหนด หรือประมวลกฎหมาย เป็นกฎหมายที่บัญญัติให้อํานาจหน้าที่ในทางปกครองแก่หน่วยงาน ทางปกครอง หรือแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐ ในการออกกฎ ออกคําสั่งทางปกครอง หรือการกระทําทางปกครองอื่น ๆ รวมทั้งการทําสัญญาทางปกครองด้วย

“หน่วยงานทางปกครอง” ได้แก่ หน่วยงานการบริหารราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค ส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานอื่นที่กฎหมายบัญญัติให้เป็นหน่วยงานทางปกครอง รวมทั้งหน่วยงานเอกชนที่ใช้อํานาจ หรือได้รับมอบให้ใช้อํานาจทางปกครอง และมีฐานะเป็นนิติบุคคล

“เจ้าหน้าที่” ได้แก่ บุคคลหรือคณะบุคคลที่ใช้อํานาจหรือได้รับมอบให้ใช้อํานาจทางปกครองตาม กฎหมาย รวมถึงคณะบุคคลที่จัดตั้งขึ้นและมีอํานาจหน้าที่ตามกฎหมายด้วย เช่น ข้าราชการ พนักงาน เจ้าหน้าที่ รวมถึงคณะกรรมการที่จัดตั้งขึ้นตามกฎหมาย

“การใช้อํานาจทางปกครอง” คือการใช้อํานาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ ได้แก่

(1) การออกกฎ เช่น การออกพระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง เป็นต้น

(2) การออกคําสั่งทางปกครอง เช่น การสั่งการ การอนุญาต การรับจดทะเบียน เป็นต้น

(3) การกระทําทางปกครองอื่น ๆ เช่น การปฏิบัติการทางปกครอง หรือสัญญาทางปกครอง เป็นต้น

การบริหารราชการแผ่นดินของไทยตาม พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ได้แบ่ง การบริหารราชการแผ่นดินออกเป็น 3 ส่วน ได้แก่

1 ราชการบริหารส่วนกลาง หมายความถึง ราชการที่ฝ่ายปกครองจัดทําเพื่อประโยชน์ส่วนรวม ของประชาชนทั่วทั้งอาณาเขตของประเทศ เช่น การรักษาความสงบภายใน การป้องกันประเทศ การคมนาคม การคลัง เป็นต้น

องค์การที่จัดทําราชการบริหารส่วนกลาง ได้แก่ กระทรวง ทบวง กรม ซึ่งตั้งอยู่ในส่วนกลาง และมีอํานาจหน้าที่จัดทําราชการในอํานาจหน้าที่ของตนตลอดทั้งประเทศ

2 ราชการบริหารส่วนภูมิภาค หมายความถึง ราชการของกระทรวง ทบวง กรม อันเป็น องค์กรของราชการบริหารส่วนกลางที่ได้แบ่งแยกออกไปจัดทําตามเขตการปกครองต่าง ๆ ของประเทศ เพื่อสนอง ความต้องการส่วนรวมของประชาชนในเขตการปกครองนั้น ๆ โดยมีเจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนกลาง ซึ่งสังกัดกระทรวง ทบวง กรม ต่าง ๆ ออกไปประจําตามเขตการปกครองนั้น ๆ เพื่อบริหารราชการภายใต้ การบังคับบัญชาของราชการบริหารส่วนกลาง ซึ่งราชการบริหารส่วนภูมิภาคของประเทศไทย ได้แก่ จังหวัด และอําเภอ รวมตลอดถึงตําบลและหมู่บ้าน โดยมีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นหัวหน้าในส่วนภูมิภาค

3 ราชการบริหารส่วนท้องถิ่น หมายความถึง ราชการบริหารบางอย่างที่รัฐมอบหมายให้ องค์การบริหารส่วนท้องถิ่นจัดทําเอง เพื่อสนองความต้องการส่วนรวมของประชาชนเฉพาะในเขตท้องถิ่นนั้น โดยมีเจ้าหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่นนั้นเอง ซึ่งตามหลักไม่ใช่เจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนกลาง องค์การบริหารส่วนท้องถิ่นของประเทศไทย ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล องค์การบริหารส่วนตําบล เมืองพัทยา และกรุงเทพมหานคร

การบริหารราชการแผ่นดินของไทยในทุกระดับ ไม่ว่าจะเป็นราชการบริหารส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น เป็นเรื่องที่เกี่ยวกับการจัดทําบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์แก่ประชาชนส่วนรวม และการใช้อํานาจทางปกครองตามที่กฎหมายกําหนด ไม่ว่าจะเป็นการใช้อํานาจทางปกครองเพื่อการออกกฎ ออกคําสั่งทางปกครอง หรือการกระทําอื่นใดในทางปกครอง เช่น ตาม พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ได้บัญญัติให้อํานาจแก่นายกรัฐมนตรีในฐานะเป็นผู้กํากับดูแลการบริหารราชการแผ่นดิน หรือ ปลัดกระทรวง มีอํานาจในการออกกฎ ระเบียบ หรือข้อบังคับต่าง ๆ รวมทั้งออกคําสั่งทางปกครอง หรือการ กระทําอื่นใดในทางปกครองได้ เป็นต้น

ซึ่งในการใช้อํานาจปกครองตามกฎหมายปกครองของเจ้าหน้าที่ในการบริหารราชการแผ่นดิน เพื่อให้เป็นไปตามนโยบายและเป้าหมายในการบริหารบ้านเมืองที่ดีนั้น นอกจากเจ้าหน้าที่จะต้องใช้อํานาจปกครอง ภายใต้ขอบเขตและเงื่อนไขที่กฎหมายได้กําหนดไว้แล้ว เจ้าหน้าที่ก็จะต้องใช้อํานาจให้ถูกต้องตามหลักการของ กฎหมายปกครองด้วย เช่น หลักความชอบด้วยกฎหมาย หลักประโยชน์สาธารณะ และหลักความสุจริต เป็นต้น

การใช้อํานาจปกครองในการบริหารราชการแผ่นดินของหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ ฝ่ายปกครองให้เป็นไปตามหลักการของกฎหมายปกครองคือหลักความสุจริตนั้น หมายความว่า นอกจากหน่วยงาน ทางปกครองและเจ้าหน้าที่จะต้องใช้อํานาจปกครองตามที่กฎหมายได้บัญญัติไว้แล้ว การใช้อํานาจทางปกครองนั้น จะต้องกระทําด้วยความเหมาะสมและตามสมควรตามความจําเป็น โดยมีจุดมุ่งหมายเพื่อประโยชน์ของคนส่วนใหญ่ และจะต้องกระทําต่อบุคคลทุกคนโดยเสมอภาคและเท่าเทียมกันด้วย ดังนั้น ถ้าการใช้อํานาจปกครองโดย ไม่มีกฎหมายบัญญัติไว้ หรือเป็นการใช้อํานาจนอกเหนือไปจากที่กฎหมายได้บัญญัติไว้ หรือเป็นการใช้อํานาจ โดยไม่สุจริต ย่อมถือว่าเป็นการใช้อํานาจที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งจะก่อให้เกิดข้อพิพาททางปกครองหรือคดี ปกครองขึ้นได้

ข้อ 3. จากการศึกษาหลักการกระจายอํานาจปกครอง (Decentralization) อํานาจกํากับดูแล (Pouvoirde tutelle) มีสาระสําคัญอย่างไร เหตุผลของการใช้อํานาจกํากับดูแล และสามารถแบ่งการกํากับ ดูแลเรื่องใดบ้าง จงอธิบาย

ธงคําตอบ

อํานาจกํากับดูแล เป็นความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรหรือบุคคลที่มีอํานาจกํากับดูแลกับองค์กรที่ อยู่ภายใต้การกํากับดูแล จึงเป็นอํานาจที่มีเงื่อนไข คือจะใช้ได้ต่อเมื่อมีกฎหมายให้อํานาจและต้องเป็นไปตาม รูปแบบที่กฎหมายกําหนด เพื่อเป็นหลักประกันความเป็นอิสระขององค์กรภายใต้การกํากับดูแล

และในการกํากับดูแลนั้น องค์กรหรือบุคคลที่มีอํานาจกํากับดูแลไม่มีอํานาจสั่งการให้องค์กรภายใต้ การกํากับดูแลปฏิบัติการตามที่ตนเห็นสมควร องค์กรภายใต้การกํากับดูแลมีอํานาจหน้าที่ตามกฎหมาย องค์กร หรือบุคคลที่มีอํานาจกํากับดูแลจึงเพียงแต่กํากับดูแลให้องค์กรภายใต้การกํากับดูแลปฏิบัติหน้าที่ให้ถูกต้องตาม กฎหมายเท่านั้น

ในการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินของไทยซึ่งเป็นรัฐเดี๋ยวนั้น ได้กําหนดให้ราชการบริหาร ส่วนกลางและราชการบริหารส่วนภูมิภาคมีอํานาจกํากับดูแลราชการบริหารส่วนท้องถิ่น แต่อํานาจกํากับดูแลนั้น ต้องมาจากส่วนกลางและก่อตั้งขึ้นโดยกฎหมาย เพื่อความเป็นเอกภาพ และภายใต้อํานาจปกครองที่ให้ หลักประกันความเป็นอิสระแก่ราชการบริหารส่วนท้องถิ่น ราชการบริหารส่วนกลางหรือราชการบริหารส่วนภูมิภาค ซึ่งเป็นองค์กรควบคุมกํากับจะกํากับดูแลเฉพาะความชอบด้วยกฎหมายเท่านั้น ไม่อาจไปก้าวล่วงในดุลพินิจหรือ ความเหมาะสมขององค์กรภายใต้การกํากับดูแล

อํานาจกํากับดูแล แบ่งออกเป็น 2 กรณี ได้แก่

1 การกํากับดูแลเหนือการกระทําขององค์กรหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ เช่น การที่นายอําเภอได้ ให้ความเห็นชอบกับงบประมาณรายจ่ายขององค์การบริหารส่วนตําบล หรือการสั่งยกเลิกการกระทําที่ไม่ชอบ ด้วยกฎหมาย เป็นต้น

2 การกํากับดูแลเหนือตัวองค์กรหรือตัวบุคคลซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ เช่น การสั่งถอดถอน ผู้บริการท้องถิ่น หรือการสั่งให้ยุบสภาท้องถิ่น เป็นต้น

ข้อ 4. นายขาวและนายแดงเป็นข้าราชการ ยื่นสมัครขอรับทุนศึกษาต่อจากหน่วยงานของรัฐ หมดเขตรับสมัครภายในเดือนกันยายน 2560 โดยสัญญาให้ทุนศึกษาต่อมีข้อกําหนดว่าหน่วยงานของรัฐ สามารถเรียกตัวกลับเมื่อไรก็ได้ไม่ยินยอมให้ผู้ได้รับทุนลาออกจากราชการหรือโอนไปรับราชการที่ หน่วยงานอื่นของรัฐ หากเรียนไม่จบต้องชดใช้ทุน 3 เท่าพร้อมดอกเบี้ยและเบี้ยปรับจากค่าใช้จ่าย ทั้งหมดที่หน่วยงานได้จ่ายไปตามจริง ข้อเท็จจริงปรากฏว่าหน่วยงานของรัฐได้ทําหนังสือแจ้งให้ นายขาวนําใบรับรองแพทย์มาเพิ่มเติมภายในเดือนกันยายน แต่เนื่องจากเกิดภาวะน้ำท่วมทําให้ หนังสือดังกล่าวถึงภูมิลําเนานายขาวล่าช้าจนเกินเวลารับสมัคร จึงไม่มีรายชื่อนายขาวปรากฏเป็น ผู้ได้รับทุนศึกษาต่อ ส่วนนายแดงได้รับทุนไปศึกษาต่อ แต่เดินทางไปศึกษาได้เพียงปีเดียว จําเป็น ต้องกลับมาดูแลบิดาซึ่งป่วยหนัก และขอยื่นหนังสือลาออกจากราชการพร้อมชดใช้เงินทั้งหมด ดังนี้

1) การที่นายขาวเห็นว่าตนไม่ได้รับความเป็นธรรม เพราะไม่ได้รับหนังสือให้นําใบรับรองแพทย์มาเพิ่มเติม โดยที่ตนเองไม่มีโอกาสโต้แย้งใด ๆ ให้ท่านวินิจฉัยว่าหนังสือฯ ดังกล่าวเป็นคําสั่งทางปกครองหรือไม่ เพราะเหตุใด ๆ

2) การที่นายแดงเห็นว่าตนไม่ได้รับความเป็นธรรมจากเนื้อหาในสัญญาให้ทุนศึกษาต่อ ทั้งที่ ตนเองได้ใช้ทุนคืนพร้อมค่าใช้จ่ายทั้งหมดแล้ว ไม่มีหนี้ที่ต้องปฏิบัติต่อกัน แต่ไม่สามารถลาออกได้ ให้ท่านวินิจฉัยว่าสัญญาให้ทุนศึกษาต่อเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ เพราะเหตุใด

ธงคําตอบ

กรณีตามปัญหา แยกวินิจฉัยได้ดังนี้

1) ตามมาตรา 5 แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 นั้น “คําสั่งทางปกครอง หมายความว่า

“การใช้อํานาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลใน อันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคลไม่ว่าจะ เป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และการรับ จดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ”

กรณีที่จะเป็นคําสั่งทางปกครองนั้น จะต้องมีองค์ประกอบดังต่อไปนี้ คือ

1 ต้องเป็นคําสั่งที่ออกโดยเจ้าหน้าที่

2 ต้องมีลักษณะเป็นการใช้อํานาจตามกฎหมาย

3 ต้องมีลักษณะเป็นการแสดงเจตนาของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล

4 ต้องก่อให้เกิดผลเฉพาะกรณีหรือเรื่องใดเรื่องหนึ่งโดยเฉพาะเจาะจง

5 ต้องมีผลโดยตรงไปสู่ภายนอกฝ่ายปกครอง

กรณีตามปัญหา การที่หน่วยงานของรัฐได้ทําหนังสือแจ้งให้นายขาวนําใบรับรองแพทย์มาเพิ่มเติมนั้น แม้หนังสือดังกล่าวจะออกโดยเจ้าหน้าที่ แต่ก็เป็นเพียงการตระเตรียมการการดําเนินการของเจ้าหน้าที่เพื่อออก คําสั่งทางปกครองเท่านั้น ยังไม่ได้ก่อให้เกิดนิติสัมพันธ์หรือความเคลื่อนไหวในสิทธิและหน้าที่ใด ๆ แก่นายขาว หนังสือดังกล่าวจึงไม่เป็นคําสั่งทางปกครอง เพราะขาดองค์ประกอบของคําสั่งทางปกครองตามนัยของมาตรา 5 แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ดังกล่าวข้างต้น

2) ตาม พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ได้ให้คํานิยามของ “สัญญาทางปกครอง” ไว้ในมาตรา 3 คือ

“สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็น หน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทําการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทํา บริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ”

จากนิยามตามหลักกฎหมายดังกล่าวที่ใช้คําว่า “สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง” นั้น ทําให้ตีความว่าสัญญาทางปกครองมี 2 ประเภท คือ

1 สัญญาทางปกครองโดยสภาพ เป็นกรณีที่ศาลปกครองได้สร้างหลักเกณฑ์ของสัญญา ทางปกครองขึ้นมาคล้ายกับในกฎหมายปกครองฝรั่งเศส กล่าวคือ เป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคล ซึ่งกระทําการแทนรัฐตกลงให้ดูสัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดําเนินการหรือเข้าร่วมดําเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกําหนดในสัญญา ซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ ทั้งนี้เพื่อให้การใช้อํานาจทาง ปกครอง หรือการดําเนินกิจการทางปกครองหรือบริการสาธารณะบรรลุผล

2 สัญญาทางปกครองตามที่กําหนดในมาตรา 3 ซึ่งต้องพิจารณาจากองค์ประกอบ 2 ประการ ได้แก่

(1) เป็นสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็น บุคคลซึ่งกระทําการแทนรัฐ

(2) สัญญานั้นต้องเป็นสัญญาที่มีวัตถุประสงค์แห่งสัญญาในลักษณะของสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทําบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือเป็นสัญญาที่แสวงหาผลประโยชน์จาก ทรัพยากรธรรมชาติ

กรณีตามปัญหา การที่หน่วยงานของรัฐได้ทําสัญญาให้ทุนแก่ข้าราชการเพื่อศึกษาต่อ โดยมี ข้อกําหนดว่าหน่วยงานของรัฐสามารถเรียกตัวกลับเมื่อไรก็ได้ ไม่ยินยอมให้ผู้ได้รับทุนลาออกจากราชการหรือ โอนไปรับราชการที่หน่วยงานอื่นของรัฐ หากเรียนไม่จบต้องชดใช้ทุน 3 เท่าพร้อมดอกเบี้ยและเบี้ยปรับจาก ค่าใช้จ่ายทั้งหมดที่หน่วยงานได้จ่ายไปตามจริงนั้น แสดงให้เห็นว่า สัญญาให้ทุนศึกษาต่อดังกล่าวนั้นมีข้อจํากัด ในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิของรัฐ ซึ่งเข้าลักษณะของสัญญาทางปกครองโดยสภาพดังกล่าว ข้างต้น ดังนั้น สัญญาให้ทุนศึกษาต่อจึงเป็นสัญญาทางปกครอง

สรุป

1) หนังสือที่หน่วยงานของรัฐให้นายขาวนําใบรับรองแพทย์มาเพิ่มเติมไม่เป็นคําสั่งทางปกครอง

2) สัญญาให้ทุนศึกษาต่อเป็นสัญญาทางปกครอง

การสอบไล่ภาคฤดูร้อน ปีการศึกษา 2560

ข้อสอบกระบวนวิชา LAW 3016 กฎหมายปกครอง (สําหรับนักศึกษาคณะรัฐศาสตร์)

คําแนะนํา ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน มี 4 ข้อ

ข้อ 1. จงอธิบายอย่างละเอียดว่า “กฎหมายปกครอง” มีความสําคัญต่อการบริหารราชการแผ่นดินหรือไม่ อย่างไร พร้อมยกตัวอย่างประกอบให้ครบถ้วนชัดเจน

ธงคําตอบ

“กฎหมายปกครอง” คือ กฎหมายที่บัญญัติให้อํานาจและหน้าที่ในทางปกครองแก่หน่วยงาน ทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งอํานาจและหน้าที่ในทางปกครองนั้น ได้แก่ อํานาจหน้าที่ในการจัดทําบริการ สาธารณะซึ่งเป็นกิจกรรมของฝ่ายปกครอง รวมทั้งการใช้อํานาจทางปกครองของเจ้าหน้าที่ในการออกกฎ ออกคําสั่ง ทางปกครอง การกระทําทางปกครองในรูปแบบอื่น ๆ และการทําสัญญาทางปกครอง

1 การใช้อํานาจทางปกครองในการออกกฎ เช่น การออกพระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ หรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป เป็นต้น

2 การใช้อํานาจทางปกครองในการออกคําสั่งทางปกครอง เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การรับรอง การรับจดทะเบียน เป็นต้น

3 การกระทําทางปกครองในรูปแบบอื่น เช่น การดับเพลิง การรื้อถอนอาคาร การรังวัดที่ดิน การวางท่อระบายน้ํา การซ่อมถนน หรือการซ่อมสะพาน เป็นต้น

4 การทําสัญญาทางปกครอง เช่น การที่หน่วยงานทางปกครองได้ทําสัญญากับเอกชน โดยให้เอกชนจัดทําสิ่งสาธารณูปโภค อาทิเช่น การทําสัญญาจ้างเอกชนก่อสร้างโรงพยาบาล โรงเรียน หรือ ถนน เป็นต้น

การบริหารราชการแผ่นดินของไทยตาม พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ได้แบ่งการบริหารราชการแผ่นดินออกเป็น 3 ส่วน ได้แก่

1 ราชการบริหารส่วนกลาง หมายความถึง ราชการที่ฝ่ายปกครองจัดทําเพื่อประโยชน์ ส่วนรวมของประชาชนทั่วทั้งอาณาเขตของประเทศ เช่น การรักษาความสงบภายใน การป้องกันประเทศ การคมนาคม การคลัง เป็นต้น

องค์การที่จัดทําราชการบริหารส่วนกลาง ได้แก่ กระทรวง ทบวง กรม ซึ่งตั้งอยู่ในส่วนกลาง และมีอํานาจหน้าที่จัดทําราชการในอํานาจหน้าที่ของตนตลอดทั้งประเทศ

2 ราชการบริหารส่วนภูมิภาค หมายความถึง ราชการของกระทรวง ทบวง กรม อันเป็นองค์กรของราชการบริหารส่วนกลางที่ได้แบ่งแยกออกไปจัดทําตามเขตการปกครองต่าง ๆ ของประเทศ เพื่อสนองความต้องการส่วนรวมของประชาชนในเขตการปกครองนั้น ๆ โดยมีเจ้าหน้าที่ของราชการบริหาร ส่วนกลางซึ่งสังกัดกระทรวง ทบวง กรม ต่าง ๆ ออกไปประจําตามเขตการปกครองนั้น ๆ เพื่อบริหารราชการ ภายใต้การบังคับบัญชาของราชการบริหารส่วนกลาง ซึ่งราชการบริหารส่วนภูมิภาคของประเทศไทย ได้แก่ จังหวัด และอําเภอ รวมตลอดถึงตําบลและหมู่บ้าน โดยมีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นหัวหน้าในส่วนภูมิภาค

3 ราชการบริหารส่วนท้องถิ่น หมายความถึง ราชการบางอย่างที่รัฐมอบหมายให้ องค์การบริหารส่วนท้องถิ่นจัดทําเอง เพื่อสนองความต้องการส่วนรวมของประชาชนเฉพาะในเขตท้องถิ่นนั้น โดยมีเจ้าหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่นนั้นเอง ซึ่งตามหลักไม่ใช่เจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนกลาง องค์การบริหารส่วนท้องถิ่นของประเทศไทย ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล องค์การบริหารส่วนตําบล เมืองพัทยา และกรุงเทพมหานคร

การบริหารราชการแผ่นดินของไทยในทุกระดับ ไม่ว่าจะเป็นราชการบริหารส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น เป็นเรื่องที่เกี่ยวกับการจัดทําบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์แก่ประชาชนส่วนรวม และการใช้ อํานาจทางปกครองตามที่กฎหมายกําหนด ไม่ว่าจะเป็นการใช้อํานาจทางปกครองเพื่อการออกกฎ ออกคําสั่งทาง ปกครอง หรือการกระทําอื่นใดในทางปกครองดังที่ได้กล่าวไว้ข้างต้น ซึ่งหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ จะสามารถดําเนินการต่าง ๆ ดังกล่าวได้ก็จะต้องมีกฎหมายปกครอง เช่น พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ร.บ. เทศบาล เป็นต้น ได้บัญญัติให้อํานาจหน้าที่ไว้ด้วย และการใช้อํานาจปกครองนั้นจะต้องใช้ภายใต้ ขอบเขตและเงื่อนไขที่กฎหมายได้กําหนดไว้ด้วย และนอกจากนั้นจะต้องใช้อํานาจให้ถูกต้องตามหลักการของ กฎหมายปกครองด้วย เช่น หลักความชอบด้วยกฎหมาย หลักความสุจริต หรือหลักประโยชน์สาธารณะ เป็นต้น

ถ้าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐได้ใช้อํานาจโดยที่ไม่มีกฎหมายบัญญัติไว้ หรือ เป็นการใช้อํานาจนอกเหนือจากที่กฎหมายบัญญัติไว้ ย่อมถือว่าเป็นการใช้อํานาจที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งอาจจะ ก่อให้เกิดข้อพิพาททางปกครอง หรือที่เรียกว่า “คดีปกครอง” ขึ้นได้

ตัวอย่าง พระราชบัญญัติเทศบาล เป็นกฎหมายปกครองและเป็นกฎหมายที่บัญญัติเกี่ยวกับ การบริหารราชการของเทศบาลซึ่งเป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่น เช่น บัญญัติถึงอํานาจหน้าที่ในทางปกครอง ของเทศบาล ขอบเขตของการใช้อํานาจทางปกครองของเทศบาลไว้ เป็นต้น ดังนั้นการที่เทศบาลจะใช้อํานาจ ทางปกครองต่าง ๆ เช่น การออกกฏ (เทศบัญญัติ) หรือออกคําสั่งทางปกครอง ก็จะต้องใช้อํานาจทางปกครองนั้น ตามที่พระราชบัญญัติเทศบาลได้บัญญัติให้อํานาจไว้เท่านั้น

ดังนั้น จากที่ได้กล่าวไว้ดังกล่าวข้างต้น จึงเห็นได้ว่ากฎหมายปกครองย่อมมีความสําคัญต่อ การบริหารราชการแผ่นดินเป็นอย่างยิ่ง

ข้อ 2. จงทําตามคําสั่งต่อไปนี้

2.1 หน่วยงานทางปกครองหมายถึงหน่วยงานใดบ้าง

2.2 สภาเทศบาล สภากรุงเทพมหานคร สภาเมืองพัทยา สภาตําบล มีสถานภาพเป็นอะไร

2.3 คําสั่งทางปกครอง หมายความว่าอะไร

2.4 วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง หมายความว่าอะไร

2.5 การบริหารราชการส่วนท้องถิ่นประกอบไปด้วยหน่วยงานใดบ้าง

ธงคําตอบ

2.1 หน่วยงานทางปกครอง ได้แก่

(1) หน่วยงานการบริหารราชการส่วนกลาง ได้แก่ กระทรวง ทบวง กรม

(2) หน่วยงานการบริหารราชการส่วนภูมิภาค ได้แก่ จังหวัด อําเภอ

(3) หน่วยงานการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ได้แก่ องค์การบริหารส่วนตําบล เทศบาล องค์การบริหารส่วนจังหวัด กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา

(4) รัฐวิสาหกิจ ได้แก่ การไฟฟ้านครหลวง การประปานครหลวง ธนาคารออมสิน การท่าเรือแห่งประเทศไทย การรถไฟแห่งประเทศไทย เป็นต้น

(5) หน่วยงานอื่น ๆ ของรัฐที่กฎหมายบัญญัติให้เป็นหน่วยงานทางปกครอง

(6) หน่วยงานเอกชนที่ใช้อํานาจหรือได้รับมอบให้ใช้อํานาจทางปกครองตามกฎหมาย ได้แก่ สํานักงานรังวัดเอกชน สถานที่ตรวจสภาพรถยนต์ สภาทนายความ แพทยสภา เป็นต้น

2.2 สภาเทศบาล สภากรุงเทพมหานคร สภาเมืองพัทยา และสภาตําบล กฎหมายกําหนดให้มี สถานภาพเป็น “นิติบุคคล”

2.3 คําสั่งทางปกครอง หมายความว่า การใช้อํานาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้าง นิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิ หรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และการรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ

2.4 วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง หมายความว่า การเตรียมการและการดําเนินการของเจ้าหน้าที่ เพื่อจัดให้มีคําสั่งทางปกครอง หรือกฎและรวมถึงการดําเนินการใด ๆ ในทางปกครอง

2.5 หน่วยงานทางปกครองของไทยที่อยู่ในรูปของการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ได้แก่

(1) องค์การบริหารส่วนตําบล

(2) องค์การบริหารส่วนจังหวัด

(3) เทศบาล

(4) กรุงเทพมหานคร และ

(5) เมืองพัทยา

ข้อ 3. ตามหลักกฎหมายปกครองอํานาจบังคับบัญชามีสาระสําคัญอย่างไร ผู้บังคับบัญชาจะใช้อํานาจเหนือการกระทําและตัวบุคคลผู้อยู่ใต้บังคับบัญชาได้แค่ไหน เพียงใด จงอธิบายพร้อมยกตัวอย่าง โดยละเอียด

ธงคําตอบ

“อํานาจบังคับบัญชา” เป็นอํานาจที่ผู้บังคับบัญชาใช้ปกครองผู้ใต้บังคับบัญชา เป็นอํานาจ ที่ไม่มีเงื่อนไข ผู้บังคับบัญชามีอํานาจในการให้คําแนะนําและสามารถที่จะสั่งการใด ๆ ก็ได้ตามที่เห็นว่าเหมาะสม สามารถที่จะกลับ แก้ไข ยกเลิก เพิกถอน คําสั่งหรือการกระทําของผู้ใต้บังคับบัญชาได้เสมอ เว้นแต่จะมีกฎหมาย บัญญัติไว้โดยเฉพาะเป็นประการอื่น แต่อย่างไรก็ตามการใช้อํานาจบังคับบัญชานั้นจะต้องชอบด้วยกฎหมายด้วย จะใช้อํานาจบังคับบัญชาที่ขัดต่อกฎหมายไม่ได้แม้ว่าจะได้ใช้ไปในทางที่เหมาะสมก็ตาม อํานาจบังคับบัญชาจึง เป็นความสัมพันธ์อย่างใกล้ชิดภายในองค์กรเดียวกันที่มีขีดขั้นแห่งความรับผิดชอบตามลําดับชั้น

สาระสําคัญของอํานาจบังคับบัญชา ได้แก่

1 ไม่ต้องมีกฎหมายลายลักษณ์อักษรบัญญัติให้อํานาจไว้โดยชัดแจ้ง ถือเป็นหลักกฎหมาย มหาซนทั่วไป

2 ควบคุมได้ทั้งเรื่องความชอบด้วยกฎหมาย และการใช้ดุลพินิจหรือความเหมาะสมของ การทําคําสั่งทางปกครอง ซึ่งเป็นอํานาจเหนือการกระทําของผู้ใต้บังคับบัญชา ด้วยการให้อํานาจแนะนําสั่งการ และวางแนวปฏิบัติ เป็นคําสั่ง หนังสือเวียน หนังสือสั่งการต่าง ๆ หรือใช้อํานาจเพิกถอนการกระทํา แก้ไขเปลี่ยนแปลง การกระทําของผู้ใต้บังคับบัญชา รวมทั้งผู้บังคับบัญชายังมีอํานาจเหนือตัวบุคคลคือผู้ใต้บังคับบัญชาด้วย เช่น มีอํานาจในการให้บําเหน็จความดีความชอบ รวมถึงการลงโทษทางวินัยด้วย

ข้อ 4. ตามพระราชบัญญัติรักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง พ.ศ. 2535 และพระราชบัญญัติสาธารณสุข พ.ศ. 2535 ให้อํานาจนายกเทศมนตรีมีอํานาจในการออกประกาศ ผ่อนผันหรืออนุญาตให้ผู้ค้าทําการปรับปรุงอาหาร ขาย หรือจําหน่ายสินค้าบนถนนได้ในระหว่าง วันเวลาที่กําหนดรวมถึงยกเลิกจุดผ่อนผันด้วย นายกเทศมนตรีเมืองสามพี่น้องได้ออกประกาศ สํานักงานเทศบาลเมืองฯ เรื่อง ยกเลิกจุดผ่อนผันให้จําหน่ายสินค้าบริเวณหน้าแหล่งท่องเที่ยว สําคัญในเขตเทศบาล เนื่องจากนักท่องเที่ยวร้องเรียนว่าการขายสินค้าทําให้ขาดความสวยงาม เสียสภาพภูมิทัศน์ ผู้ค้าจํานวน 60 คน จึงยื่นเรื่องร้องเรียนต่อผู้ว่าราชการจังหวัด ผู้ว่าราชการจังหวัด จึงมีคําสั่งตั้งคณะกรรมการประสานงานและเสนอแนะเกี่ยวกับเรื่องราวร้องทุกข์ และประชุม เพื่อหาข้อยุติกับบรรดาผู้ค้าหลายครั้ง จนในที่สุดที่ประชุมของคณะกรรมการฯ ดังกล่าว ได้มีมติ ให้ยกเลิกประกาศฯ ดังกล่าวเมื่อวันที่ 3 มกราคม 2550 แต่เวลาล่วงเลยไป 90 วัน นายกเทศมนตรี ยังไม่ปฏิบัติตามมติที่ให้ยกเลิกประกาศฯ แต่อย่างใด พ่อค้าเห็นว่าตนเองเดือดร้อน จึงมาปรึกษา ท่านว่า มติของคณะกรรมการฯ ดังกล่าว เป็นคําสั่งทางปกครองหรือไม่ เพราะเหตุใด จงอธิบาย

ธงคําตอบ

ตามมาตรา 5 แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 นั้น “คําสั่งทางปกครอง หมายความว่า

“การใช้อํานาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคล ในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคลไม่ว่า จะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และการ รับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ”

กรณีที่จะเป็นคําสั่งทางปกครองนั้น จะต้องมีองค์ประกอบดังต่อไปนี้ คือ

1 ต้องเป็นคําสั่งที่ออกโดยเจ้าหน้าที่

2 ต้องมีลักษณะเป็นการใช้อํานาจตามกฎหมาย

3 ต้องมีลักษณะเป็นการแสดงเจตนาของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้น ระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล

4 ต้องก่อให้เกิดผลเฉพาะกรณีหรือเรื่องใดเรื่องหนึ่งโดยเฉพาะเจาะจง

5 ต้องมีผลโดยตรงไปสู่ภายนอกฝ่ายปกครอง

กรณีตามปัญหา การที่พระราชบัญญัติรักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของ บ้านเมือง พ.ศ. 2535 และพระราชบัญญัติสาธารณสุข พ.ศ. 2535 ได้บัญญัติให้อํานาจแก่นายกเทศมนตรีเท่านั้น ที่มีอํานาจในการออกประกาศผ่อนผันหรืออนุญาตให้ผู้ค้าทําการปรับปรุงอาหาร ขาย หรือจําหน่ายสินค้าบนถนนได้ ในระหว่างวันเวลาที่กําหนดรวมถึงยกเลิกจุดผ่อนผันด้วย ดังนั้น การที่นายกเทศมนตรีเมืองสามพี่น้องได้ออก ประกาศสํานักงานเทศบาลเมืองฯ เรื่องยกเลิกจุดผ่อนผันให้จําหน่ายสินค้าบริเวณหน้าแหล่งท่องเที่ยวสําคัญใน เขตเทศบาลนั้น เป็นการกระทําโดยอาศัยอํานาจตามกฎหมายดังกล่าว คณะกรรมการประสานงานและเสนอแนะ เกี่ยวกับเรื่องราวร้องทุกข์จึงไม่มีอํานาจในการยกเลิกจุดผ่อนผันหรือยกเลิกประกาศสํานักงานเทศบาลเมืองฯ ดังกล่าว

การที่คณะกรรมการประสานงานและเสนอแนะเกี่ยวกับเรื่องราวร้องทุกข์ซึ่งได้รับการแต่งตั้ง จากผู้ว่าราชการจังหวัด ได้ประชุมเพื่อหาข้อยุติกับบรรดาผู้ค้าหลายครั้งและในที่สุดที่ประชุมของคณะกรรมการฯ ดังกล่าวได้มีมติให้ยกเลิกประกาศฯ ดังกล่าวนั้น มติของคณะกรรมการฯ ดังกล่าวเป็นเพียงมาตรการภายในของ ฝ่ายปกครองและเป็นเพียงข้อเสนอแนะในการแก้ปัญหาดังกล่าวเท่านั้น ยังไม่มีผลโดยตรงไปสู่ภายนอกฝ่ายปกครอง แต่อย่างใด ดังนั้น มติของคณะกรรมการฯ ดังกล่าวจึงไม่เป็นคําสั่งทางปกครอง

สรุป

มติของคณะกรรมการฯ ดังกล่าวไม่เป็นคําสั่งทางปกครอง

การสอบไล่ภาค 2 ปีการศึกษา 2560

ข้อสอบกระบวนวิชา LAW 3016 กฎหมายปกครอง (สําหรับนักศึกษาคณะรัฐศาสตร์)

คําแนะนํา ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน มี 4 ข้อ

ข้อ 1. จงอธิบายอย่างละเอียดว่า “กฎหมายปกครอง” มีความสําคัญกับการบริหารราชการแผ่นดินหรือไม่ อย่างไร พร้อมยกตัวอย่างให้ครบถ้วนชัดเจน

ธงคําตอบ

“กฎหมายปกครอง” มีความสําคัญต่อการบริหารราชการแผ่นดิน ดังนี้ คือ

“กฎหมายปกครอง” คือ กฎหมายที่บัญญัติให้อํานาจและหน้าที่ในทางปกครองแก่หน่วยงาน ทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งอํานาจและหน้าที่ในทางปกครองนั้น ได้แก่ อํานาจหน้าที่ในการจัดทําบริการ สาธารณะซึ่งเป็นกิจกรรมของฝ่ายปกครอง รวมทั้งการใช้อํานาจทางปกครองของเจ้าหน้าที่ในการออกกฎ ออกคําสั่ง ทางปกครอง การกระทําทางปกครองในรูปแบบอื่น ๆ และการทําสัญญาทางปกครอง

1 การใช้อํานาจทางปกครองในการออกกฎ เช่น การออกพระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ หรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป เป็นต้น

2 การใช้อํานาจทางปกครองในการออกคําสั่งทางปกครอง เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การรับรอง การรับจดทะเบียน เป็นต้น

3 การกระทําทางปกครองในรูปแบบอื่น เช่น การดับเพลิง การรื้อถอนอาคาร การรังวัดที่ดิน การวางท่อระบายน้ำ การซ่อมถนน หรือการซ่อมสะพาน เป็นต้น

4 การทําสัญญาทางปกครอง เช่น การที่หน่วยงานทางปกครองได้ทําสัญญากับเอกชน โดยให้เอกชนจัดทําสิ่งสาธารณูปโภค อาทิเช่น การทําสัญญาจ้างเอกชนก่อสร้างโรงพยาบาล โรงเรียน หรือถนน เป็นต้น

การบริหารราชการแผ่นดินของไทยตาม พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ได้แบ่งการบริหารราชการแผ่นดินออกเป็น 3 ส่วน ได้แก่

1 ราชการบริหารส่วนกลาง หมายความถึง ราชการที่ฝ่ายปกครองจัดทําเพื่อประโยชน์ ส่วนรวมของประชาชนทั่วทั้งอาณาเขตของประเทศ เช่น การรักษาความสงบภายใน การป้องกันประเทศ การคมนาคม การคลัง เป็นต้น

องค์การที่จัดทําราชการบริหารส่วนกลาง ได้แก่ กระทรวง ทบวง กรม ซึ่งตั้งอยู่ในส่วนกลาง และมีอํานาจหน้าที่จัดทําราชการในอํานาจหน้าที่ของตนตลอดทั้งประเทศ

2 ราชการบริหารส่วนภูมิภาค หมายความถึง ราชการของกระทรวง ทบวง กรม อันเป็น องค์กรของราชการบริหารส่วนกลางที่ได้แบ่งแยกออกไปจัดทําตามเขตการปกครองต่าง ๆ ของประเทศ เพื่อสนอง ความต้องการส่วนรวมของประชาชนในเขตการปกครองนั้น ๆ โดยมีเจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนกลางซึ่ง สังกัดกระทรวง ทบวง กรม ต่าง ๆ ออกไปประจําตามเขตการปกครองนั้น ๆ เพื่อบริหารราชการภายใต้การ บังคับบัญชาของราชการบริหารส่วนกลาง ซึ่งราชการบริหารส่วนภูมิภาคของประเทศไทย ได้แก่ จังหวัด และ อําเภอ รวมตลอดถึงตําบลและหมู่บ้าน โดยมีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นหัวหน้าในส่วนภูมิภาค

3 ราชการบริหารส่วนท้องถิ่น หมายความถึง ราชการบางอย่างที่รัฐมอบหมายให้ องค์การบริหารส่วนท้องถิ่นจัดทําเอง เพื่อสนองความต้องการส่วนรวมของประชาชนเฉพาะในเขตท้องถิ่นนั้น โดยมีเจ้าหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่นนั้นเอง ซึ่งตามหลักไม่ใช่เจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนกลาง องค์การบริหารส่วนท้องถิ่นของประเทศไทย ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล องค์การบริหารส่วนตําบล เมืองพัทยา และกรุงเทพมหานคร

ในการบริหารราชการแผ่นดินของไทยทุกระดับ ไม่ว่าจะเป็นราชการบริหารส่วนกลาง ส่วน ภูมิภาคหรือส่วนท้องถิ่นนั้น เป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับการจัดทําบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์แก่ประชาชน ส่วนรวม และการใช้อํานาจทางปกครองในการออกกฎ ออกคําสั่งทางปกครอง หรือการกระทําทางปกครองใน รูปแบบอื่น ๆ และหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่จะดําเนินการต่าง ๆ ได้ ก็จะต้องมีกฎหมายได้บัญญัติให้ อํานาจและหน้าที่ไว้ด้วย ซึ่งกฎหมายดังกล่าวคือกฎหมายปกครองนั่นเอง เช่น พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการ แผ่นดินฯ พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ เป็นต้น

ซึ่งการดําเนินการใช้อํานาจทางปกครองดังกล่าว โดยเฉพาะที่สําคัญคือการใช้อํานาจทาง ปกครองของเจ้าหน้าที่เพื่อที่จะออกคําสั่งทางปกครองนั้น ถ้าจะให้คําสั่งทางปกครองที่ออกมานั้นเป็นคําสั่งทาง ปกครองที่ชอบด้วยกฎหมาย เจ้าหน้าที่ผู้ออกคําสั่งทางปกครองนั้น จะต้องดําเนินการให้ถูกต้องตามหลักเกณฑ์ และขั้นตอนที่กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองได้กําหนดไว้ เช่น ตามมาตรา 13 ในการพิจารณาทางปกครอง เจ้าหน้าที่ผู้ใดมีส่วนได้เสียในเรื่องที่ตนมีอํานาจพิจารณาทางปกครอง จะทําการพิจารณาทางปกครองไม่ได้ หรือ ตามมาตรา 30 ในกรณีที่คําสั่งทางปกครองอาจกระทบถึงสิทธิของคู่กรณี เจ้าหน้าที่ต้องให้โอกาสคู่กรณีได้ทราบ

ข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอ และให้คู่กรณีได้มีโอกาสโต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานของตน เป็นต้น

และนอกจากนั้น ในการใช้อํานาจทางปกครองของเจ้าหน้าที่ในการบริหารราชการแผ่นดินนั้น เจ้าหน้าที่จะต้องใช้อํานาจดังกล่าวให้เป็นไปตามหลักการของกฎหมายปกครองด้วย เช่น หลักความชอบด้วยกฎหมาย หลักประโยชน์สาธารณะ หลักความซื่อสัตย์สุจริต และหลักความเป็นธรรม เป็นต้น

ถ้าการใช้อํานาจทางปกครองของเจ้าหน้าที่ไม่เป็นไปตามที่กฎหมายปกครองได้บัญญัติไว้ หรือไม่เป็นไปตามหลักเกณฑ์และขั้นตอนของวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง หรือไม่เป็นไปตามหลักการของ กฎหมายปกครอง ย่อมถือว่าเป็นการใช้อํานาจทางปกครองโดยมิชอบด้วยกฎหมายและจะทําให้เกิดข้อพิพาท ทางปกครองขึ้นมาได้

ข้อ 2. จงอธิบายคําต่อไปนี้

2.1 กฎ

2.2 คําสั่งทางปกครอง

2.3 การกระทําทางปกครอง

2.4 เจ้าหน้าที่

2.5 วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

ธงคําตอบ

2.1 “กฎ” หมายความว่า พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่นระเบียบ ข้อบังคับ หรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใด เป็นการเฉพาะ

2.2 “คําสั่งทางปกครอง” หมายความว่า การใช้อํานาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็น การสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพ ของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การ วินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และการรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ

2.3 “การกระทําทางปกครอง” หมายความถึง การใช้อํานาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผล เป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคล ซึ่งอาจจะเป็นการกระทําในรูปของการออกกฎ ออกคําสั่งทางปกครอง หรือเป็นการกระทําทางปกครองในรูปแบบอื่น เช่น การทําสัญญาทางปกครอง เป็นต้น

2.4 “เจ้าหน้าที่” หมายถึง บุคคลหรือคณะบุคคลที่ใช้อํานาจหรือได้รับมอบให้ใช้อํานาจทาง ปกครองตามกฎหมาย รวมถึงคณะบุคคลที่จัดตั้งขึ้นและมีอํานาจหน้าที่ตามกฎหมายด้วย เช่น ข้าราชการ พนักงาน เจ้าหน้าที่ รวมถึงคณะกรรมการที่จัดตั้งขึ้นตามกฎหมายด้วย

2.5 “วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง” หมายความว่า การเตรียมการและการดําเนินการของ เจ้าหน้าที่เพื่อจัดให้มีคําสั่งทางปกครอง หรือกฎและรวมถึงการดําเนินการใด ๆ ในทางปกครองตามพระราชบัญญัตินี้

ข้อ 3. การจัดองค์กรของรัฐฝ่ายปกครองโดยใช้หลักการรวมศูนย์อํานาจปกครอง (Centralization) กับหลักกระจายศูนย์รวมอํานาจปกครอง (Deconcentration) นั้น ทั้งสองหลักมีสาระสําคัญ และ เกี่ยวข้องกันอย่างไร จงอธิบายมาโดยละเอียด

ธงคําตอบ

การจัดองค์กรของรัฐฝ่ายปกครองโดยใช้หลักการรวมศูนย์อํานาจปกครอง คือ หลักในการจัดวาง ระเบียบบริหารของรัฐ โดยมีการรวมอํานาจในการปกครองไว้ให้แก่หน่วยการบริหารราชการส่วนกลาง ได้แก่ กระทรวง ทบวง กรม ซึ่งลักษณะที่สําคัญของการรวมศูนย์อํานาจปกครองนั้น ได้แก่

1 มีการรวมกองกําลังบังคับบัญชาให้ขึ้นตรงต่อส่วนกลาง

2 มีการรวมอํานาจวินิจฉัยสั่งการไว้ที่ส่วนกลาง

3 มีลําดับชั้นการบังคับบัญชา

ในการจัดระเบียบบริหารราชการโดยการใช้หลักการรวมศูนย์อํานาจปกครองนั้น มีข้อดีคือ จะทําให้อํานาจของรัฐบาลมั่นคงและแผ่ขยายไปทั่วราชอาณาจักร ทําให้ประหยัด และเกิดความเสมอภาคกัน ทั่วประเทศ แต่มีข้อเสียคือ จะทําให้ไม่สามารถดําเนินกิจการให้ได้ผลดีและทั่วถึง เกิดความชักช้าเกี่ยวกับ ระเบียบแบบแผนของทางราชการและลําดับชั้นบังคับบัญชา

ดังนั้นเพื่อแก้ไขข้อเสียของหลักการรวมศูนย์อํานาจปกครองดังกล่าว จึงมีการผ่อนคลาย ให้มีการใช้หลักกระจายการรวมศูนย์อํานาจปกครองหรือหลักแบ่งอํานาจปกครอง โดยหน่วยการบริหารราชการ ส่วนกลางจะมอบอํานาจวินิจฉัยสั่งการบางส่วนให้แก่เจ้าหน้าที่ที่ส่วนกลางแต่งตั้งไปประจําอยู่ในเขตการปกครอง ต่าง ๆ ได้แก่ จังหวัด อําเภอ หรือราชการบริหารส่วนภูมิภาค โดยเจ้าหน้าที่เหล่านั้นยังคงอยู่ภายใต้การบังคับบัญชา ของส่วนกลาง ซึ่งจะทําให้การปฏิบัติราชการมีความรวดเร็วขึ้น และมีการประสานงานกันดีขึ้นระหว่างราชการ บริหารส่วนกลางกับราชการบริหารส่วนท้องถิ่น ส่วนการที่ส่วนกลางจะแบ่งอํานาจให้แก่เจ้าหน้าที่ซึ่งไปประจํา อยู่ในส่วนภูมิภาคจะมากหรือน้อยย่อมขึ้นอยู่กับส่วนกลางโดยคํานึงถึงประโยชน์ที่ประชาชนจะได้รับเป็นสําคัญ

ดังนั้นจะเห็นได้ว่า การจัดองค์กรของรัฐฝ่ายปกครองทั้งสองหลักจะมีความเกี่ยวข้องกัน กล่าวคือ หลักกระจายการรวมศูนย์อํานาจปกครองหรือหลักการแบ่งอํานาจปกครองถือเป็นส่วนหนึ่งของ หลักการรวมศูนย์อํานาจปกครองนั่นเอง

ข้อ 4. เทศบาลเมืองแสนสุกจัดงานส่งเสริมการท่องเที่ยววิถีไทยบริเวณหน้าสํานักงานเทศบาล นายหนึ่งยื่นคําขอวางสินค้าชั่วคราวบนทางเท้าสาธารณะต่อเจ้าหน้าที่ที่มีอํานาจพิจารณาทางปกครอง ตามกฎหมายรักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง ซึ่งเจ้าหน้าที่เห็นว่า ระยะเวลาเพียงคืนเดียวจึงอนุญาตด้วยวาจา แต่นายสองซึ่งใช้ทางเดินทางเท้าเข้าออกบ้านเป็นประจํา เห็นว่าการวางสินค้าของนายหนึ่งทําให้ตนเองไม่สะดวก จึงเกิดการโต้เถียงระหว่างนายหนึ่งกับ นายสอง โดยนายสองกล่าวหาว่านายหนึ่งไม่มีสิทธิวางสินค้าเพราะเจ้าหน้าที่อนุญาตเพียงวาจา เท่านั้น ดังนี้ ให้ท่านวินิจฉัยว่าการอนุญาตให้วางสินค้าชั่วคราวด้วยวาจาของนายหนึ่งเป็นคําสั่ง ทางปกครองหรือไม่ เพราะเหตุใด จงอธิบาย

ธงคําตอบ

ตามมาตรา 5 แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 นั้น “คําสั่งทางปกครอง” หมายความว่า

(1) การใช้อํานาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคล ในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคลไม่ว่าจะเป็น การถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และการรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ

(2) การอื่นที่กําหนดในกฎกระทรวง

กรณีที่จะเป็นคําสั่งทางปกครองตาม (1) นั้น จะต้องมีองค์ประกอบดังนี้ คือ

1 ต้องเป็นคําสั่งที่ออกโดยเจ้าหน้าที่

2 ต้องมีลักษณะเป็นการใช้อํานาจตามกฎหมาย

3 ต้องมีลักษณะเป็นการแสดงเจตนาของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล

4 ต้องก่อให้เกิดผลเฉพาะกรณีหรือเรื่องใดเรื่องหนึ่งโดยเฉพาะเจาะจง

5 ต้องมีผลโดยตรงไปสู่ภายนอกฝ่ายปกครอง

และตามมาตรา 34 ได้กําหนดไว้ว่า คําสั่งทางปกครองนั้น อาจทําเป็นหนังสือหรือวาจาหรือโดยการสื่อความหมายในรูปแบบอื่นก็ได้ แต่ต้องมีข้อความหรือความหมายที่ชัดเจนเพียงพอที่จะเข้าใจได้

ตามปัญหา การที่เจ้าหน้าที่ที่มีอํานาจพิจารณาทางปกครองตามกฎหมายรักษาความสะอาด และความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมืองได้อนุญาตให้นายหนึ่งวางสินค้าชั่วคราวบนทางเท้าสาธารณะนั้น การอนุญาตในเรื่องดังกล่าวแม้จะกระทําด้วยวาจาก็ตาม ก็ถือว่าการอนุญาตดังกล่าวเป็นคําสั่งทางปกครอง เพราะเป็นคําสั่งที่ออกโดยเจ้าหน้าที่และเป็นการใช้อํานาจตามกฎหมาย และก่อให้เกิดผลกระทบต่อสถานภาพ ของสิทธิหรือหน้าที่ของนายหนึ่ง (ตามนัยของคําว่าคําสั่งทางปกครองตามมาตรา 5 ประกอบมาตรา 34 แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539)

สรุป

การอนุญาตให้วางสินค้าชั่วคราวด้วยวาจาดังกล่าวเป็นคําสั่งทางปกครอง

การสอบไล่ภาค 1 ปีการศึกษา 2560

ข้อสอบกระบวนวิชา LAW 3016 กฎหมายปกครอง (สําหรับนักศึกษาคณะรัฐศาสตร์)

คําแนะนํา ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน มี 4 ข้อ

ข้อ 1. จงนํากฎหมายปกครองและหลักการใช้อํานาจปกครองไปใช้ในการบริหารหน่วยงานทางปกครองหน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่ง เพื่อให้บรรลุหน้าที่ของหน่วยงานนั้น พร้อมยกตัวอย่างประกอบให้ชัดเจน

ธงคําตอบ

“กฎหมายปกครอง” ซึ่งอาจจะอยู่ในชื่อของพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ หรือ พระราชบัญญัติ หรือพระราชกําหนด หรือประมวลกฎหมาย เป็นกฎหมายที่บัญญัติให้อํานาจหน้าที่ในทางปกครอง แก่หน่วยงานทางปกครอง หรือแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐ ในการออกกฎ ออกคําสั่งทางปกครอง หรือการกระทําทางปกครอง อื่น ๆ รวมทั้งการทําสัญญาทางปกครองด้วย

“หน่วยงานทางปกครอง” ได้แก่ หน่วยงานการบริหารราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค ส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานอื่นที่กฎหมายบัญญัติให้เป็นหน่วยงานทางปกครอง รวมทั้งหน่วยงานเอกชนที่ใช้อํานาจ หรือได้รับมอบให้ใช้อํานาจทางปกครอง และมีฐานะเป็นนิติบุคคล

“เจ้าหน้าที่” ได้แก่ บุคคลหรือคณะบุคคลที่ใช้อํานาจหรือได้รับมอบให้ใช้อํานาจทางปกครอง ตามกฎหมาย รวมถึงคณะบุคคลที่จัดตั้งขึ้นและมีอํานาจหน้าที่ตามกฎหมายด้วย เช่น ข้าราชการ พนักงาน เจ้าหน้าที่ รวมถึงคณะกรรมการที่จัดตั้งขึ้นตามกฎหมายด้วย

“การใช้อํานาจทางปกครอง” คือการใช้อํานาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ ได้แก่

(1) การออกกฎ เช่น การออกพระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง เป็นต้น

(2) การออกคําสั่งทางปกครอง เช่น การสั่งการ การอนุญาต การรับจดทะเบียน เป็นต้น

(3) การกระทําทางปกครองอื่น ๆ เช่น การปฏิบัติการทางปกครอง หรือสัญญาทางปกครองเป็นต้น

“หลักการใช้อํานาจปกครอง” ตามกฎหมายปกครอง ได้แก่

1 หลักความชอบด้วยกฎหมาย หมายความว่า เจ้าหน้าที่จะใช้อํานาจปกครองได้ก็ต่อเมื่อ มีกฎหมายบัญญัติให้อํานาจไว้ด้วย เพราะถ้าเป็นการใช้อํานาจโดยไม่มีกฎหมายบัญญัติไว้ หรือเป็นการใช้อํานาจ นอกเหนือจากที่กฎหมายให้อํานาจไว้ ก็จะเป็นการใช้อํานาจที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย

2 หลักความสุจริต หมายความว่า การใช้อํานาจของเจ้าหน้าที่นั้น จะต้องกระทําด้วย ความเหมาะสมและตามสมควร โดยมีจุดมุ่งหมายเพื่อประโยชน์ของคนส่วนใหญ่ และจะต้องกระทําต่อบุคคลทุกคน โดยเสมอภาคและเท่าเทียมกัน

3 หลักประโยชน์สาธารณะ หมายความว่า การใช้อํานาจของเจ้าหน้าที่นั้น จะต้องกระทํา เพื่อประโยชน์แก่ประชาชนส่วนรวม มิใช่กระทําเพื่อประโยชน์ของบุคคลใดบุคคลหนึ่งโดยเฉพาะ

กฎหมายปกครองและหลักการใช้อํานาจปกครองตามกฎหมายปกครองนั้น ถือว่ามีความสําคัญ ต่อหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐในการบริหารงานเพื่อให้บรรลุหน้าที่ของหน่วยงานนั้นเป็นอย่างยิ่ง ไม่ว่าหน่วยงานทางปกครองนั้นจะเป็นหน่วยงานใด ตัวอย่างเช่น

“เทศบาล” เป็นหน่วยงานทางปกครองในรูปแบบของหน่วยราชการบริหารส่วนท้องถิ่น และมีสภาพเป็นนิติบุคคล ส่วนเจ้าหน้าที่ของเทศบาล เช่น นายกเทศมนตรี ถือเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ทั้งเทศบาล และเจ้าหน้าที่ของเทศบาล จะมีอํานาจและหน้าที่ในการบริหารงานของเทศบาล ตามที่ พ.ร.บ. เทศบาล ซึ่งเป็น กฎหมายปกครองได้บัญญัติไว้ เช่น มีหน้าที่จัดให้มีและบํารุงทางบกและทางน้ำ มีหน้าที่รักษาความสงบเรียบร้อย ของประชาชน มีหน้าที่ป้องกันและระงับโรคติดต่อ เป็นต้น ทั้งนี้ก็เพื่อวัตถุประสงค์ในการบริหารราชการแผ่นดิน และเพื่อบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์แก่ประชาชนส่วนรวมในเขตเทศบาลนั้น

ซึ่งในการบริหารงานของเทศบาลเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ดังกล่าวนั้น เทศบาลและเจ้าหน้าที่ของเทศบาลจําเป็นต้องมีการใช้อํานาจทางปกครองไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ ออกคําสั่งทางปกครอง รวมทั้งการกระทํา ทางปกครองในรูปแบบอื่น และการทําสัญญาทางปกครองด้วย ดังตัวอย่าง เช่น

1 เทศบาลได้ออกเทศบัญญัติซึ่งเป็นกฎ ห้ามประชาชนในเขตเทศบาลเคลื่อนย้ายสัตว์ปีก ในขณะที่กําลังมีโรคไข้หวัดนกระบาด เพื่อเป็นการป้องกันและระงับโรคติดต่อ เป็นต้น

2 การออกคําสั่งทางปกครอง เช่น นายกเทศมนตรี ได้มีคําสั่งให้นายดํา รองนายกเทศมนตรี พ้นจากตําแหน่งเพราะนายดําได้กระทําการทุจริตต่อหน้าที่ เป็นต้น

3 การกระทําทางปกครองในรูปแบบอื่น เช่น การที่เจ้าหน้าที่ของเทศบาลได้ทําความ สะอาดถนนหรือทางระบายน้ำ เป็นต้น

4 การทําสัญญาทางปกครอง เช่น การที่เทศบาลได้ทําสัญญาจ้างบริษัทเอกชนทําถนน หรือท่าเทียบเรือ เป็นต้น

ซึ่งกรณีดังกล่าวจะเห็นได้ว่า ในการใช้อํานาจทางปกครองต่าง ๆ ของเทศบาลนั้น จะต้องมี กฎหมายปกครองซึ่งก็คือ พ.ร.บ. เทศบาลได้บัญญัติให้อํานาจและหน้าที่ไว้ด้วย เพราะมิฉะนั้นแล้วเทศบาลและ เจ้าหน้าที่ของเทศบาลก็มิอาจที่จะกระทําการดังกล่าวได้เลย และในการใช้อํานาจปกครองดังกล่าวนั้น ก็จะต้อง เป็นการใช้อํานาจปกครองตามหลักของกฎหมายปกครองด้วย ได้แก่ หลักความชอบด้วยกฎหมาย หลักความ สุจริต และหลักประโยชน์สาธารณะ เป็นต้น

และนอกจากนั้น การใช้อํานาจทางปกครองดังกล่าวของเทศบาล ก็จะต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่กฎหมายปกครองอื่น ๆ ได้กําหนดไว้ด้วย เช่น การออกคําสั่งทางปกครองก็จะต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่ กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองได้กําหนดไว้ เป็นต้น ถ้าการออกกฎหรือออกคําสั่งทางปกครองของเทศบาล ไม่เป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่กฎหมายได้กําหนดไว้ ก็จะถือว่าเป็นการออกกฎหรือคําสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบ และ จะก่อให้เกิดข้อพิพาททางปกครองหรือที่เรียกว่าคดีปกครองขึ้นได้ และเมื่อเกิดข้อพิพาททางปกครองขึ้นมาแล้ว ก็จะต้องนําข้อพิพาททางปกครองหรือคดีปกครองนั้นไปฟ้องยังศาลปกครอง เพื่อให้ศาลปกครองเป็นผู้วินิจฉัยชี้ขาด

ข้อ 2. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองหมายถึงอะไร และมีความสําคัญต่อการบริหารราชการแผ่นดินของไทยอย่างไร อธิบายพร้อมยกตัวอย่างประกอบ

ธงคําตอบ

“วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง” หมายความว่า การเตรียมการและการดําเนินการของ เจ้าหน้าที่เพื่อจัดให้มีคําสั่งทางปกครอง หรือกฎและรวมถึงการดําเนินการใด ๆ ในทางปกครองตามพระราชบัญญัตินี้ (พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 5)

จากความหมายของวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองดังกล่าว จะเห็นได้ว่า การดําเนินการของ เจ้าหน้าที่ที่จะต้องดําเนินการตามวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองนั้น จะต้องเป็นกรณีการเตรียมการและ การดําเนินการของเจ้าหน้าที่เพื่อจัดให้มีคําสั่งทางปกครองหรือกฎ

ตามมาตรา 5 แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 นั้น “คําสั่งทางปกครอง” หมายความว่า

(1) การใช้อํานาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่าง บุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และ การรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ

(2) การอื่นที่กําหนดในกฎกระทรวง

“กฎ” หมายความว่า พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ หรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใด เป็นการเฉพาะ

การบริหารราชการแผ่นดินของไทยตาม พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ได้แบ่งการบริหารราชการแผ่นดินออกเป็น 3 ส่วน ได้แก่

1 ราชการบริหารส่วนกลาง หมายความถึง ราชการที่ฝ่ายปกครองจัดทําเพื่อประโยชน์ ส่วนรวมของประชาชนทั่วทั้งอาณาเขตของประเทศ เช่น การรักษาความสงบภายใน การป้องกันประเทศ การคมนาคม การคลัง เป็นต้น

องค์การที่จัดทําราชการบริหารส่วนกลาง ได้แก่ กระทรวง ทบวง กรม ซึ่งตั้งอยู่ในส่วนกลาง และมีอํานาจหน้าที่จัดทําราชการในอํานาจหน้าที่ของตนตลอดทั้งประเทศ

2 ราชการบริหารส่วนภูมิภาค หมายความถึง ราชการของกระทรวง ทบวง กรม อันเป็น องค์กรของราชการบริหารส่วนกลางที่ได้แบ่งแยกออกไปจัดทําตามเขตการปกครองต่าง ๆ ของประเทศ เพื่อสนอง ความต้องการส่วนรวมของประชาชนในเขตการปกครองนั้น ๆ โดยมีเจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนกลางซึ่ง สังกัดกระทรวง ทบวง กรม ต่าง ๆ ออกไปประจําตามเขตการปกครองนั้น ๆ เพื่อบริหารราชการภายใต้การ บังคับบัญชาของราชการบริหารส่วนกลาง ซึ่งราชการบริหารส่วนภูมิภาคของประเทศไทย ได้แก่ จังหวัด และ อําเภอ รวมตลอดถึงตําบลและหมู่บ้าน โดยมีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นหัวหน้าในส่วนภูมิภาค

3 ราชการบริหารส่วนท้องถิ่น หมายความถึง ราชการบางอย่างที่รัฐมอบหมายให้ องค์การบริหารส่วนท้องถิ่นจัดทําเอง เพื่อสนองความต้องการส่วนรวมของประชาชนเฉพาะในเขตท้องถิ่นนั้นโดยมีเจ้าหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่นนั้นเอง ซึ่งตามหลักไม่ใช่เจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนกลาง องค์การบริหารส่วนท้องถิ่นของประเทศไทย ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล องค์การบริหารส่วนตําบล เมืองพัทยา และกรุงเทพมหานคร

ในการบริหารราชการแผ่นดินของไทยทุกระดับ ไม่ว่าจะเป็นราชการบริหารส่วนกลาง ส่วน ภูมิภาคหรือส่วนท้องถิ่นนั้น เป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับการจัดทําบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์แก่ประชาชน ส่วนรวม และการใช้อํานาจทางปกครองในการออกกฎ ออกคําสั่งทางปกครอง หรือการกระทําทางปกครองใน รูปแบบอื่น ๆ และหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่จะดําเนินการต่าง ๆ ได้ ก็จะต้องมีกฎหมายได้บัญญัติให้ อํานาจและหน้าที่ไว้ด้วย ซึ่งกฎหมายดังกล่าวคือกฎหมายปกครองนั่นเอง เช่น พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการ แผ่นดินฯ พ.ร.บ. เทศบาลฯ เป็นต้น

ซึ่งการดําเนินการใช้อํานาจทางปกครองดังกล่าว โดยเฉพาะที่สําคัญคือการใช้อํานาจทาง ปกครองของเจ้าหน้าที่เพื่อที่จะออกคําสั่งทางปกครองนั้น ถ้าจะให้คําสั่งทางปกครองที่ออกมานั้นเป็นคําสั่งทาง ปกครองที่ชอบด้วยกฎหมาย เจ้าหน้าที่ผู้ออกคําสั่งทางปกครองนั้น จะต้องดําเนินการให้ถูกต้องตามหลักเกณฑ์ และขั้นตอนที่กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองได้กําหนดไว้ เช่น ตามมาตรา 13 ในการพิจารณาทางปกครอง เจ้าหน้าที่ผู้ใดมีส่วนได้เสียในเรื่องที่ตนมีอํานาจพิจารณาทางปกครอง จะทําการพิจารณาทางปกครองไม่ได้ หรือ ตามมาตรา 30 ในกรณีที่คําสั่งทางปกครองอาจกระทบถึงสิทธิของคู่กรณี เจ้าหน้าที่ต้องให้โอกาสคู่กรณีได้ทราบ ข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอ และให้คู่กรณีได้มีโอกาสโต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานของตน เป็นต้น

และนอกจากนั้น ในการใช้อํานาจทางปกครองของเจ้าหน้าที่ในการบริหารราชการแผ่นดินนั้น เจ้าหน้าที่จะต้องใช้อํานาจดังกล่าวให้เป็นไปตามหลักการของกฎหมายปกครองด้วย เช่น หลักความชอบด้วยกฎหมาย หลักประโยชน์สาธารณะ หลักความซื่อสัตย์สุจริต และหลักความเป็นธรรม เป็นต้น

ถ้าการใช้อํานาจทางปกครองของเจ้าหน้าที่ไม่เป็นไปตามที่กฎหมายปกครองได้บัญญัติไว้ หรือไม่เป็นไปตามหลักเกณฑ์และขั้นตอนของวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง หรือไม่เป็นไปตามหลักการของ กฎหมายปกครอง ย่อมถือว่าเป็นการใช้อํานาจทางปกครองโดยมิชอบด้วยกฎหมายและจะทําให้เกิดข้อพิพาท ทางปกครองขึ้นมาได้

ข้อ 3. หลักที่ใช้ในการจัดระเบียบบริหารราชการของจังหวัดและอําเภอได้แก่หลักใด มีสาระสําคัญอย่างไร จงอธิบาย

ธงคําตอบ

ในการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (การจัดตั้งองค์กรทางปกครองหรือการจัดส่วนราชการ) ของไทยนั้น จะใช้หลักการที่สําคัญอยู่ 2 หลัก คือ หลักการรวมอํานาจปกครองและหลักการกระจายอํานาจปกครอง

หลักการรวมอํานาจปกครอง เป็นหลักในการจัดระเบียบบริหารราชการ โดยการมอบอํานาจ ปกครองให้แก่ราชการบริหารส่วนกลาง และมีเจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนกลางเป็นผู้ใช้อํานาจปกครอง ซึ่งหลักการรวมอํานาจปกครองนี้จะแบ่งออกเป็น 2 รูปแบบ คือ การรวมศูนย์อํานาจปกครอง และการกระจาย การรวมศูนย์อํานาจปกครองหรือการแบ่งอํานาจปกครอง

1 การรวมศูนย์อํานาจปกครอง คือ การรวมอํานาจวินิจฉัยสั่งการทั้งหมดไว้ที่ศูนย์กลาง หรือส่วนกลาง และต้องมีระบบการบังคับบัญชาที่เคร่งครัด มีการรวมกําลังในการบังคับต่าง ๆ คือ กําลังทหาร และกําลังตํารวจให้ขึ้นตรงต่อส่วนกลาง และมีลําดับชั้นการบังคับบัญชาของเจ้าหน้าที่ออก

2 การแบ่งอํานาจปกครองหรือการกระจายการรวมศูนย์อํานาจปกครอง เป็นรูปแบบ ที่อ่อนตัวลงมาของการรวมศูนย์อํานาจปกครอง โดยการมอบอํานาจในการตัดสินใจหรือการวินิจฉัยสั่งการบางอย่าง ให้แก่องค์กรหรือเจ้าหน้าที่ของส่วนกลางที่ถูกส่งไปประจําอยู่ในแต่ละท้องที่การปกครอง โดยองค์กรหรือ เจ้าหน้าที่เหล่านั้นยังคงอยู่ในระบบบังคับบัญชาของส่วนกลาง

ประเทศไทยได้นําหลักการรวมอํานาจปกครองมาใช้ในการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน โดยการนําหลักการรวมศูนย์อํานาจปกครองมาใช้ในการจัดระเบียบบริหารราชการส่วนกลาง โดยการแบ่งส่วนราชการ ออกเป็น กระทรวง ทบวง กรม เป็นต้น และนําหลักการกระจายการรวมศูนย์อํานาจปกครองหรือหลักการแบ่งอํานาจ ปกครองมาใช้ในการจัดระเบียบบริหารราชการส่วนภูมิภาค โดยแบ่งส่วนราชการออกเป็นจังหวัดและอําเภอ

หลักการกระจายอํานาจปกครอง เป็นหลักในการจัดระเบียบบริหารราชการ โดยส่วนกลาง จะมอบอํานาจปกครองบางส่วนให้แก่องค์กรอื่น ซึ่งไม่ใช่องค์กรของส่วนกลางหรือส่วนภูมิภาค เช่น การมอบอํานาจ ปกครองให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการจัดทําบริการสาธารณะด้วยตนเอง โดยมีความเป็นอิสระ ไม่อยู่ ในความบังคับบัญชาของส่วนกลาง แต่จะอยู่ภายใต้การกํากับดูแล

ประเทศไทยได้นําหลักการกระจายอํานาจปกครองมาใช้ในการจัดระเบียบบริหารราชการ ส่วนท้องถิ่น โดยจัดแบ่งส่วนราชการออกเป็น องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล องค์การบริหารส่วนตําบล เมืองพัทยา และกรุงเทพมหานคร

ดังนั้น หลักที่ใช้ในการจัดระเบียบบริหารราชการของจังหวัดและอําเภอ จึงได้แก่หลักการ แบ่งอํานาจปกครอง หรือหลักการกระจายการรวมศูนย์อํานาจปกครองนั่นเอง โดยหลักการดังกล่าวจะมีสาระสําคัญ ดังนี้คือ

1 ต้องมีราชการบริหารส่วนกลาง เพราะราชการบริหารส่วนกลางเป็นเจ้าของอํานาจ และจะเป็นผู้จัดแบ่งอํานาจของตนไปให้แก่ส่วนภูมิภาค

2 ต้องมีเจ้าหน้าที่ที่เป็นตัวแทนของส่วนกลาง โดยส่วนกลางจะเป็นผู้แต่งตั้งและจัดส่ง เจ้าหน้าที่เหล่านั้นไปประจําอยู่ตามเขตการปกครองในส่วนต่าง ๆ ของประเทศ เช่น ไปประจําอยู่ตามจังหวัด และอําเภอต่าง ๆ เป็นต้น และเจ้าหน้าที่เหล่านั้นยังคงอยู่ภายใต้การบังคับบัญชาของส่วนกลาง

3 ส่วนกลางจะแบ่งอํานาจให้แก่เจ้าหน้าที่ซึ่งไปประจําอยู่ในส่วนภูมิภาคเพื่อไป ดําเนินการเฉพาะบางเรื่องหรือบางขั้นตอนในขอบเขตที่ส่วนกลางกําหนด ซึ่งจะแบ่งอํานาจให้มากหรือน้อย ขึ้นอยู่กับส่วนกลางโดยคํานึงถึงประโยชน์ที่ประชาชนจะได้รับเป็นสําคัญ

ข้อ 4. เมื่อวันที่ 2 ตุลาคม 2560 คณะกรรมการการประปาส่วนภูมิภาค อาศัยอํานาจตามพระราชบัญญัติการประปาส่วนภูมิภาค พ.ศ. 2522 ได้มีมติของคณะกรรมการการประปาส่วนภูมิภาคอนุมัติให้ การประปาส่วนภูมิภาคลงนามทําสัญญากับบริษัทน้ำประปาเมืองไทย จํากัด ซึ่งเป็นบริษัทของเอกชนโดยมีวัตถุประสงค์ของสัญญาเพื่อผลิตน้ำประปาจําหน่ายให้กับการประปาส่วนภูมิภาค ให้ท่านวินิจฉัย ดังนี้

1 มติของคณะกรรมการการประปาส่วนภูมิภาคดังกล่าว เป็นคําสั่งทางปกครองหรือไม่ เพราะเหตุใด

2 สัญญาที่บริษัทน้ำประปาเมืองไทย จํากัด กับการประปาส่วนภูมิภาค เป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ เพราะเหตุใด

ธงคําตอบ

มาตรา 5 แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 นั้น “คําสั่งทางปกครอง” หมายความว่า “การใช้อํานาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคล ในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคลไม่ว่า จะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และการ รับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ”

กรณีที่จะเป็นคําสั่งทางปกครองนั้น จะต้องมีองค์ประกอบดังต่อไปนี้ คือ

1 ต้องเป็นคําสั่งที่ออกโดยเจ้าหน้าที่

2 ต้องมีลักษณะเป็นการใช้อํานาจตามกฎหมาย

3 ต้องมีลักษณะเป็นการแสดงเจตนาของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพ ของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล

4 ต้องก่อให้เกิดผลเฉพาะกรณีหรือเรื่องใดเรื่องหนึ่งโดยเฉพาะเจาะจง

5 ต้องมีผลโดยตรงไปสู่ภายนอกฝ่ายปกครอง

และ พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ได้ให้คํานิยามของ “สัญญาทางปกครอง” ไว้ในมาตรา 3 คือ

“สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็น หน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทําการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทานสัญญาที่ให้จัดทํา บริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ”

จากหลักกฎหมายดังกล่าวจะเห็นได้ว่า กรณีที่จะเป็นสัญญาทางปกครองตามที่กําหนดไว้ใน มาตรา 3 แห่ง พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครอง และวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 นั้น จะต้องมีองค์ประกอบ 2 ประการ คือ

1 เป็นสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลผู้ซึ่งกระทําการแทนรัฐ

2 สัญญานั้นต้องเป็นสัญญาที่มีวัตถุแห่งสัญญาในลักษณะของสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทําบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือเป็นสัญญาแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ

กรณีตามปัญหา แยกวินิจฉัยได้ดังนี้คือ

1 การที่คณะกรรมการการประปาส่วนภูมิภาค ได้อาศัยอํานาจตาม พ.ร.บ. การประปา ภูมิภาคฯ ได้ออกมติของคณะกรรมการการประปาส่วนภูมิภาคอนุมัติให้การประปาส่วนภูมิภาคลงนามทําสัญญา กับบริษัทน้ำประปาเมืองไทย จํากัด ซึ่งเป็นบริษัทของเอกชนโดยมีวัตถุประสงค์ของสัญญาเพื่อผลิตน้ำประปา จําหน่ายให้กับการประปาส่วนภูมิภาคนั้น มติของคณะกรรมการการประปาส่วนภูมิภาคดังกล่าวย่อมเป็นคําสั่ง ทางปกครองตามบทนิยามมาตรา 5 แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 เพราะเป็นการใช้ อํานาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการก่อให้เกิดนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคล คือระหว่างการประปา ส่วนภูมิภาคกับบริษัทน้ำประปาเมืองไทย จํากัด โดยการอนุมัติให้บริษัทน้ำประปาเมืองไทย จํากัด มีสิทธิและ หน้าที่ในการผลิตและจําหน่ายน้ำประปาให้แก่การประปาส่วนภูมิภาค

2 สัญญาที่บริษัทน้ำประปาเมืองไทย จํากัด ได้ทํากับการประปาส่วนภูมิภาคนั้น ถือว่า เป็นสัญญาทางปกครองตามบทนิยามมาตรา 3 แห่ง พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 เพราะเป็นสัญญาที่มีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และเป็นสัญญาที่มีวัตถุแห่งสัญญา ที่มีลักษณะเป็นสัญญาที่ให้จัดทําบริการสาธารณะ

สรุป

1 มติของคณะกรรมการการประปาส่วนภูมิภาคดังกล่าวเป็นคําสั่งทางปกครอง

2 สัญญาระหว่างบริษัทน้ำประปาเมืองไทย จํากัด กับการประปาส่วนภูมิภาคเป็นสัญญาทางปกครอง

การสอบไล่ภาค 2 ปีการศึกษา 2559

ข้อสอบกระบวนวิชา LAW 3016 กฎหมายปกครอง (สําหรับนักศึกษาคณะรัฐศาสตร์)

คําแนะนํา ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน มี 4 ข้อ

ข้อ 1. จงนํากฎหมายปกครองและหลักความชอบด้วยกฎหมายไปใช้ในการบริหารราชการให้เป็นไปหน้าที่ที่กฎหมายบัญญัติ พร้อมยกตัวอย่างประกอบให้ครบถ้วน

ธงคําตอบ

“กฎหมายปกครอง” คือ กฎหมายที่บัญญัติให้อํานาจและหน้าที่ในทางปกครองแก่หน่วยงาน ทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งอํานาจและหน้าที่ในทางปกครองนั้น ได้แก่ อํานาจหน้าที่ในการจัดทําบริการ สาธารณะซึ่งเป็นกิจกรรมของฝ่ายปกครอง รวมทั้งการใช้อํานาจทางปกครองของเจ้าหน้าที่ในการออกกฎ ออกคําสั่ง ทางปกครอง การกระทําทางปกครองในรูปแบบอื่น ๆ และการทําสัญญาทางปกครอง

1 การใช้อํานาจทางปกครองในการออกกฎ เช่น การออกพระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ หรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป เป็นต้น

2 การใช้อํานาจทางปกครองในการออกคําสั่งทางปกครอง เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การรับรอง การรับจดทะเบียน เป็นต้น

3 การกระทําทางปกครองในรูปแบบอื่น เช่น การดับเพลิง การรื้อถอนอาคาร การรังวัดที่ดิน การวางท่อระบายน้ำ การซ่อมถนน หรือการซ่อมสะพาน เป็นต้น

4 การทําสัญญาทางปกครอง เช่น การที่หน่วยงานทางปกครองได้ทําสัญญากับเอกชน โดยให้เอกชนจัดทําสิ่งสาธารณูปโภค อาทิเช่น การทําสัญญาจ้างเอกชนก่อสร้างโรงพยาบาล โรงเรียน หรือถนน เป็นต้น

การบริหารราชการแผ่นดินของไทยตาม พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ได้แบ่งการบริหารราชการแผ่นดินออกเป็น 3 ส่วน ได้แก่

1 ราชการบริหารส่วนกลาง หมายความถึง ราชการที่ฝ่ายปกครองจัดทําเพื่อประโยชน์ ส่วนรวมของประชาชนทั่วทั้งอาณาเขตของประเทศ เช่น การรักษาความสงบภายใน การป้องกันประเทศ การคมนาคม การคลัง เป็นต้น

องค์การที่จัดทําราชการบริหารส่วนกลาง ได้แก่ กระทรวง ทบวง กรม ซึ่งตั้งอยู่ในส่วนกลาง และมีอํานาจหน้าที่จัดทําราชการในอํานาจหน้าที่ของตนตลอดทั้งประเทศ

2 ราชการบริหารส่วนภูมิภาค หมายความถึง ราชการของกระทรวง ทบวง กรม อันเป็น องค์กรของราชการบริหารส่วนกลางที่ได้แบ่งแยกออกไปจัดทําตามเขตการปกครองต่าง ๆ ของประเทศ เพื่อสนอง ความต้องการส่วนรวมของประชาชนในเขตการปกครองนั้น ๆ โดยมีเจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนกลาง ซึ่งสังกัดกระทรวง ทบวง กรม ต่าง ๆ ออกไปประจําตามเขตการปกครองนั้น ๆ เพื่อบริหารราชการภายใต้การ บังคับบัญชาของราชการบริหารส่วนกลาง ซึ่งราชการบริหารส่วนภูมิภาคของประเทศไทย ได้แก่ จังหวัด และ อําเภอ รวมตลอดถึงตําบลและหมู่บ้าน โดยมีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นหัวหน้าในส่วนภูมิภาค

3 ราชการบริหารส่วนท้องถิ่น หมายความถึง ราชการบางอย่างที่รัฐมอบหมายให้ องค์การบริหารส่วนท้องถิ่นจัดทําเอง เพื่อสนองความต้องการส่วนรวมของประชาชนเฉพาะในเขตท้องถิ่นนั้น โดยมีเจ้าหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่นนั้นเอง ซึ่งตามหลักไม่ใช่เจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนกลาง องค์การบริหารส่วนท้องถิ่นของประเทศไทย ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล องค์การบริหารส่วนตําบล เมืองพัทยา และกรุงเทพมหานคร

การบริหารราชการแผ่นดินของไทยในทุกระดับ ไม่ว่าจะเป็นราชการบริหารส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น เป็นเรื่องที่เกี่ยวกับการจัดทําบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์แก่ประชาชนส่วนรวม และการใช้อํานาจ ทางปกครองตามที่กฎหมายกําหนด ไม่ว่าจะเป็นการใช้อํานาจทางปกครองเพื่อการออกกฏ ออกคําสั่งทางปกครอง หรือการกระทําอื่นใดในทางปกครอง เช่น ตาม พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ได้บัญญัติให้อํานาจ แก่นายกรัฐมนตรีในฐานะเป็นผู้กํากับดูแลการบริหารราชการแผ่นดิน หรือปลัดกระทรวง มีอํานาจในการออกกฎ ระเบียบ หรือข้อบังคับต่าง ๆ รวมทั้งออกคําสั่งทางปกครอง หรือการกระทําอื่นใดในทางปกครองได้ เป็นต้น

ซึ่งในการใช้อํานาจปกครองตามกฎหมายปกครองของเจ้าหน้าที่ในการบริหารราชการแผ่นดิน เพื่อให้เป็นไปตามนโยบายและเป้าหมายในการบริหารบ้านเมืองที่ดีนั้น นอกจากเจ้าหน้าที่จะต้องใช้อํานาจ ปกครองภายใต้ขอบเขตและเงื่อนไขที่กฎหมายได้กําหนดไว้แล้ว เจ้าหน้าที่ก็จะต้องใช้อํานาจให้ถูกต้องตามหลักการ ของกฎหมายปกครองด้วย โดยเฉพาะหลักความชอบด้วยกฎหมาย ซึ่ง “หลักความชอบด้วยกฎหมาย” นั้น หมายความว่า เจ้าหน้าที่จะใช้อํานาจได้ก็ต่อเมื่อได้มีกฎหมายบัญญัติให้อํานาจไว้ด้วยนั่นเอง ถ้าเป็นการใช้อํานาจ โดยไม่มีกฎหมายบัญญัติไว้ หรือเป็นการใช้อํานาจนอกเหนือจากที่กฎหมายได้บัญญัติไว้ ก็จะถือว่าเป็นการใช้ อํานาจที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งอาจจะก่อให้เกิดข้อพิพาททางปกครองหรือ “คดีปกครอง” ขึ้นได้

ข้อ 2. จงอธิบายว่าหลักความสุจริตและหลักประโยชน์สาธารณะมีความสําคัญต่อการบริหารราชการของกรุงเทพมหานครอย่างไร

ธงคําตอบ

“กรุงเทพมหานคร” ตาม พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานครนั้น ได้กําหนดให้ กรุงเทพมหานครเป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่น ซึ่งถือว่าเป็นหน่วยงานทางปกครองประเภทหนึ่งและมีอํานาจ หน้าที่ตามที่กฎหมายกําหนด เช่น การรักษาความสงบเรียบร้อยของประชาชน การทะเบียน การสาธารณสุข การคมนาคมขนส่ง การผังเมือง การศึกษาและส่งเสริมการกีฬา เป็นต้น ซึ่งอํานาจหน้าที่ดังกล่าว คืออํานาจ หน้าที่ในการจัดทําบริการสาธารณะ นั่นเอง

และในการดําเนินการจัดทําบริการสาธารณะต่าง ๆ ตามที่กฎหมายได้กําหนดไว้นั้น เพื่อให้ การจัดทําบริการสาธารณะเกิดผลสําเร็จตามวัตถุประสงค์ของการจัดทํา กรุงเทพมหานครและผู้ว่าราชการ กรุงเทพมหานคร รวมทั้งเจ้าหน้าที่ของกรุงเทพมหานคร จึงจําเป็นต้องมีการออกกฎ หรือออกคําสั่งทางปกครอง หรือการกระทําอื่นใดในทางปกครองเพื่อมาบังคับใช้กับบุคคลซึ่งอยู่ในเขตกรุงเทพมหานคร ซึ่งการกระทําการ ดังกล่าวนั้นเรียกว่า การใช้อํานาจทางปกครอง

ในการใช้อํานาจทางปกครองเพื่อดําเนินการต่าง ๆ ของกรุงเทพมหานคร ผู้ว่าราชการ กรุงเทพมหานครและเจ้าหน้าที่ของกรุงเทพมหานครในการบริหารราชการของกรุงเทพมหานครนั้น นอกจากจะต้อง เป็นการใช้อํานาจปกครองที่ต้องยึดหลักความชอบด้วยกฎหมาย กล่าวคือ จะต้องใช้อํานาจตามที่กฎหมาย ระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานครได้กําหนดไว้แล้ว การใช้อํานาจปกครองดังกล่าวจะต้องยึดหลักความสุจริต และหลักประโยชน์สาธารณะด้วย

คําว่า “หลักความสุจริต” หมายความว่า ในการใช้อํานาจของเจ้าหน้าที่นั้น จะต้องกระทํา ด้วยความเหมาะสมและตามสมควร โดยมีจุดมุ่งหมายเพื่อประโยชน์ของคนส่วนใหญ่ซึ่งอาศัยอยู่ในกรุงเทพมหานคร และจะต้องกระทําต่อบุคคลทุกคนโดยเสมอภาคและเท่าเทียมกัน

คําว่า “หลักประโยชน์สาธารณะ” หมายความว่า ในการใช้อํานาจของเจ้าหน้าที่นั้น จะต้อง กระทําเพื่อประโยชน์แก่ประชาชนส่วนใหญ่ของกรุงเทพมหานคร มิใช่กระทําเพื่อประโยชน์ของบุคคลใดบุคคลหนึ่ง หรือกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งโดยเฉพาะ

ตัวอย่างเช่น ถ้ากรุงเทพมหานครหรือผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร จะใช้อํานาจทางปกครอง เพื่อที่จะออกกฎ หรือคําสั่งทางปกครอง ถ้าจะให้กฎหรือคําสั่งทางปกครองที่ออกมานั้นเป็นกฎหรือคําสั่งทางปกครอง ที่ชอบด้วยกฎหมาย เจ้าหน้าที่ผู้ออกกฎหรือคําสั่งทางปกครองจะต้องดําเนินการให้ถูกต้องตามหลักเกณฑ์ และ วิธีการที่กฎหมายได้กําหนดไว้ รวมทั้งในการออกกฎหรือคําสั่งทางปกครองนั้น จะต้องคํานึงถึงหลักความสุจริต และหลักประโยชน์สาธารณะดังกล่าวข้างต้นด้วย

และถ้าการใช้อํานาจทางปกครองของกรุงเทพมหานคร หรือผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร หรือเจ้าหน้าที่ของกรุงเทพมหานครนั้นไม่ถูกต้อง หรือไม่ชอบด้วยกฎหมายตามที่กฎหมายระเบียบบริหารราชการ กรุงเทพมหานครได้กําหนดไว้ หรือไม่ถูกต้องตามหลักความสุจริตหรือหลักประโยชน์สาธารณะ ย่อมก่อให้เกิด ข้อพิพาททางปกครองหรือที่เรียกว่า “คดีปกครอง” ขึ้น ก็จะต้องนําคดีพิพาทนั้นไปฟ้องร้องต่อศาลปกครอง เพื่อให้ศาลปกครองเป็นผู้วินิจฉัยชี้ขาด ทั้งนี้เพราะศาลปกครองเป็นศาลที่มีอํานาจในการพิจารณาพิพากษาคดี ปกครองตามกฎหมายจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง

ข้อ 3. การจัดอํานาจทางปกครองโดยใช้หลักกระจายศูนย์รวมอํานาจปกครองหรือหลักการแบ่งอํานาจการปกครองนั้นมีสาระสําคัญอย่างไร แตกต่างจากหลักการกระจายอํานาจปกครองอย่างไร จงอธิบาย

ธงคําตอบ

การจัดอํานาจทางปกครองโดยใช้หลักกระจายศูนย์รวมอํานาจปกครองหรือหลักการแบ่ง อํานาจปกครอง เป็นหลักในการจัดระเบียบบริหารราชการที่ราชการบริหารส่วนกลางได้มอบอํานาจในการ วินิจฉัยสั่งการบางส่วนให้แก่เจ้าหน้าที่ของส่วนกลางที่ส่งไปประจําเพื่อปฏิบัติราชการตามเขตภูมิภาคหรือเขต การปกครองต่าง ๆ ของประเทศ โดยเจ้าหน้าที่เหล่านั้นยังคงอยู่ภายใต้อํานาจบังคับบัญชาจากส่วนกลางโดยตรง

สาระสําคัญของหลักการแบ่งอํานาจปกครอง

1 ต้องมีราชการบริหารส่วนกลาง เพราะราชการบริหารส่วนกลางเป็นเจ้าของอํานาจ และจะเป็นผู้จัดแบ่งอํานาจของตนไปให้แก่ส่วนภูมิภาค

2 ต้องมีเจ้าหน้าที่ที่เป็นตัวแทนของส่วนกลาง โดยส่วนกลางจะเป็นผู้แต่งตั้งและจัดส่ง เจ้าหน้าที่เหล่านั้นไปประจําอยู่ตามเขตการปกครองในส่วนต่าง ๆ ของประเทศ เช่น ไปประจําอยู่ตามจังหวัด และ อําเภอต่าง ๆ เป็นต้น และเจ้าหน้าที่เหล่านั้นยังคงอยู่ภายใต้การบังคับบัญชาของส่วนกลาง

3 ส่วนกลางจะเบ่งอํานาจให้แก่เจ้าหน้าที่ซึ่งไปประจําอยู่ในส่วนภูมิภาคเพื่อไปดําเนินการ เฉพาะบางเรื่องหรือบางขั้นตอนในขอบเขตที่ส่วนกลางกําหนด ซึ่งจะแบ่งอํานาจให้มากหรือน้อยขึ้นอยู่กับ ส่วนกลางโดยคํานึงถึงประโยชน์ที่ประชาชนจะได้รับเป็นสําคัญ

ส่วนการจัดอํานาจทางปกครองโดยใช้หลักการกระจายอํานาจปกครอง เป็นหลักในการ จัดระเบียบบริหารราชการ โดยวิธีการที่รัฐจะมอบอํานาจปกครองบางส่วนให้แก่องค์กรทางปกครองอื่นที่ไม่ใช่ องค์กรของราชการบริหารส่วนกลาง เพื่อไปจัดทําบริการสาธารณะบางอย่าง โดยมีความเป็นอิสระ เช่น การมอบอํานาจ ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไปดูแลและจัดทําบริการสาธารณะ เพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่น เป็นต้น ซึ่งองค์กรทางปกครองนั้นไม่ต้องขึ้นอยู่ในความบังคับบัญชาของส่วนกลางเพียงแต่ขึ้นอยู่ในความกํากับดูแลเท่านั้น กล่าวคือ ส่วนกลางจะควบคุมเฉพาะความชอบด้วยกฎหมายเท่านั้น ไม่สามารถควบคุมดุลพินิจหรือความเหมาะสม ของการกระทําขององค์กรที่ได้รับการกระจายอํานาจทางปกครองได้

โดยการจัดอํานาจทางปกครองโดยการใช้หลักการกระจายอํานาจปกครองนั้น จะแบ่งออกเป็น 2 รูปแบบ ได้แก่ การกระจายอํานาจตามเขตแดนหรือตามพื้นที่ ซึ่งเป็นการกระจายอํานาจให้แก่ส่วนท้องถิ่น (องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น) และการกระจายอํานาจทางบริการหรือทางเทคนิค

การจัดอํานาจทางปกครองโดยใช้หลักกระจายศูนย์รวมอํานาจปกครองหรือหลักการแบ่งอํานาจ ปกครอง ซึ่งได้แก่ราชการบริหารส่วนภูมิภาคนั้น เจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนภูมิภาคจะมาจากการแต่งตั้งของ ส่วนกลาง ซึ่งจะแตกต่างกับการจัดอํานาจทางปกครองโดยใช้หลักการกระจายอํานาจปกครองที่ผู้บริหารส่วนท้องถิ่น รวมทั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นจะมาจากการเลือกตั้ง

ข้อ 4. พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 มาตรา 50 วรรคหนึ่ง บัญญัติให้เทศบาลตําบลมีหน้าที่ต้องทําดังต่อไปนี้

(2) ให้มีและบํารุงทางบกและทางน้ำ พื้นที่ของเทศบาลตําบลมีสุขมีสภาพแห้งแล้ง ฤดูฝนก็ไม่มีฝนตกตามฤดูกาล นายกเทศมนตรีจึงลงนามในสัญญาระหว่างเทศบาลตําบลมีสุขกับ บริษัท สมบูรณ์การช่าง จํากัด เพื่อว่าจ้างขุดสระน้ำเพื่อกักเก็บน้ำให้เทศบาลมีน้ำเพียงพอในฤดูร้อนที่กําลังจะมาถึง แต่มิได้เพื่อให้ประชาชนใช้ในการอุปโภคแต่อย่างใด ปรากฏว่าบริษัท สมบูรณ์การช่าง จํากัด ได้ละทิ้งงานไปหลังจากเซ็นสัญญาแล้ว 30 วัน จึงทําให้งานยังไม่แล้วเสร็จ ดังนี้ นายกเทศมนตรีจึงมาปรึกษาท่านว่าสัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ เพราะเหตุใด จงอธิบาย

ธงคําตอบ

พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ได้ให้คํานิยามของ “สัญญาทางปกครอง” ไว้ในมาตรา 3 คือ

“สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็น หน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทําการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทานสัญญาที่ให้จัดทํา บริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ”

จากหลักกฎหมายดังกล่าวจะเห็นได้ว่า กรณีที่จะเป็นสัญญาทางปกครองตามที่กําหนดไว้ใน มาตรา 3 แห่ง พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครอง และวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 นั้น จะต้องมีองค์ประกอบ 2 ประการ คือ

1 เป็นสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคล ผู้ซึ่งกระทําการแทนรัฐ

2 สัญญานั้นต้องเป็นสัญญาที่มีวัตถุแห่งสัญญาในลักษณะของสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้ จัดทําบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือเป็นสัญญาแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ

กรณีตามปัญหา การที่นายกเทศมนตรีได้ลงนามในสัญญาระหว่างเทศบาลตําบลมีสุขกับ บริษัท สมบูรณ์การช่าง จํากัด เพื่อว่าจ้างขุดสระน้ำเพื่อกักเก็บน้ำให้เทศบาลมีน้ำเพียงพอในฤดูร้อนที่กําลังจะมาถึง แต่มิได้เพื่อให้ประชาชนใช้ในการอุปโภคแต่อย่างใดนั้น แม้สัญญาดังกล่าวจะเป็นสัญญาที่คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็น หน่วยงานทางปกครอง แต่เมื่อพิจารณาถึงวัตถุแห่งสัญญาแล้วไม่มีลักษณะเป็นสัญญาจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค แต่อย่างใด เพราะการที่เทศบาลได้ว่าจ้างให้ขุดสระน้ำนั้นก็เพื่อประโยชน์ให้เทศบาลมีน้ำใช้เพียงพอในฤดูร้อนเท่านั้น สระน้ำที่ขุดขึ้นจึงมิใช่ทรัพย์สินซึ่งสร้างขึ้นเพื่อให้ประชาชนเข้าร่วมใช้ประโยชน์ได้โดยตรง ดังนั้น สัญญา ดังกล่าวจึงไม่ใช่สัญญาทางปกครอง แต่เป็นเพียงสัญญาจ้างทําของเท่านั้น

สรุป

สัญญาระหว่างเทศบาลตําบลมีสุข กับบริษัท สมบูรณ์การช่าง จํากัด ไม่เป็นสัญญาทางปกครอง

การสอบไล่ภาคฤดูร้อน ปีการศึกษา 2559

ข้อสอบกระบวนวิชา LAW 3016 กฎหมายปกครอง (สําหรับนักศึกษาคณะรัฐศาสตร์)

คําแนะนํา ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน มี 4 ข้อ

ข้อ 1. จงนํากฎหมายปกครองไปใช้ในการบริหารเทศบาลให้เป็นไปตามอํานาจหน้าที่ของเทศบาล พร้อมทั้งยกตัวอย่างประกอบให้ครบถ้วนชัดเจน

ธงคําตอบ

“กฎหมายปกครอง” หมายถึง กฎหมายที่บัญญัติเกี่ยวกับอํานาจหน้าที่ในทางปกครอง รวมทั้ง หลักเกณฑ์ในการใช้อํานาจทางปกครองของหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งกฎหมายปกครอง อาจจะเป็นกฎหมายที่อยู่ในรูปของพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติ พระราชกําหนด หรือ อาจจะอยู่ในรูปของกฎหมายอื่น ๆ เช่น ในรูปของประมวลกฎหมาย เป็นต้น

อํานาจหน้าที่ในทางปกครองตามกฎหมายปกครอง หมายถึง การใช้อํานาจปกครองในการออก กฎและคําสั่งทางปกครอง การกระทําทางปกครองรูปแบบอื่น และการทําสัญญาทางปกครองนั่นเอง ซึ่งหน่วยงาน ทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐจะมีอํานาจหน้าที่ในทางปกครองต่าง ๆ ดังกล่าวได้ก็ต่อเมื่อมีกฎหมายปกครอง บัญญัติไว้ และการใช้อํานาจปกครองดังกล่าวก็จะต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่กฎหมายปกครองได้กําหนดไว้ด้วย

เทศบาล เป็นหน่วยงานทางปกครองในรูปแบบของหน่วยราชการบริหารส่วนท้องถิ่น และ มีสภาพเป็นนิติบุคคล ส่วนเจ้าหน้าที่ของเทศบาล เช่น นายกเทศมนตรี ถือเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ทั้งเทศบาลและ เจ้าหน้าที่ของเทศบาล จะมีอํานาจและหน้าที่ในการบริหารงานของเทศบาล ตามที่ พ.ร.บ. เทศบาล ซึ่งเป็น กฎหมายปกครองได้บัญญัติไว้ เช่น มีหน้าที่จัดให้มีและบํารุงทางบกและทางน้ำ มีหน้าที่รักษาความสงบเรียบร้อย ของประชาชน มีหน้าที่ป้องกันและระงับโรคติดต่อ เป็นต้น ทั้งนี้ก็เพื่อวัตถุประสงค์ในการบริหารราชการแผ่นดิน และเพื่อบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์แก่ประชาชนส่วนรวมในเขตเทศบาลนั้น

ซึ่งในการบริหารงานของเทศบาลเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ดังกล่าวนั้น เทศบาลและเจ้าหน้าที่ ของเทศบาลจําเป็นต้องมีการใช้อํานาจทางปกครองไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ ออกคําสั่งทางปกครอง รวมทั้งการกระทํา ทางปกครองในรูปแบบอื่น และการทําสัญญาทางปกครองด้วย ดังตัวอย่าง เช่น

1 เทศบาลได้ออกเทศบัญญัติซึ่งเป็นกฎ ห้ามประชาชนในเขตเทศบาลเคลื่อนย้ายสัตว์ปีก ในขณะที่กําลังมีโรคไข้หวัดนกระบาด เพื่อเป็นการป้องกันและระงับโรคติดต่อ เป็นต้น

2 การออกคําสั่งทางปกครอง เช่น นายกเทศมนตรี ได้มีคําสั่งให้นายดํา รองนายกเทศมนตรี พ้นจากตําแหน่งเพราะนายดําได้กระทําการทุจริตต่อหน้าที่ เป็นต้น

3 การกระทําทางปกครองรูปแบบอื่น เช่น การที่เจ้าหน้าที่ของเทศบาลดําเนินการซ่อมแซม และทําความสะอาดถนนหรือทางระบายน้ำ เป็นต้น

4 การทําสัญญาทางปกครอง เช่น การที่เทศบาลได้ทําสัญญาจ้างบริษัทเอกชนทําถนน หรือเก็บและกําจัดขยะมูลฝอย เป็นต้น

ดังนั้น จึงเห็นได้ว่าการบริหารราชการของเทศบาลไม่ว่าจะเป็นการจัดทําบริการสาธารณะ หรือ การใช้อํานาจทางปกครองต่าง ๆ เทศบาลจะสามารถดําเนินการได้ก็จะต้องมีกฎหมายซึ่งก็คือ กฎหมายปกครอง ได้บัญญัติให้อํานาจและหน้าที่ไว้ด้วย และจะต้องใช้อํานาจหน้าที่นั้นตามที่กฎหมายปกครองได้กําหนดไว้ ซึ่งกฎหมายปกครองดังกล่าว ได้แก่ พ.ร.บ. เทศบาลฯ รวมทั้งกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง

และในการบริหารราชการของเทศบาลนั้น จะมีเจ้าหน้าที่ของเทศบาลนั้นเป็นผู้ใช้อํานาจ ตามกฎหมายเพื่อบริหารราชการให้เป็นไปตามนโยบาย และในการบริหารราชการของเทศบาลของเจ้าหน้าที่ ดังกล่าวเพื่อให้เป็นไปตามนโยบายและเป้าหมายในการบริหารบ้านเมืองที่ดีนั้น เจ้าหน้าที่จะต้องใช้อํานาจตาม หลักกฎหมายปกครองด้วย ซึ่งการใช้อํานาจตามหลักกฎหมายปกครองนั้นมีอยู่หลายประการ เช่น

1 หลักความชอบด้วยกฎหมาย กล่าวคือ จะใช้อํานาจได้ก็ต่อเมื่อมีกฎหมายบัญญัติให้ อํานาจไว้ด้วย เพราะถ้าเป็นการใช้อํานาจโดยไม่มีกฎหมายบัญญัติไว้ หรือเป็นการใช้อํานาจนอกเหนือจากที่กฎหมาย บัญญัติให้อํานาจไว้ ก็จะเป็นการใช้อํานาจที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย

2 หลักประโยชน์สาธารณะ กล่าวคือ การใช้อํานาจนั้นจะต้องกระทําเพื่อประโยชน์แก่ ประชาชนส่วนรวม มิใช่กระทําเพื่อประโยชน์ของบุคคลใดบุคคลหนึ่งโดยเฉพาะ

3 หลักความซื่อสัตย์สุจริต กล่าวคือ การใช้อํานาจของเจ้าหน้าที่นั้น จะต้องกระทําด้วย ความเหมาะสมและตามสมควร โดยมีจุดมุ่งหมายเพื่อประโยชน์ของคนส่วนใหญ่

4 หลักความเป็นธรรม กล่าวคือ การใช้อํานาจของเจ้าหน้าที่นั้นจะต้องกระทําต่อบุคคล ทุกคนโดยยึดหลักว่าบุคคลทุกคนมีความเท่าเทียมกัน และมีความเสมอภาคกัน และต้องเป็นการกระทําเพียงเพื่อให้ บรรลุตามเป้าประสงค์ของกฎหมายเท่านั้น รวมทั้งจะต้องไม่เป็นการสร้างภาระให้แก่ประชาชนจนเกินควร

และในกรณีที่เทศบาลหรือเจ้าหน้าที่ของเทศบาลได้ใช้อํานาจทางปกครองโดยไม่ชอบด้วย กฎหมาย เช่น ออกกฎหรือคําสั่งทางปกครองโดยไม่มีอํานาจ หรือโดยไม่ปฏิบัติตามขั้นตอนที่กฎหมายได้กําหนดไว้ ย่อมก่อให้เกิดข้อพิพาททางปกครองขึ้น และสามารถนําข้อพิพาททางปกครองดังกล่าวไปฟ้องร้องเป็นคดีต่อ ศาลปกครองได้ เพราะข้อพิพาทเกี่ยวกับการใช้อํานาจปกครองของเทศบาลนั้น เป็นข้อพิพาททางปกครองหรือ ที่เรียกว่า คดีปกครองที่อยู่ในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตาม พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองและ วิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ซึ่งเป็นกฎหมายปกครองประเภทหนึ่ง

ข้อ 2. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองหมายถึงอะไร และมีความสําคัญและเกี่ยวข้องกับตัวนักศึกษา อย่างไร พร้อมยกตัวอย่างให้ครบถ้วน

ธงคําตอบ

“วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง” หมายความว่า การเตรียมการและการดําเนินการของ เจ้าหน้าที่เพื่อจัดให้มีคําสั่งทางปกครอง หรือกฎและรวมถึงการดําเนินการใด ๆ ในทางปกครองตามพระราชบัญญัตินี้ (พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 5)

จากความหมายของวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองดังกล่าว จะเห็นได้ว่า การดําเนินการของ เจ้าหน้าที่ที่จะต้องดําเนินการตามวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองนั้น จะต้องเป็นกรณีการเตรียมการและ การดําเนินการของเจ้าหน้าที่เพื่อจัดให้มีคําสั่งทางปกครองหรือกฎ

ตามมาตรา 5 แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 นั้น “คําสั่งทางปกครอง” หมายความว่า

(1) การใช้อํานาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่าง บุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอนสงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และการรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ

(2) การอื่นที่กําหนดในกฎกระทรวง

“กฎ” หมายความว่า พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ หรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใด เป็นการเฉพาะ

วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง มีความสําคัญและเกี่ยวข้องกับตัวข้าพเจ้าเป็นอย่างมาก ทั้งนี้ เพราะนับตั้งแต่ข้าพเจ้าเกิดจนกระทั่งตาย จะต้องเกี่ยวข้องกับกฎหรือคําสั่งทางปกครองที่ออกโดยเจ้าหน้าที่ ตลอด ซึ่งในกรณีที่เจ้าหน้าที่จะออกกฎหรือคําสั่งทางปกครอง และกฎหรือคําสั่งทางปกครองนั้นจะมีผลกระทบ ต่อสถานภาพของสิทธิและหน้าที่ของข้าพเจ้า (รวมทั้งบุคคลอื่น ๆ) ก่อนที่จะมีการออกกฎหรือคําสั่งทางปกครอง ดังกล่าว เจ้าหน้าที่จะต้องเตรียมการและดําเนินการตามที่กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการได้กําหนดไว้ด้วย และเมื่อเจ้าหน้าที่ได้ออกกฎหรือคําสั่งทางปกครองโดยชอบแล้ว ข้าพเจ้าก็จะต้องปฏิบัติตามกฎหรือคําสั่งทางปกครอง ดังกล่าวนั้น ตัวอย่างเช่น

เมื่อข้าพเจ้า (หรือบุคคลอื่น ๆ) ได้เกิดมาแล้ว กฎหมายบังคับว่าจะต้องมีการแจ้งเกิด และเมื่อได้ตายไปแล้ว ก็ต้องมีการแจ้งการตายต่อเจ้าหน้าที่ด้วย ซึ่งกรณีที่มีการแจ้งเกิด และเจ้าหน้าที่รับแจ้ง โดยการออกใบสูติบัตรให้ หรือเมื่อมีการแจ้งการตาย และเจ้าหน้าที่ออกใบมรณะบัตรให้ การออกใบสูติบัตรหรือ ใบมรณะบัตรของเจ้าหน้าที่นั้น คือการออกคําสั่งทางปกครองนั่นเอง

หรือในขณะที่ข้าพเจ้ายังมีชีวิตอยู่ เมื่อมีอายุถึงเกณฑ์ก็ต้องเข้าโรงเรียน ต้องทําบัตร ประชาชน รวมทั้งการสมัครเข้าศึกษาต่อในระดับมหาวิทยาลัย (ของรัฐ) ซึ่งการที่เจ้าหน้าที่ได้ทําการรับสมัครเข้าเรียน ในโรงเรียน หรือในมหาวิทยาลัย รวมทั้งการที่เจ้าหน้าที่ได้ออกใบประกาศนียบัตรหรือปริญญาบัตรให้เมื่อเรียนจบ หรือการที่เจ้าหน้าที่ออกบัตรประชาชนให้ ถือว่าเป็นการออกคําสั่งทางปกครองของเจ้าหน้าที่ทั้งสิ้น

หรือในกรณีที่ข้าพเจ้ายื่นคําขอจดทะเบียนสมรส หรือยื่นขอใบอนุญาตขับขี่รถยนต์ การที่เจ้าหน้าที่รับจดทะเบียน หรือออกใบอนุญาตขับขี่รถยนต์ให้ก็ถือว่าเป็นการออกคําสั่งทางปกครอง

จากตัวอย่างดังกล่าวข้างต้นจะเห็นได้ว่า การที่ข้าพเจ้า (รวมทั้งบุคคลอื่น ๆ) ได้ดําเนินการใน เรื่องต่าง ๆ นั้น ก็จะต้องปฏิบัติตาม กฎ ระเบียบ ข้อบังคับ และตามที่กฎหมายได้บัญญัติไว้ด้วย และการที่เจ้าหน้าที่ จะใช้อํานาจปกครองเพื่อออกคําสั่งทางปกครองในเรื่องดังกล่าวข้างต้นแก่ข้าพเจ้า ก่อนออกคําสั่งทางปกครอง เจ้าหน้าที่ก็จะต้องมีการเตรียมการและการดําเนินการตามที่กฎ ระเบียบ ข้อบังคับ และตามที่กฎหมายวิธีปฏิบัติ ราชการทางปกครองได้กําหนดไว้เช่นเดียวกัน

ข้อ 3. หลักการกระจายอํานาจปกครองเพื่อจัดทําบริการสาธารณะทางปกครองให้กรุงเทพมหานคร แตกต่างจากวิธีกระจายอํานาจปกครองเพื่อให้การไฟฟ้านครหลวงจัดทําบริการสาธารณะในการผลิตและ จําหน่ายไฟฟ้าในพื้นที่กรุงเทพมหานครหรือไม่ อย่างไร จงอธิบาย

ธงคําตอบ

หลักการกระจายอํานาจปกครอง เป็นหลักในการจัดระเบียบบริหารราชการ โดยวิธีการที่รัฐ จะมอบอํานาจปกครองบางส่วนให้แก่องค์กรทางปกครองอื่นที่ไม่ใช่องค์กรของราชการบริหารส่วนกลาง เพื่อไปจัดทํา บริการสาธารณะบางอย่าง โดยมีความเป็นอิสระ เช่น การมอบอํานาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไปดูแลและ จัดทําบริการสาธารณะ เพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่น เป็นต้น ซึ่งองค์กรทางปกครองนั้นไม่ต้องขึ้นอยู่ใน ความบังคับบัญชาของส่วนกลางเพียงแต่ขึ้นอยู่ในความกํากับดูแลเท่านั้น

การกระจายอํานาจปกครองแบ่งออกได้เป็น 2 รูปแบบ ได้แก่

1 การกระจายอํานาจทางเขตแดนหรือทางพื้นที่ เป็นวิธีการกระจายอํานาจให้แก่ ส่วนท้องถิ่น โดยให้ส่วนท้องถิ่นได้มีการจัดตั้งองค์กรขึ้นมาแยกต่างหากจากส่วนกลาง และให้มีสภาพเป็นนิติบุคคล ได้แก่ เทศบาล องค์การบริหารส่วนตําบล องค์การบริหารส่วนจังหวัด กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา แล้วส่วนกลางก็จะมอบอํานาจให้องค์กรส่วนท้องถิ่นเหล่านั้นไปดําเนินจัดทํากิจการบริการสาธารณะตามอํานาจ หน้าที่ที่กฎหมายได้กําหนดไว้ โดยจะมีการกําหนดขอบเขตหรือพื้นที่ไว้ ซึ่งโดยหลักทั่วไปองค์กรส่วนท้องถิ่นนั้น ก็จะไปจัดทํากิจการนอกเขตหรือนอกพื้นที่ที่กําหนดไว้ไม่ได้ นอกจากจะมีกฎหมายบัญญัติยกเว้นไว้โดยเฉพาะ

ซึ่งวิธีการกระจายอํานาจให้แก่ส่วนท้องถิ่นวิธีนี้ กระทําโดยการมอบอํานาจการจัดทํา กิจการบริการสาธารณะหลาย ๆ อย่างให้แก่ส่วนท้องถิ่นไปจัดทําโดยเจ้าหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่นนั้นเอง และด้วยงบประมาณขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่นนั้นเพื่อสนองตอบต่อความต้องการส่วนรวมของประชาชน ในท้องถิ่นนั้น ๆ

2 การกระจายอํานาจทางบริการหรือทางเทคนิค เป็นวิธีการกระจายอํานาจ โดยที่ ส่วนกลางจะมอบบริการสาธารณะอย่างใดอย่างหนึ่งเพียงอย่างเดียวให้แก่องค์กรที่มีการจัดตั้งขึ้นโดยมิได้อยู่ในสังกัดของส่วนกลาง ได้แก่ องค์การของรัฐ รัฐวิสาหกิจ และองค์การมหาชน รับไปดําเนินงานด้วยเงินทุนและด้วย เจ้าหน้าที่ขององค์การนั้น ๆ เช่น การมอบอํานาจหน้าที่เกี่ยวกับการเดินรถไฟทั่วทั้งประเทศให้แก่องค์การของรัฐ คือการรถไฟแห่งประเทศไทย หรือการมอบอํานาจหน้าที่เกี่ยวกับการผลิตและจําหน่ายกระแสไฟฟ้าให้กับ การไฟฟ้านครหลวง หรือการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค เป็นต้น

ดังนั้น จะเห็นได้ว่า การให้อํานาจแก่กรุงเทพมหานครในการจัดทําบริการสาธารณะทาง ปกครองและการให้อํานาจแก่การไฟฟ้านครหลวงในการจัดทําบริการสาธารณะในการผลิตและจําหน่ายไฟฟ้าใน พื้นที่กรุงเทพมหานครนั้น จะเหมือนกันตรงที่เป็นการใช้หลักการกระจายอํานาจปกครอง แต่ที่จะแตกต่างกันใน สาระสําคัญตรงที่ว่า การกระจายอํานาจบกครองให้แก่กรุงเทพมหานครนั้น เป็นการให้อํานาจแก่กรุงเทพมหานคร ในการจัดทําบริการสาธารณะได้หลายอย่าง โดยผู้บริหารจะมาจากการเลือกตั้ง และจะมีการกําหนดขอบเขต หรือพื้นที่ไว้ ส่วนการกระจายอํานาจให้แก่การไฟฟ้านครหลวงนั้น เป็นการมอบอํานาจกิจการทางเทคนิคหรือทาง เศรษฐกิจเพียงอย่างใดอย่างหนึ่งแต่เพียงอย่างเดียวไปดําเนินการจัดทํา โดยไม่ถือเอาอาณาเขตหรือพื้นที่เป็นข้อจํากัด และโดยไม่ถือว่าการเลือกตั้งผู้บริหารเป็นเงื่อนไขในการจัดตั้งองค์กรที่ได้รับมอบอํานาจดังกล่าวแต่อย่างใด

ข้อ 4. ตามกฎหมายการพนันบัญญัติให้ผู้ว่าราชการจังหวัด เป็นเจ้าพนักงานผู้ออกใบอนุญาตจัดให้มีการเล่นพนันชนไก่ในเขตพื้นที่แต่ละจังหวัดเท่านั้น รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยซึ่งอยู่ในฐานะ ผู้บังคับบัญชามีนโยบายไม่ให้ออกใบอนุญาตจัดให้มีการเล่นพนันชนไก่เพิ่มเติมอีก เพราะเกรงว่า ประชาชนจะมัวเมาลุ่มหลงเป็นอบายมุข มีผลกระทบต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดี รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยจึงมีหนังสือถึงผู้ว่าราชการจังหวัดทุกจังหวัดซึ่งเป็นพนักงาน เจ้าหน้าที่ตามกฎหมายการพนัน มิให้ออกใบอนุญาตการเล่นการพนันชนไก่เพิ่มเติมอีกโดยเด็ดขาด ดังนี้ หนังสือของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยดังกล่าวเป็นการกระทําทางปกครองประเภทใด หรือไม่ เพราะเหตุใด จงอธิบาย

ธงคําตอบ

“การกระทําทางปกครอง” หมายถึง การกระทําขององค์กรของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐฝ่าย ปกครอง หรือผลิตผลของการใช้อํานาจรัฐตามพระราชบัญญัติ หรือกฎหมายอื่นที่มีค่าบังคับเสมอพระราชบัญญัติ เช่น พระราชกําหนด เป็นต้น

การกระทําทางปกครอง แบ่งออกเป็น 4 ประเภท ได้แก่

1 “กฎ” หมายความว่า พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติ ท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ หรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใด หรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ

2 “คําสั่งทางปกครอง” หมายความว่า การใช้อํานาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผล เป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อ สถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และการรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ

3 “การกระทําทางปกครองในรูปแบบอื่น” ได้แก่ การกระทําทางปกครองทั้งหลายที่ ไม่ใช่การออกกฎ หรือการออกคําสั่งทางปกครอง ซึ่งมักจะเรียกกันว่า “ปฏิบัติการทางปกครอง”

4 “สัญญาทางปกครอง” หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง เป็นหน่วยงานทางปกครอง หรือเป็นบุคคลซึ่งกระทําการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้ จัดทําบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ

กรณีตามปัญหา การออกใบอนุญาตจัดให้มีการเล่นพนันชนไก่ในเขตพื้นที่แต่ละจังหวัดนั้น ถือเป็นการใช้อํานาจปกครองตามกฎหมายการพนัน ซึ่งกฎหมายได้กําหนดให้แต่เฉพาะผู้ว่าราชการจังหวัดเท่านั้น เป็นเจ้าพนักงานที่มีอํานาจออกใบอนุญาตได้ ส่วนรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยซึ่งอยู่ในฐานะผู้บังคับบัญชา มีอํานาจเพียงวางนโยบายหรือแนวปฏิบัติเป็นการทั่วไปเท่านั้น ซึ่งเป็นไปตามหลักกฎหมายปกครองทั่วไป การที่ รัฐมนตรีฯ ได้มีหนังสือถึงผู้ว่าราชการจังหวัดทุกจังหวัด ซึ่งเป็นเจ้าพนักงานเจ้าหน้าที่ตามกฎหมายการพนันมิให้ ออกใบอนุญาตเล่นการพนันชนไก่เพิ่มเติมอีกโดยเด็ดขาดนั้น หนังสือของรัฐมนตรีฯ ดังกล่าว จึงไม่ใช่ผลิตผล ของการใช้อํานาจปกครองตามกฎหมายการพนัน ดังนั้น หนังสือของรัฐมนตรีฯ ดังกล่าวจึงมิใช่การกระทํา ทางปกครองประเภทใดเลย ไม่ว่าจะเป็นกฎ คําสั่งทางปกครอง สัญญาทางปกครอง หรือการกระทําทางปกครอง ในรูปแบบอื่น

สรุป

หนังสือของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยดังกล่าวไม่เป็นการกระทําทางปกครอง ประเภทใดเลย เพราะมิใช่ผลิตผลของการใช้อํานาจปกครองตามกฎหมายการพนัน

การสอบไล่ภาค 1 ปีการศึกษา 2559

ข้อสอบกระบวนวิชา LAW 3016 กฎหมายปกครอง (สําหรับนักศึกษาคณะรัฐศาสตร์)

คําแนะนํา ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน มี 4 ข้อ

ข้อ 1. จงนํากฎหมายปกครองไปใช้ในการบริหารเทศบาล พร้อมยกตัวอย่างประกอบให้ครบถ้วนชัดเจน

ธงคําตอบ

“กฎหมายปกครอง” ซึ่งอาจจะอยู่ในชื่อของพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ หรือ พระราชบัญญัติ หรือพระราชกําหนด หรือประมวลกฎหมาย เป็นกฎหมายที่บัญญัติให้อํานาจหน้าที่ในทางปกครอง แก่หน่วยงานทางปกครอง หรือแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐ ในการออกกฎ ออกคําสั่งทางปกครอง หรือการกระทําทางปกครอง อื่น ๆ รวมทั้งการทําสัญญาทางปกครองด้วย

“หน่วยงานทางปกครอง” ได้แก่ หน่วยงานการบริหารราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค ส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานอื่นที่กฎหมายบัญญัติให้เป็นหน่วยงานทางปกครอง รวมทั้งหน่วยงานเอกชนที่ใช้อํานาจ หรือได้รับมอบให้ใช้อํานาจทางปกครอง และมีฐานะเป็นนิติบุคคล

“เจ้าหน้าที่” ได้แก่ บุคคลหรือคณะบุคคลที่ใช้อํานาจหรือได้รับมอบให้ใช้อํานาจทางปกครอง ตามกฎหมาย รวมถึงคณะบุคคลที่จัดตั้งขึ้นและมีอํานาจหน้าที่ตามกฎหมายด้วย เช่น ข้าราชการ พนักงานเจ้าหน้าที่ รวมถึงคณะกรรมการที่จัดตั้งขึ้นตามกฎหมายด้วย

“การใช้อํานาจทางปกครอง” คือการใช้อํานาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ ได้แก่

(1) การออกกฎ เช่น การออกพระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง เป็นต้น

(2) การออกคําสั่งทางปกครอง เช่น การสั่งการ การอนุญาต การรับจดทะเบียน เป็นต้น

(3) การกระทําทางปกครองอื่น ๆ เช่น การปฏิบัติการทางปกครอง หรือสัญญาทางปกครอง เป็นต้น

เทศบาล เป็นหน่วยงานทางปกครองในรูปแบบของหน่วยราชการบริหารส่วนท้องถิ่น และ มีสภาพเป็นนิติบุคคล ส่วนเจ้าหน้าที่ของเทศบาล เช่น นายกเทศมนตรี ถือเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ทั้งเทศบาลและ เจ้าหน้าที่ของเทศบาล จะมีอํานาจและหน้าที่ในการบริหารงานของเทศบาล ตามที่ พ.ร.บ. เทศบาล ซึ่งเป็น กฎหมายปกครองได้บัญญัติไว้ เช่น มีหน้าที่จัดให้มีและบํารุงทางบกและทางน้ำ มีหน้าที่รักษาความสงบเรียบร้อย ของประชาชน มีหน้าที่ป้องกันและระงับโรคติดต่อ เป็นต้น ทั้งนี้ก็เพื่อวัตถุประสงค์ในการบริหารราชการแผ่นดิน และเพื่อบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์แก่ประชาชนส่วนรวมในเขตเทศบาลนั้น

ซึ่งในการบริหารงานของเทศบาลเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ดังกล่าวนั้น เทศบาลและเจ้าหน้าที่ ของเทศบาลจําเป็นต้องมีการใช้อํานาจทางปกครองไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ ออกคําสั่งทางปกครอง รวมทั้งการกระทํา ทางปกครองในรูปแบบอื่น และการทําสัญญาทางปกครองด้วย ดังตัวอย่าง เช่น

1 เทศบาลได้ออกเทศบัญญัติซึ่งเป็นกฎ ห้ามประชาชนในเขตเทศบาลเคลื่อนย้ายสัตว์ปีก ในขณะที่กําลังมีโรคไข้หวัดนกระบาด เพื่อเป็นการป้องกันและระงับโรคติดต่อ เป็นต้น

2 การออกคําสั่งทางปกครอง เช่น นายกเทศมนตรี ได้มีคําสั่งให้นายดํา รองนายกเทศมนตรี พ้นจากตําแหน่งเพราะนายดําได้กระทําการทุจริตต่อหน้าที่ เป็นต้น

3 การกระทําทางปกครองในรูปแบบอื่น เช่น การที่เจ้าหน้าที่ของเทศบาลได้ทําความ สะอาดถนนหรือทางระบายน้ำ เป็นต้น

4 การทําสัญญาทางปกครอง เช่น การที่เทศบาลได้ทําสัญญาจ้างบริษัทเอกชนทําถนน หรือท่าเทียบเรือ เป็นต้น

ซึ่งกรณีดังกล่าวจะเห็นได้ว่า ในการใช้อํานาจทางปกครองต่าง ๆ ของเทศบาลนั้น จะต้องมี กฎหมายปกครองซึ่งก็คือ พ.ร.บ. เทศบาลได้บัญญัติให้อํานาจและหน้าที่ไว้ด้วย เพราะมิฉะนั้นแล้วเทศบาลและ เจ้าหน้าที่ของเทศบาลก็มิอาจที่จะกระทําการดังกล่าวได้เลย และในการใช้อํานาจปกครองดังกล่าวนั้น ก็จะต้อง เป็นการใช้อํานาจปกครองตามหลักของกฎหมายปกครองด้วย ได้แก่ หลักความชอบด้วยกฎหมาย หลักความ สุจริต และหลักประโยชน์สาธารณะ เป็นต้น

และนอกจากนั้น การใช้อํานาจทางปกครองดังกล่าวของเทศบาล ก็จะต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์ ที่กฎหมายปกครองอื่น ๆ ได้กําหนดไว้ด้วย เช่น การออกคําสั่งทางปกครองก็จะต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่ กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองได้กําหนดไว้ เป็นต้น ถ้าการออกกฎหรือออกคําสั่งทางปกครองของเทศบาล ไม่เป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่กฎหมายได้กําหนดไว้ ก็จะถือว่าเป็นการออกกฎหรือคําสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบ และจะก่อให้เกิดข้อพิพาททางปกครองหรือที่เรียกว่าคดีปกครองขึ้นได้ และเมื่อเกิดข้อพิพาททางปกครองขึ้นมาแล้ว ก็จะต้องนําข้อพิพาททางปกครองหรือคดีปกครองนั้นไปฟ้องยังศาลปกครอง เพื่อให้ศาลปกครองเป็นผู้วินิจฉัยชี้ขาด

ข้อ 2. จงอธิบายว่าหลักความชอบด้วยกฎหมาย หลักความสุจริต และหลักประโยชน์สาธารณะ เกี่ยวข้องกับกฎหมายปกครองอย่างไร พร้อมยกตัวอย่างประกอบ

ธงคําตอบ

“กฎหมายปกครอง” ซึ่งอาจจะอยู่ในชื่อของพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ หรือ พระราชบัญญัติ หรือพระราชกําหนด หรือประมวลกฎหมาย เป็นกฎหมายที่บัญญัติให้อํานาจหน้าที่ในทางปกครอง แก่หน่วยงานทางปกครอง หรือแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐ ในการออกกฏ ออกคําสั่งทางปกครอง หรือการกระทําทางปกครอง อื่น ๆ รวมทั้งการทําสัญญาทางปกครองด้วย

“หน่วยงานทางปกครอง” ได้แก่ หน่วยงานการบริหารราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค ส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานอื่นที่กฎหมายบัญญัติให้เป็นหน่วยงานทางปกครอง รวมทั้งหน่วยงานเอกชนที่ใช้อํานาจ หรือได้รับมอบให้ใช้อํานาจทางปกครอง และมีฐานะเป็นนิติบุคคล

“เจ้าหน้าที่” ได้แก่ บุคคลหรือคณะบุคคลที่ใช้อํานาจหรือได้รับมอบให้ใช้อํานาจทางปกครอง ตามกฎหมาย รวมถึงคณะบุคคลที่จัดตั้งขึ้นและมีอํานาจหน้าที่ตามกฎหมายด้วย เช่น ข้าราชการ พนักงาน เจ้าหน้าที่ รวมถึงคณะกรรมการที่จัดตั้งขึ้นตามกฎหมายด้วย

“การใช้อํานาจทางปกครอง” คือการใช้อํานาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ ได้แก่

(1) การออกกฎ เช่น การออกพระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง เป็นต้น

(2) การออกคําสั่งทางปกครอง เช่น การสั่งการ การอนุญาต การรับจดทะเบียน เป็นต้น

(3) การกระทําทางปกครองอื่น ๆ เช่น การปฏิบัติการทางปกครอง หรือสัญญาทางปกครอง เป็นต้น

“หลักการใช้อํานาจปกครอง” ตามกฎหมายปกครอง

1 หลักความชอบด้วยกฎหมาย หมายความว่า เจ้าหน้าที่จะใช้อํานาจปกครองได้ก็ต่อเมื่อ มีกฎหมายบัญญัติให้อํานาจไว้ด้วย เพราะถ้าเป็นการใช้อํานาจโดยไม่มีกฎหมายบัญญัติไว้ หรือเป็นการใช้อํานาจ นอกเหนือจากที่กฎหมายให้อํานาจไว้ ก็จะเป็นการใช้อํานาจที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย

2 หลักความสุจริต หมายความว่า การใช้อํานาจของเจ้าหน้าที่นั้น จะต้องกระทําด้วย ความเหมาะสมและตามสมควร โดยมีจุดมุ่งหมายเพื่อประโยชน์ของคนส่วนใหญ่ และจะต้องกระทําต่อบุคคลทุกคน โดยเสมอภาคและเท่าเทียมกัน

3 หลักประโยชน์สาธารณะ หมายความว่า การใช้อํานาจของเจ้าหน้าที่นั้น จะต้องกระทํา เพื่อประโยชน์แก่ประชาชนส่วนรวม มิใช่กระทําเพื่อประโยชน์ของบุคคลใดบุคคลหนึ่งโดยเฉพาะ

จากความหมายของกฎหมายปกครอง รวมทั้งหน่วยงานทางปกครอง เจ้าหน้าที่ การใช้ อํานาจทางปกครอง และหลักการใช้อํานาจปกครอง ได้แก่ หลักความชอบด้วยกฎหมาย หลักความสุจริต และ หลักประโยชน์สาธารณะดังกล่าวข้างต้น จะเห็นได้ว่ามีความเกี่ยวข้องกันดังนี้ คือ

กฎหมายปกครอง เป็นเรื่องของการใช้อํานาจปกครอง ได้แก่ การออกกฎ การออกคําสั่ง ทางปกครอง การกระทําทางปกครองในรูปแบบอื่น และการทําสัญญาทางปกครองซึ่งจะบัญญัติไว้ในกฎหมาย ต่าง ๆ ที่บัญญัติให้อํานาจหน้าที่แก่หน่วยงานทางปกครอง โดยมีเจ้าหน้าที่ของรัฐเป็นผู้ใช้อํานาจนั้น และ หน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐจะต้องใช้อํานาจปกครองตามที่กฎหมายปกครองได้บัญญัติให้ อํานาจไว้เท่านั้น และจะต้องเป็นการใช้อํานาจตามหลักกฎหมายปกครองด้วย เช่น หลักความชอบด้วยกฎหมาย หลักความสุจริต หลักประโยชน์สาธารณะ เป็นต้น และต้องเป็นการใช้อํานาจปกครองโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อ การบริการสาธารณะด้วย และในกรณีที่เกิดปัญหาเกี่ยวกับการใช้อํานาจทางปกครองหรือเกิดกรณีพิพาททาง ปกครองหรือที่เรียกว่าคดีปกครองขึ้นมา จะต้องนําคดีนั้นไปฟ้องร้องยังศาลปกครองเนื่องจากศาลปกครองเป็นศาล ที่มีอํานาจในการพิจารณาพิพากษาคดีปกครอง

ตัวอย่าง ประมวลกฎหมายที่ดิน ซึ่งเป็นกฎหมายปกครอง เนื่องจากเป็นกฎหมายที่บัญญัติ ให้อํานาจหน้าที่ในทางปกครองแก่หน่วยงานของรัฐและเจ้าหน้าที่ของรัฐไว้ เช่น บัญญัติให้อํานาจหน้าที่แก่ พนักงานเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือเจ้าพนักงานที่ดินมีอํานาจหน้าที่ในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมที่เกี่ยวกับ อสังหาริมทรัพย์ หรือมีอํานาจหน้าที่ในการดําเนินการออกโฉนดที่ดิน หรือหนังสือรับรองการทําประโยชน์ในที่ดิน เป็นต้น

ถ้าหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐได้ใช้อํานาจหน้าที่ตามกฎหมายแล้วเกิดกรณีพิพาทขึ้น เช่น เจ้าพนักงานที่ดินได้ดําเนินการออกโฉนดที่ดินโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ดังนี้ถือว่าข้อพิพาทดังกล่าวเป็น ข้อพิพาททางปกครอง หรือที่เรียกว่า คดีปกครอง ตามมาตรา 9 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและ วิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 จึงต้องนําคดีดังกล่าวไปฟ้องศาลปกครอง เนื่องจากศาลปกครองมีอํานาจหน้าที่ ในการพิจารณาคดีปกครองตามมาตรา 9 ดังกล่าว

ข้อ 3. ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 ตามมาตรา 123 บัญญัติให้ “รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยมีอํานาจและหน้าที่ควบคุมดูแลการปฏิบัติราชการของ กรุงเทพมหานคร… ในกรณีที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเห็นว่าการปฏิบัติใด ๆ ของ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครขัดต่อกฎหมาย มติของคณะรัฐมนตรีหรือเป็นไปในทางที่อาจทําให้ เสียประโยชน์ของกรุงเทพมหานคร รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยจะยับยั้งหรือสั่งการตามที่ เห็นสมควรก็ได้”

จากบทบัญญัติดังกล่าวกรุงเทพมหานครซึ่งเป็นราชการส่วนท้องถิ่นมีความเป็น อิสระจากราชการส่วนกลางหรือไม่ เพียงใด จงอธิบายตามหลักกฎหมายปกครองที่ท่านได้ศึกษามาโดยละเอียด

ธงคําตอบ

“หลักการกํากับดูแล” เป็นหลักการที่นํามาใช้เกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรหรือบุคคล ที่มีอํานาจกํากับดูแลกับองค์กรที่อยู่ภายใต้การกํากับดูแล ซึ่งหลักการกํากับดูแลนั้น องค์กรหรือบุคคลที่มีอํานาจ กํากับดูแลจะไม่มีอํานาจสั่งการให้องค์กรภายใต้การกํากับดูแลปฏิบัติการตามที่ตนเห็นสมควร แต่มีอํานาจเพียง การกํากับดูแลให้องค์กรภายใต้การกํากับดูแลปฏิบัติหน้าที่ให้ถูกต้องตามอํานาจหน้าที่ที่กฎหมายกําหนดไว้เท่านั้น และอํานาจในการกํากับดูแลขององค์กรหรือบุคคลที่มีอํานาจกํากับดูแลนั้นเป็นอํานาจที่มีเงื่อนไข คือจะใช้ได้ก็ต่อเมื่อ มีกฎหมายให้อํานาจและต้องเป็นไปตามรูปแบบที่กฎหมายกําหนด ทั้งนี้ เพื่อเป็นหลักประกันความเป็นอิสระของ องค์กรภายใต้การกํากับดูแล

“องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” ของประเทศไทยในปัจจุบัน ได้แก่ องค์การบริหารส่วนตําบล เทศบาล องค์การบริหารส่วนจังหวัด กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา เป็นองค์กรของรัฐที่จัดตั้งขึ้นในรูปของ การบริหารราชการส่วนท้องถิ่นซึ่งเป็นไปตามหลักการกระจายอํานาจทางพื้นที่ คือการที่รัฐจัดตั้งองค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นขึ้นเป็นนิติบุคคลมหาชนเพื่อมอบอํานาจให้ดําเนินกิจการของท้องถิ่นได้เองโดยมีหลักความเป็นอิสระ ในการดําเนินการตามอํานาจหน้าที่ กล่าวคือ สามารถดําเนินการที่ได้รับมอบหมายได้เองโดยไม่ต้องรับคําสั่ง หรืออยู่ภายใต้อํานาจบังคับบัญชาของราชการบริหารส่วนกลาง มีอํานาจวินิจฉัยสั่งการและดําเนินกิจการได้ด้วย งบประมาณและเจ้าหน้าที่ของตนเอง โดยราชการบริหารส่วนกลางจะใช้หลักการกํากับดูแลให้ราชการบริหาร ส่วนท้องถิ่นปฏิบัติหน้าที่ให้ถูกต้องตามกฎหมาย

ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 ตามมาตรา 123 ซึ่งได้บัญญัติให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยมีอํานาจและหน้าที่ควบคุมดูแลการปฏิบัติราชการของ กรุงเทพมหานครนั้น ถือเป็นกรณีที่ส่วนกลางได้มอบอํานาจกํากับดูแลให้แก่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ในการควบคุมดูแลกรุงเทพมหานคร ทั้งนี้เพื่อความเป็นเอกภาพและภายใต้อํานาจการปกครองในฐานะที่ ประเทศไทยเป็นรัฐเดี่ยว

แต่อย่างไรก็ตาม เพื่อเป็นหลักประกันความเป็นอิสระ เนื่องจากกรุงเทพมหานครเป็น ราชการบริหารส่วนท้องถิ่น ซึ่งตั้งขึ้นตามหลักการกระจายอํานาจปกครอง ดังนั้นอํานาจในการกํากับดูแลจะต้อง ก่อตั้งขึ้นโดยกฎหมาย และให้ราชการส่วนกลางกํากับดูแลเฉพาะความชอบด้วยกฎหมายเท่านั้น เช่น ตามมาตรา 123 ดังกล่าว ซึ่งได้บัญญัติให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยมีอํานาจที่จะยับยั้งหรือสั่งการตามที่เห็นสมควรได้ใน กรณีที่เห็นว่ากรุงเทพมหานครไม่ปฏิบัติตามกฎหมายหรือมติของคณะรัฐมนตรีหรือปฏิบัติการใด ๆ ที่เป็นไป ในทางที่อาจทําให้เสียประโยชน์ของกรุงเทพมหานคร

ดังนั้น จากบทบัญญัติดังกล่าวจึงยังคงถือว่ากรุงเทพมหานครซึ่งเป็นราชการส่วนท้องถิ่น มีความเป็นอิสระจากราชการส่วนกลางในการดําเนินการตามอํานาจหน้าที่ของตน เพียงแต่ต้องอยู่ภายใต้ การกํากับดูแลของราชการส่วนกลางเท่านั้น

ข้อ 4. ผู้บัญชาการตํารวจนครบาลเห็นว่าปัจจุบันมีรถปริมาณมากขึ้นและไม่ได้จัดช่องจราจรไว้สําหรับรถที่มีความเร็วต่ำ ทําให้เกิดความไม่เป็นระเบียบเรียบร้อยส่งผลกระทบต่อปัญหาจราจรและเป็นสาเหตุของการเกิดอุบัติเหตุ จึงอาศัยอํานาจตามพระราชบัญญัติจราจร พ.ศ. 2522 ออกข้อบังคับ เจ้าพนักงานจราจรในเขตกรุงเทพมหานครว่าด้วยการห้ามรถจักรยานยนต์ รถยนต์สามล้อ และล้อเลื่อนลากเข็นทุกชนิด เดินบนสะพานข้ามทางร่วมทางแยกและในอุโมงค์ลอดทางร่วมทางแยก ในพื้นที่กรุงเทพมหานคร มีระยะเวลา 90 วัน ตั้งแต่วันที่ 30 ตุลาคม 2559 เป็นต้นไป เพื่อเป็น การทดลองว่าระยะเวลาดังกล่าวสามารถแก้ไขปัญหาดังกล่าวได้หรือไม่

ดังนี้ ข้อบังคับดังกล่าวเป็นการกระทําทางปกครองประเภทใด จงอธิบาย

ธงคําตอบ

“การกระทําทางปกครอง” หมายถึง การกระทําขององค์กรของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐฝ่าย ปกครอง หรือผลิตผลของการใช้อํานาจรัฐตามพระราชบัญญัติ หรือกฎหมายอื่นที่มีค่าบังคับเสมอพระราชบัญญัติ เช่น พระราชกําหนด เป็นต้น

การกระทําทางปกครอง แบ่งออกเป็น 4 ประเภท ได้แก่

1 “กฎ” หมายความว่า พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติ ท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ หรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใด หรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ

2 “คําสั่งทางปกครอง” หมายความว่า การใช้อํานาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผล เป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อ สถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และการรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ

3 “การกระทําทางปกครองในรูปแบบอื่น” ได้แก่ การกระทําทางปกครองทั้งหลายที่ ไม่ใช่การออกกฎ หรือการออกคําสั่งทางปกครอง ซึ่งมักจะเรียกกันว่า “ปฏิบัติการทางปกครอง”

4 “สัญญาทางปกครอง” หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง เป็นหน่วยงานทางปกครอง หรือเป็นบุคคลซึ่งกระทําการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้ จัดทําบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ

สําหรับ “กฎ” นั้น จะมีลักษณะที่สําคัญ 2 ประการ คือ

1 บุคคลที่อยู่ภายใต้กฎจะถูกนิยามไว้เป็นประเภท และไม่สามารถที่จะทราบจํานวนที่ แน่นอนได้

2 บุคคลที่ถูกนิยามไว้ภายใต้กฎนั้น กฎจะกําหนดให้บุคคลนั้นกระทําการ หรือห้ามมิให้ กระทําการ หรือได้รับอนุญาตให้กระทําการ หรือมีสิทธิที่จะกระทําซ้ำ ๆ ทําให้กฏมีผลบังคับกับข้อเท็จจริงในปัจจุบัน หรือในอนาคตที่ไม่แน่นอน

กรณีตามปัญหา การที่ผู้บังคับการตํารวจนครบาลอาศัยอํานาจตามพระราชบัญญัติจราจร พ.ศ. 2522 ออกข้อบังคับเจ้าพนักงานจราจรในเขตกรุงเทพมหานครว่าด้วยการห้ามรถจักรยานยนต์ รถจักรยาน รถยนต์สามล้อ และล้อเลื่อนลากเข็นทุกชนิด เดินบนสะพานข้ามทางร่วมทางแยกและในอุโมงค์ลอดทางร่วม ทางแยกในพื้นที่กรุงเทพมหานคร มีระยะเวลา 90 วัน ตั้งแต่วันที่ 30 ตุลาคม 2559 เป็นต้นไปนั้น ข้อบังคับ ดังกล่าวถือเป็นผลิตผลของการใช้อํานาจรัฐตามพระราชบัญญัติของเจ้าหน้าที่ของรัฐฝ่ายปกครอง ซึ่งมีผลบังคับ เป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่บุคคลใดเป็นการเฉพาะ ดังนั้น ข้อบังคับดังกล่าวจึงเป็นการกระทํา ทางปกครองประเภทกฎ

สรุป

ข้อบังคับดังกล่าวเป็นการกระทําทางปกครองประเภทกฎ