การสอบไล่ภาค 2 ปีการศึกษา 2553

คำแนะนำ         ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน มี 4 ข้อ (คะแนนเต็มข้อละ 25 คะแนน)

ข้อ 1. จงอธิบายว่า “กฎหมายปกครอง” มีความสำคัญต่อการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นอย่างไร พร้อมยกตัวอย่างประกอบให้ชัดเจน

ธงคำตอบ

“กฎหมายปกครอง” ซึ่งอาจจะอยู่ในชื่อของ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ หรือพระราชบัญญัติ หรือพระราชกำหนด หรือประมวลกฎหมาย เป็นกฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจหน้าที่ในทางปกครอง แก่หน่วยงานทางปกครอง หรือแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐ

ซึ่งอำนาจหน้าที่ในทางปกครองนั้น ได้แก่ อำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะ และการใช้อำนาจทางปกครอง ในการออกกฎ การออกคำสั่งทางปกครอง รวมทั้งการกระทำในทางปกครองอื่น ๆ เช่น การทำสัญญาทางปกครอง เป็นต้น

“หน่วยงานทางปกครอง” ได้แก่ หน่วยงานการบริหารราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค ส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานอื่นที่กฎหมายบัญญัติให้เป็นหน่วยงานทางปกครอง รวมทั้งหน่วยงานเอกชน ที่ใช้อำนาจหรือได้รับมอบให้ใช้อำนาจทางปกครอง

สำหรับหน่วยงานการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นนั้น ได้แก่ หน่วยงานหรือองค์กรซึ่งได้มีการ จัดตั้งขึ้นมา และมีสภาพเป็นนิติบุคคลแยกต่างหากจากองค์กรของราชการบริหารส่วนกลาง ซึ่งเรียกว่า องค์กรปกครองครองส่วนท้องถิ่นนั่นเอง ได้แก่ เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล องค์การบริหารส่วนจังหวัด กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา

และกฎหมายปกครองจะมีความสำคัญต่อการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ดังนี้คือ

การบริหารราชการส่วนท้องถิ่นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ไม่ว่าจะเป็นเทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล องค์การบริหารส่วนจังหวัด กรุงเทพมหานคร หรือเมืองพัทยานั้น ก็คือ การกระทำหรือการใช้ อำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายได้บัญญัติไว้นั่นเอง ไม่ว่าจะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะต่าง ๆ หรือการใช้อำนาจ ในทางปกครอง เพื่อการออกกฎ ออกคำสั่งทางปกครอง หรือการทำสัญญาทางปกครอง ซึ่งกฎหมายที่บัญญัติ ให้อำนาจหน้าที่ไว้ดังกล่าวคือ กฎหมายปกครอง นั่นเอง

ตัวอย่างเช่น พระราชบัญญัติเทศบาลซึ่งเป็นกฎหมายปกครองนั้น จะบัญญัติไว้ชัดเจนว่า เทศบาล ซึ่งเป็นหน่วยงานการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นนั้นมีอำนาจหน้าที่ที่จะต้องกระทำการใดบ้าง รวมทั้งจะบัญญัติถึงขอบเขตของการใช้อำนาจทางปกครองในการออกกฎ หรือคำสั่งทางปกครองหรือการทำสัญญาทางปกครอง ของเทศบาลไว้ เป็นต้น 

ข้อ 2. จงอธิบายว่า “วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง” หมายความว่าอย่างไร พร้อมยกตัวอย่างประกอบ ให้ชัดเจน

ธงคำตอบ

ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ค. 2539 มาตรา 5 ได้บัญญัติความหมาย ของคำว่า “วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง” ไว้ว่า

“วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง” หมายความว่า การเตรียมการและการดำเนินการของเจ้าหน้าที่ เพื่อจัดไห้มีคำสั่งทางปกครอง หรือกฎ และรวมถึงการดำเนินการใด ๆ ในทางปกครองตามพระราชบัญญัตินี้

ในการปฏิบัติงานราชการแผ่นดินของหน่วยงานทางปกครอง หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่เกี่ยวข้องกับการใช้อำนาจทางปกครองในการออกกฎ หรือคำสั่งทางปกครองนั้น ถ้าจะให้กฎหรือคำสั่งทางปกครองที่ออกมานั้น ชอบด้วยกฎหมาย 

มีหลักเกณฑ์และขั้นตอนที่เหมาะสม และเป็นธรรมแก่ประชาชน หรือบุคคลผู้อยู่ภายใต้กฎ หรือคำสั่งทางปกครองนั้น เจ้าหน้าที่ผู้ออกกฎหรือคำสั่งทางปกครองก็จะต้องคำเนินการให้ถูกต้องตามหลัก เกณฑ์ และขั้นตอนที่กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองได้บัญญัติไว้ เช่น ตามมาตรา 13 ในการพิจารณาทางปกครอง (การเตรียมการและการดำเนินการของเจ้าหน้าที่เพื่อจัดให้มีคำสั่งทางปกครอง)

เจ้าหน้าที่ผู้ใดมีส่วนได้เสียในเรื่องที่ตนมีอำนาจพิจารณาทางปกครอง จะทำการพิจารณาทางปกครองไม่ได้ หรือตามมาตรา 30 ในกรณีที่คำสั่งทางปกครองอาจกระทบถึงสิทธิของคู่กรณี เจ้าหน้าที่ต้องให้โอกาสคู่กรณีได้ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอ และให้คู่กรณีได้มีโอกาสโต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานของตน เป็นต้น

แต่ถ้าการใช้อำนาจทางปกครองในการออกกฎหรือคำสั่งทางปกครองนั้น เจ้าหน้าที่ไม่ได้ปฏิบัติ ตามหลักเกณฑ์และขั้นตอนที่กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองได้บัญญัติไว้แล้ว ก็จะเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มิชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งอาจจะทำให้เกิดข้อพิพาททางปกครองขึ้นได้

ข้อ 3. ราชการบริหารส่วนกลางซึ่งเป็นองค์กรของรัฐฝ่ายปกครองสูงสุดจะใช้อำนาจบังคับบัญชา หรืออำนาจ กำกับดูแลกับราชการบริหารส่วนภูมิภาคหรือราชการบริหารส่วนท้องถิ่น ซึ่งเป็นองค์กรของรัฐ ฝ่ายปกครองลำดับรองลงมา มีลักษณะเหมือนกันหรือแตกต่างกันหรือไม่ อย่างไร จงอธิบาย

ธงคำตอบ

อำนาจบังคับบัญชา คือ อำนาจที่หัวหน้าหน่วยงานใช้ปกครองผู้ใต้บังคับบัญชา เช่น การที่รัฐมนตรีใช้อำนาจบังคับบัญชาเหนือเจ้าหน้าที่ทั้งหลายในกระทรวง อำนาจบังคับบัญชาเป็นอำนาจที่ผู้บังคับบัญชา สามารถสั่งการใด ๆ ก็ได้ตามที่ตนเห็นว่าเหมาะสม

สามารถกลับ แก้ ยกเลิก เพิกถอน คำสั่งหรือการกระทำของ ผู้ใต้บังคับบัญชาได้เสมอ เว้นแต่จะมีกฎหมายบัญญัติไว้โดยเฉพาะเป็นประการอื่น

เช่น ผู้ว่าราชการจังหวัดที่ไปปฏิบัติหน้าที่ในจังหวัดต่าง ๆ ซึ่งเป็นราชการบริหารส่วนภูมิภาคนั้น เป็นเจ้าหน้าที่ที่ได้รับการแต่งตั้งจากกระทรวงมหาดไทยซึ่งเป็นราชการบริหารส่วนกลาง และผู้ว่าราชการจังหวัด เหล่านั้น จะอยู่ภายใต้อำนาจบังคับบัญชาของส่วนกลางคือ กระทรวงมหาดไทย

อำนาจกำกับดูแล ไม่ใช่เรื่องความสัมพันธ์ระหว่างผู้บังคับบัญชากับผู้ใต้บังคับบัญชา แต่เป็นความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรหรือบุคคลที่มีอำนาจกำกับดูแลกับองค์กรที่อยู่ภายใต้การกำกับดูแล จึงเป็นอำนาจที่มีเงื่อนไข คือจะใช้ได้ต่อเมื่อมีกฎหมายให้อำนาจและต้องเป็นไปตามรูปแบบที่กฎหมายกำหนด เพื่อเป็นหลักประกันความเป็นอิสระขององค์กรภายใต้การกำกับดูแล

เช่น รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยมีคำสั่งให้นายกเทศมนตรีพ้นจากตำแหน่งตามความเห็นของผู้ว่าราชการจังหวัด ตาม พ.ร.บ. เทศบาล เป็นต้น

และในการกำกับดูแลนั้น องค์กรหรือบุคคลที่มีอำนาจกำกับดูแลไม่มีอำนาจสั่งการให้องค์กร ภายใต้การกำกับดูแลปฏิบัติการตามที่ตนเห็นสมควร องค์กรภายใต้การกำกับดูแลมีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย องค์กรหรือบุคคลที่มีอำนาจกำกับดูแลจึงเพียงแต่กำกับดูแลให้องค์กรภายใต้การกำกับดูแลปฏิบัติหน้าที่ให้ถูกต้อง ตามกฎหมายเท่านั้น

ในการบริหารราชการแผ่นดินนั้น ราชการบริหารส่วนกลางซึ่งเป็นองค์กรของรัฐฝ่ายปกครองสูงสุด จะใช้อำนาจบังคับบัญชากับราชการบริหารส่วนภูมิภาค และจะใช้อำนาจกำกับดูแลกับราชการบริหารส่วนท้องถิ่น

ทำให้ความสัมพันธ์ในการใช้อำนาจของราชภารบริหารส่วนกลางกับราชการบริหารส่วนภูมิภาคหรือราชการบริหาร ส่วนท้องถิ่น ซึ่งเป็นองค์กรของรัฐฝ่ายปกครองลำดับรองลงมาแตกต่างกัน

ข้อ 4. นายแพทย์ดำ ทำงานอยู่ที่โรงพยาบาลของรัฐแห่งหนึ่ง ถูกร้องเรียนไปยังแพทยสภาเกี่ยวกับการ กระทำผิดจรรยาบรรณในวิชาชีพแพทย์ และได้มิการนำเรื่องของนายแพทย์ดำเข้าพิจารณาในที่ประชุมของแพทยสภา ซึ่งที่ประชุมแพทยสภาได้มีมติลงโทษนายแพทย์ดำโดยการพักใช้ใบอนุญาต

ปรากฏว่า ก่อนที่ผู้บังคับบัญชาของนายแพทย์ดำจะดำเนินการออกเป็นคำสั่ง นายแพทย์ดำนำมติของแพทยสภาดังกล่าวไปฟ้องร้องต่อศาลปกครอง เพื่อขอให้ศาลปกครองมีคำสั่งเพิกถอนมติของแพทยสภา เนื่องจากเห็นว่าในวันประชุมเพื่อพิจารณาเรื่องของตนเองนั้น

กรรมการบางคนมาเซ็นชื่อเข้าประชุม แต่ไม่อยู่ในที่ประชุมขณะมีการลงมติ ทำให้มติของที่ประชุมไม่ชอบ และขอให้ศาลปกครองมีคำสั่ง ไม่ให้ผู้บังคับบัญชานำมติของแพทยสภาไปออกคำสั่งลงโทษตน

ดังนี้ ท่านคิดว่ามติของแพทยสภา ที่ให้ลงโทษพักใช้ใบอนุญาตนายแพทย์ดำดังกล่าวนั้น เป็นคำสั่งทางปกครองหรือไม่ เพราะเหตุใด จงอธิบาย

ธงคำตอบ

ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 5

“การพิจารณาทางปกครอง” หมายความว่า การเตรียมการและการดำเนินการของเจ้าหน้าที่ เพื่อจัดให้มีคำสั่งทางปกครอง

“คำสั่งทางปกครอง” หมายความว่า การใช้อำนาจตามกฎหมายชองเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการ สร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล

ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และการรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ

กรณีที่จะเป็นคำสั่งทางปกครองนั้น จะต้องมีองค์ประกอบดังต่อไปนี้ คือ

1.         ต้องเป็นคำสั่งที่ออกโดยเจ้าหน้าที่

2.         ต้องมีลักษณะ เป็นการใช้อำนาจตามกฎหมาย

3.         ต้องมีลักษณะเป็นการแสดงเจตนาของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้น ระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพ ชองสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล

4.         ต้องก่อให้เกิดผลเฉพาะกรณีหรือเรื่องใดเรื่องหนึ่งโดยเฉพาะเจาะจง

5.         ต้องมีผลโดยตรงไปสู่ภายนอกฝ่ายปกครอง

ตามปัญหา การที่ที่ประชุมของแพทยสภาได้มีมติลงโทษนายแพทย์ดำโดยการพักใช้ใบอนุญาตนั้น จะเห็นได้ว่ามติของแพทยสภาดังกล่าวนั้นยังไม่มีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ใดๆ ต่อนายแพทย์ดำ

ทัง นี้เพราะการมีเพียงมติของแพทยสภาดังกล่าวนั้นเป็นเพียงการเตรียมการการ ดำเนินการของเจ้าหน้าที่เพื่อจัดให้มีคำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งลงโทษนาย แพทย์ดำเท่านั้น กล่าวคือ ยังมีขั้นตอนดำเนินการให้ผู้บังคับบัญชาของนายแพทย์ดำไปดำเนินการออกเป็นคำ สั่งลงโทษอีกขั้นตอนหนึ่ง

ดังนั้นมติของแพทยสภาดังกล่าวจึงเป็นเพียง การพิจารณาทางปกครองเท่านั้น ยังไม่เป็นคำสั่งทางปกครอง จะเป็นคำสั่งทางปกครองก็ต่อเมื่อผู้บังคับบัญชา ได้มีคำสั่งลงโทษพักใช้ใบอนุญาตของนายแพทย์ดำและได้แจ้งให้นายแพทย์ดำทราบแล้ว

สรุป มติของแพทยสภาที่ให้ลงโทษพักใช้ใบอนุญาตนายแพทย์ดำดังกล่าวนั้นไม่เป็นคำสั่งทางปกครอง

การสอบไล่ภาค 1 ปีการศึกษา 2553

คำแนะนำ   ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน มี 4 ข้อ (คะแนนเต็มข้อละ 25 คะแนน)

ข้อ 1. จงอธิบายว่าการบริหารราชการแผ่นดินของไทยตาม พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ได้แบ่งการบริหารราชการแผ่นดินอย่างไร และการบริหารราชการแผ่นดินดังกล่าวมีส่วนเกี่ยวข้องกับกฎหมายปกครองอย่างไรบ้าง พร้อมยกตัวอย่างให้ชัดเจน

ธงคำตอบ

การบริหารราชการแผ่นดินของไทยตาม พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ได้แบ่งการบริหารราชการแผ่นดินออกเป็น 3 ส่วน ได้แก่

1.             ราชการบริหารส่วนกลาง หมายความถึง ราชการที่ฝ่ายปกครองจัดทำเพื่อประโยชน์ ส่วนรวมของประชาชนทั่วทั้งอาณาเขตของประเทศ เช่น การรักษาความสงบภายใน การป้องกันประเทศ การคมนาคม การคลัง เป็นต้น

องค์การที่จัดทำราชการบริหารส่วนกลาง ได้แก่ กระทรวง ทบวง กรม ซึ่งตั้งอยู่ใน ส่วนกลาง และมีอำนาจหน้าที่จัดทำราชการในอำนาจหน้าที่ของตนตลอดทั้งประเทศ

2.             ราชการบริหารส่วนภูมิภาค หมายความถึง ราชการของกระทรวง ทบวง กรม อันเป็นองค์กรของราชการบริหารส่วนกลางที่ได้แบ่งแยกออกไปจัดทำตามเขตการปกครองต่าง ๆ ของประเทศ เพื่อสนองความต้องการส่วนรวมของประชาชนในเขตการปกครองนั้น ๆ

โดยมีเจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนกลางซึ่งสังกัดกระทรวง ทบวง กรม ต่าง ๆ ออกไปประจำตามเขตการปกครองนั้น ๆ เพื่อบริหารราชการภายใต้การบังคับบัญชา ของราชการบริหารส่วนกลาง ซึ่งราชการบริหารส่วนภูมิภาคของประเทศไทย ไต้แก่ จังหวัด และอำเภอ รวมตลอดถึง ตำบลและหมู่บ้าน โดยมีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นหัวหน้าในส่วนภูมิภาค

3.             ราชการบริหารส่วนท้องถิ่น หมายความถึง ราชการบางอย่างที่รัฐมอบหมายให้องค์การ บริหารส่วนท้องถิ่นจัดทำเอง เพื่อสนองความต้องการส่วนรวมของประชาชนเฉพาะในเขตท้องถิ่นนั้น โดยมีเจ้าหน้าที่ ขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่นนั้นเอง ซึ่งตามหลักไม่ใช่เจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนกลาง องค์การบริหารส่วนท้องถิ่นของประเทศไทย ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล เมืองพัทยา และกรุงเทพมหานคร

ส่วนการบริหารราชการแผ่นดินทั้ง 3 ส่วนมีส่วนเกี่ยวข้องกับกฎหมายปกครอง ดังนี้คือ

การบริหารราชการทั้งส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น จะมีกฎหมายบัญญัติให้ อำนาจหน้าที่ในทางปกครองแก่หน่วยงานทางปกครองหรือหน่วยงานบริหารราชการส่วนต่าง ๆ และเจ้าหน้าที่ ของหน่วยงานต่าง ๆ ไว้ ซึ่งอำนาจหน้าที่ในทางปกครองด้งกล่าวได้แก่อำนาจหน้าที่ในการออกกฎ ออกคำสั่งทางปกครอง หรืออำนาจเกี่ยวกับการกระทำทางปกครองอื่น ๆ รวมทั้งอำนาจเกี่ยวกับการทำสัญญาทางปกครอง

และกฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจหน้าที่ในทางปกครองดังกล่าว คือ “กฎหมายปกครอง” นั่นเอง ซึ่งอาจจะอยู่ในชื่อของพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติ พระราชกำหนด หรือในชื่อของกฎหมายอื่น ๆ เช่น ประมวลกฎหมายก็ได้ และหน่วยงานบริหารราชการทั้งส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น ก็จะใช้อำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายปกครองกำหนดไว้ในการบริหารราชการแผ่นดินในทุกระดับ

ตัวอย่าง เช่น พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ซึ่งเป็นกฎหมายปกครอง ได้บัญญัติให้อำนาจแก่นายกรัฐมนตรีในการออกกฎ ระเบียบ หรือข้อบังคับต่าง ๆ ในทารบริหารราชการแผ่นดิน ดังนั้นการที่นายกรัฐมนตรีจะใช้อำนาจเพื่อที่จะออกกฎ ระเบียบ หรือข้อบังคับต่าง ๆ ก็จะต้องเป็นไปตามที่กฎหมาย ดังกล่าวได้กำหนดไว้เท่านั้น

หรือ พ.ร.บ. เทศบาล ซึ่งเป็นกฎหมายปกครองได้บัญญัติให้อำนาจหน้าที่แก่เทศบาลซึ่งเป็น หน่วยงานบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ในการดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะต่าง ๆ ดังนั้นในการดำเนินการ จัดทำบริการสาธารณะต่าง ๆ ของเทศบาล เทศบาลจะมีอำนาจจัดทำได้ก็แต่เฉพาะกิจการที่กฎหมายดังกล่าว กำหนดไว้เท่านั้น

ข้อ 2. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองหมายความว่าอย่างไร มีความสำคัญต่อการบริหารราชการแผ่นดิน ของไทยในทุกระดับอย่างไร จงอธิบายอย่างละเอียด

ธงคำตอบ

“วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง” หมายความว่า การเตรียมการและการดำเนินการของเจ้าหน้าที่ เพื่อจัดให้มีคำสั่งทางปกครอง หรือกฎ และรวมถึงการดำเนินการใด ๆ ในทางปกครองตามพระราชบัญญัตินี้ (พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 5)

และวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองมีความสำคัญต่อการบริหารราชการแผ่นดินของไทยในทุกระดับ ดังนี้คือ

การบริหารราชการแผ่นดินของไทยในทุกระดับ ไม่ว่าจะเป็นราชการบริหารส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น เป็นเรื่องที่เกี่ยวกับการจัดทำบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์แก่ประชาชนส่วนรวม และการใช้อำนาจ ทางปกครองตามที่กฎหมายกำหนด ไม่ว่าจะเป็นการใช้อำนาจทางปกครองเพื่อการออกกฎ ออกกำลังทางปกครอง

หรือการกระทำอื่นใดในทางปกครอง เช่น ตาม พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ได้บัญญัติ ให้อำนาจ แก่นายกรัฐมนตรีในฐานะเป็นผู้กำกับดูแลการบริหารราชการแผ่นดิน หรือปลัดกระทรวง มีอำนาจในการออกกฎ ระเบียบ หรือข้อบังคับต่าง ๆ รวมทั้งออกคำสั่งทางปกครอง หรือการกระทำอื่นใดในทางปกครองได้

ซึ่ง การใช้อำนาจทางปกครองดังกล่าว โดยเฉพาะการใช้อำนาจทางปกครองของเจ้าหน้าที่เพื่อที่จะ ออกกฎหรือคำสั่งทางปกครองนั้น ถ้าจะให้กฎหรือคำสั่งทางปกครองที่ออกมานั้นชอบด้วยกฎหมาย เจ้าหน้าที่ผู้ออกกฎ หรือคำสั่งทางปกครองก็จะต้องดำเนินการให้ถูกต้องตามหลักเกณฑ์และขั้นตอนที่ กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทาง ปกครองได้บัญญัติไว้ เช่น ตามมาตรา 13

ในการพิจารณาทางปกครอง (การเตรียมการและการดำเนินการของเจ้าหน้าที่ เพื่อจัดให้มีคำสั่งทางปกครอง) เจ้าหน้าที่ผู้ใดมีส่วนได้เสียในเรื่องที่ตนมีอำนาจพิจารณาทางปกครอง จะทำการพิจารณา ทางปกครองไม่ได้ หรือตามมาตรา 30 ในกรณีที่คำสั่งทางปกครองอาจกระทบถึงสิทธิของคู่กรณี เจ้าหน้าที่ต้องให้โอกาส คู่กรณีได้ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอ และให้คู่กรณีได้มีโอกาสโต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานของตน เป็นต้น

แต่ถ้าการใช้อำนาจทางปกครองเพื่อการบริหารราชการแผ่นดินนั้นไม่ได้ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ และขั้นตอนที่กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองได้บัญญัติไว้แล้ว ก็จะเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มิชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งอาจจะท่าให้เกิดข้อพิพาททางปกครองขึ้นได้

ดังนั้นจึงเห็นได้ว่า วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองนั้นมีความสำคัญ รวมทั้งมีส่วนเกี่ยวข้องกับ การบริหารราชการแผ่นดินของไทยในทุกระดับ 

ข้อ 3. องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งจัดระเบียบอำนาจปกครองโดยวิธีการกระจายอำนาจปกครอง แบบพื้นที่ (หรืออาณาเขต) และกฎหมายที่ก่อตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบต่าง ๆ จะมอบอำนาจการจัดทำบริการสาธารณะหลาย ๆ อย่างได้ภายในเขตพื้นที่อย่างเป็นอิสระ ดังนี้ ลักษณะความเป็นอิสระที่ไห้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น ท่านเข้าใจว่าอย่างไร จงอธิบาย

ธงคำตอบ

ลักษณะความเป็นอิสระที่กฎหมายให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ได้แก่

1.             การมีบุคลากรเป็นของตนเอง

การที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะต้องมีบุคลากรเป็นของตนเองและมีอิสระในการ บริหารงานบุคคลโดยงบประมาณของตนเองนั้นก็เพื่อให้สอดคล้องกับโครงสร้างและอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นที่มีความเป็นอิสระจากส่วนกลางนั่นเอง

เช่น มีอำนาจกำหนดตำแหน่งสรรหาบุคคลมาดำรงตำแหน่ง จัดการเกี่ยวกับเงื่อนไขในการทำงาน ตลอดจนให้คุณให้โทษพนักงาน การให้สิทธิประโยชน์เมื่อพ้นจากงานเป็นต้น รวมทั้งการเลือกตั้งผู้บริหารองค์กรฯ ของตนเองด้วย

2.          มีรายได้เป็นของตนเอง

เนื่องจากภารกิจสำคัญขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นคือการจัดทำบริการสาธารณะ ดังนั้นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงจำเป็นต้องมีงบประมาณและรายได้มาเป็นค่าใช้จ่ายและเพื่อดำเนินการ ซึ่งงบประมาณและรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นเกิดจากการได้รับมอบอำนาจในการจัดเก็บภาษีบางประเภท หรือรายได้จากแหล่งเงินได้อื่น ๆ ตามที่กฎหมายได้กำหนดไว้ รวมทั้งเงินอุดหนุนจากงบประมาณของส่วนกลาง

3.          มีฐานะเป็นนิติบุคคล

การกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีฐานะเป็นนิติบุคคลนั้นก็เพื่อจะได้มีสิทธิ และหน้าที่บางอย่างเหมือนบุคคลธรรมดา ทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีงบประมาณและบุคลากรเป็นของตนเอง รวมทั้งทำให้เกิดความคล่องตัวในการทำกิจการต่าง ๆ ที่ตนรับผิดชอบ เช่น สามารถทำนิติกรรมในนามของตนเอง หรือเป็นโจทก์เป็นจำเลยได้ เป็นต้น

4.          อยู่ภายใต้การกำกับดูแล

แม้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีอิสระในการดำเนินงานของตน แต่ความเป็นอิสระนั้น ก็จะต้องไม่มาก เกินไปจนกระทั่งเกิดผลกระทบต่อการปกครองประเทศของส่วนกลาง ดังนั้นเพื่อป้องกัน การบริหารงานผิดพลาด และเพื่อให้การบริหารงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้มาตรฐานและเป็นไป อย่างเป็นระบบและถูกต้อง กฎหมายจึงได้กำหนดให้ส่วนกลางมีอำนาจในการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้อง ถิ่น

5.             หลักความชอบด้วยกฎหมายของการกำกับดูแล

เพื่อเป็นหลักประกันในความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ดังนั้น การกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงต้องเป็นไปตามหลักความชอบด้วยกฎหมาย กล่าวคือจะต้อง มีกฎหมายบัญญัติให้อำนาจไว้ และการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องทำเท่าที่จำเป็นและต้องเป็นไป เพื่อการคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่น หรือประโยชน์ของประเทศเป็นส่วนรวมด้วย 

ข้อ 4. คณะรัฐมนตรีได้มีการประชุมเกี่ยวกับวันหยุดของทางราชการโดยอาศัยอำนาจตามกฎหมายข้าราชการพลเรือน ปรากฏว่า คณะรัฐมนตรีได้พิจารณาและมีมติเพิ่มวันหยุดไห้ข้าราชการ โดยให้วันออกพรรษาของทุกปีเป็นวันหยุดราชการ

ดังนี้ มติคณะรัฐมนตรีให้วันออกพรรษา เป็นวันหยุดราชการของข้าราชการพลเรือน มีลักษณะเป็น “กฎ” หรือ “คำสั่งทางปกครอง” เป็นเพราะเหตุใด จงอธิบาย

ธงคำตอบ

ตามมาตรา 5 แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 นั้น “คำสั่งทางปกครอง” หมายความว่า

(1) การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่าง บุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นโทรถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และการรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ

(2) การอื่นที่กำหนดในกฎกระทรวง

“กฎ” หมายความว่า พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ หรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใด เป็นการเฉพาะ

จากหลักกฎหมายดังกล่าว จะเห็นได้ว่า นิติกรรมทางปกครองไม่ว่าจะเป็นคำสั่งทางปกครอง หรือกฎ หมายถึง การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคล หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล เพียงแต่มีข้อแตกต่างกันตรงที่ว่า “กฎ” นั้นจะมีผล ใช้บังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ แต่ “คำสั่งทางปกครอง” จะมีผลใช้บังคับแก่กรณีหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะเท่านั้น

ดังนั้น ตามปัญหา การที่คณะรัฐมนตรีได้ใช้อำนาจตามกฎหมายได้พิจารณาและมีมติให้ วันออกพรรษาของทุกปีเป็นวันหยุดราชการนั้น มติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวมีลักษณะเป็น “กฎ” เพราะเป็นบทบัญญัติ ที่เรียกชื่อเป็นอย่างอื่นนอกเหนือไปจากพระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ หรือข้อบังคับ และมีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ

กล่าวคือ มติดังกล่าวจะมีผลทำให้ข้าราชการทุกหน่วยงานและทุกคนมีสิทธิที่จะไม่มาทำงานเมื่อถึงวันนั้น

สรุป มติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวมีลักษณะเป็น “กฎ”

การสอบไล่ภาคฤดูร้อน ปีการศึกษา 2553

คำแนะนำ ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน มี 4 ข้อ (คะแนนเต็มข้อละ 25 คะแนน)

ข้อ 1. จงอธิบายว่า “กฎ” หมายความว่าอะไร และการออกกฎไม่ชอบคืออะไร พร้อมยกตัวอย่างประกอบให้ชัดเจน

ธงคำตอบ

ตาม พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ค. 2542 มาตรา 3 ได้บัญญัติ ความหมายของคำว่า “กฎ” ไว้ว่า

“กฎ” หมายความว่า พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ หรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลได เป็นการเฉพาะ

จากบทบัญญัติดังกล่าว “กฎ” หมายความว่า

–               พระราชกฤษฎีกา

–               กฎกระทรวง

–               ประกาศกระทรวง

–               ข้อบัญญัติท้องถิ่น ได้แก่ ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร ข้อบัญญัติเมืองพัทยา ข้อบัญญัติ- องค์การบริหารส่วนจังหวัด ข้อบัญญัติองค์การบริหารส่วนตำบล และเทศบัญญัติ

–               ระเบียบ เซ่น ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ระเบียบมหาวิทยาลัยรามคำแหง เป็นต้น

–               ข้อบังคับ เช่น ข้อบังคับมหาวิทยาลัยรามคำแหง เป็นต้น

–               บทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือ บุคคลใดเป็นการเฉพาะ

และการออกกฎโดยไม่ชอบนั้น หมายถึง การออกกฎโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายแม่บท หรือ การออกกฎที่มีลักษณะเป็นการขัดหรือแย้งต่อกฎหมายแม่บทอันได้แก่ พระราชบัญญัติหรือพระราชกำหนดนั้นเอง

การออกกฎโดยไม่ชอบนั้น อาจจะเป็นกรณีที่เจ้าหน้าที่ คือหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ ของรัฐนั้นได้ออกกฎโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย หรืออาจจะเป็นการ ออกกฎโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบ ขั้นตอนตามที่กฎหมายได้บัญญัติไว้ก็ได้

ตัวอย่าง ตามพระราชบัญญัติเทศบาลฯ ได้บัญญัติให้อำนาจแก่เทศบาลในการออกเทศบัญญัติได้ แต่จะต้องไม่ขัดหรือแย้งต่อตัวบทกฎหมาย ดังนี้ ถ้าเทศบาลได้ออกเทศบัญญัติที่ขัดหรือแย้งต่อตัวบทกฎหมาย ย่อมถือว่าเป็นการออกกฎโดยไม่ชอบ

หรือในกรณีที่เทศบาลได้ออกเทศบัญญัติและได้ประกาศใช้เทศบัญญัตินั้นแล้ว แต่เมื่อปรากฏว่า ในการออกเทศบัญญัตินั้นไม่ได้ปฏิบัติตามรูปแบบขั้นตอนที่กฎหมายกำหนด เช่น การเสนอร่างเทศบัญญัตินั้นไม่ถูกต้อง หรือการพิจารณาร่างเทศบัญญัตินั้นไม่ได้ด่าเนินการให้ถูกต้องตามที่กฎหมายกำหนด หรือร่างเทศบัญญัตินั้น ไม่ได้รับความเห็นชอบจากผู้ว่าราชการจังหวัดแต่ได้ประกาศใช้บังคับเป็นเทศบัญญัติ กรณีดังกล่าวเหล่านี้ถือว่าเป็นการออกเทศบัญญัติหรือกฎโดยไม่ชอบ

ข้อ 2. จงอธิบายอย่างละเอียดว่า “กฎหมายปกครอง” มีความเกี่ยวข้องกับประชาชนตั้งแต่เกิดจนตาย จริงหรือไม่ พร้อมยกตัวอย่างให้ครบถ้วนถูกต้องชัดเจน

ธงคำตอบ

“กฎหมายปกครอง” คือ กฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจและหน้าที่ในทางปกครองแก่หน่วยงาน ทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งอำนาจและหน้าที่ในทางปกครองนั้น

ได้แก่ อำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะซึ่งเป็นกิจกรรมของฝ่ายปกครอง รวมทั้งการใช้อำนาจทางปกครองของเจ้าหน้าที่ในการออกกฎ ออกคำสั่งทางปกครอง การกระทำทางปกครองในรูปแบบอื่น ๆ และการทำสัญญาทางปกครอง

1)            การใช้อำนาจทางปกครองในการออกกฎ เซ่น การออกพระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ หรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป เป็นต้น

2)            การใช้อำนาจทางปกครองในการออกคำสั่งทางปกครอง เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การรับรอง การรับจดทะเบียน เป็นต้น

3)            การกระทำทางปกครองในรูปแบบอื่น เช่น การดับเพลิง การรื้อถอนอาคาร การรังวัดที่ดิน หรือการที่เจ้าพนักงานจราจรใช้รถยก ยกรถยนต์ที่จอดข้างถนนบริเวณที่มีเครื่องหมายห้ามจอดออกไปจากบริเวณ ดังกล่าว เป็นต้น

4)            การทำสัญญาทางปกครอง เช่น การที่หน่วยงานทางปกครองได้ทำสัญญากับเอกชนโดยให้เอกชนจัดทำสิ่งสาธารณูปโภค อาทิเช่น การทำสัญญาจ้างเอกซนก่อสร้างโรงพยาบาล โรงเรียน หรือถนน เป็นต้น

ดังนั้น เมื่อพิจารณาจากความหมายของกฎหมายปกครอง และการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายปกครองของหน่วยงานทางปกครอง และเจ้าหน้าที่ของรัฐแล้ว จะเห็นได้ว่า กฎหมายปกดรองนั้นจะมีความเกี่ยวข้องกับประชาชนตั้งแต่เกิดจนตาย ดังจะเห็นได้จากตัวอย่างตังต่อไปนี้ เช่น

–               เมื่อบุคคลหรือประชาชนทุกคนได้เกิดมาแล้ว กฎหมายบังคับว่าจะต้องมีการแจ้งเกิด และเมื่อบุคคลนั้นได้ตายไปแล้ว ก็ต้องมีการแจ้งการตายต่อเจ้าหน้าที่ด้วย ซึ่งกรณีที่มีการแจ้งเกิด และเจ้าหน้าที่รับแจ้งโดยการออกใบสูติบัตรให้ หรือเมื่อมีการแจ้งการตาย และเจ้าหน้าที่ออกใบมรณะบัตรให้ การออกใบสูติบัตร หรือมรณะบัตรของเจ้าหน้าที่นั้น คือการออกคำสั่งทางปกครองนั่นเอง

–               หรือในขณะที่บุคคลนั้นยังมีชีวิตอยู่ เมื่อมีอายุถึงเกณฑ์ก็ต้องเข้าโรงเรียน ต้องทำบัตรประชาชน รวมทั้งการสมัครเข้าศึกษาต่อในระดับมหาวิทยาลัย (ของรัฐ) ซึ่งการที่เจ้าหน้าที่ได้ทำการรับสมัคร เข้าเรียนในโรงเรียน หรือในมหาวิทยาลัย รวมทั้งการที่เจ้าหน้าที่ได้ออกใบประกาศนียบัตรหรือปริญญาบัตรให้ เมื่อเรียนจบ หรือการที่เจ้าหน้าที่ออกบัตรประชาชนให้ ถือว่าเป็นการออกคำสั่งทางปกครองของเจ้าหน้าที่ทั้งสิ้น

–               หรือในกรณีที่บุคคลยื่นคำขอจดทะเบียนสมรส หรือยื่นขอใบอนุญาตขับขี่รถยนต์ การที่เจ้าหน้าที่รับจดทะเบียน หรือออกใบอนุญาตขับขี่รถยนต์ให้ก็ถือว่าเป็นการออกคำสั่งทางปกครอง

–               หรือในกรณีที่บุคคลในขณะเรียนหรือศึกษาอยู่ หรือในขณะขับขี่รถยนต์ก็ต้องปฏิบัติ ตามกฎระเบียบ หรือข้อบังคับของสถานศึกษาหรือตามกฎจราจร

–               หรือในกรณีที่บุคคลได้กระทำการฝ่าฝืนกฎ เช่น ปลูกโรงเรือนหรือต่อเติมอาคารโดยไม่ได้รับอนุญาต หรือจอดรถในที่ห้ามจอด ก็อาจถูกเจ้าหน้าที่ดำเนินการบางอย่างตามที่กฎหมายปกครองได้ให้ อำนาจไว้ เช่น สั่งการให้รื้อถอน หรือเจ้าหน้าที่อาจจะทำการรื้อถอนเอง หรือสั่งการให้นำรถไปจอดที่อื่นหรืออาจทำการล็อกล้อรถ เป็นต้น

ดังนั้น ตามตัวอย่างต่าง ๆ ที่ยกมาดังกล่าวข้างต้น จึงเห็นไต้ว่าเป็นความจริงที่ว่า กฎหมาย- ปกครองนั้นมีความเกี่ยวข้องกับประชาชนตั้งแต่เกิดจนกระทั่งถึงแก่ความตาย

ข้อ 3. พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ฉบับปัจจุบัน กำหนดให้การปฏิบัติหน้าที่ของส่วนราชการต้องใช้วิธีการบริหารกิจการบ้าน เมืองที่ดี(Good Governance) ดังนี้ นักศึกษา เข้าใจว่าการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีได้แก่การทำให้การบริหารราชการบรรลุเป้าหมายอย่างไรบ้าง

ธงคำตอบ

ตามพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 มาตรา 6 การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี ได้แก่ การบริหารราชการเพื่อบรรลุเป้าหมาย ดังต่อไปนี้

1.             เกิดประโยชน์สุขของประชาชน

ซึ่งได้แก่ การปฏิบัติราชการที่มีเป้าหมายเพื่อให้เกิดความผาสุกและความเป็นอยู่ที่ดีของประชาชน ความสงบและความปลอดภัยของสังคมส่วนรวม ตลอดจนประโยชน์ สูงสุดของประเทศ โดยส่วนราชการจะต้องดำเนินการโดยถือว่าประชาชนเป็นศูนย์กลางที่จะได้รับการบริการจากรัฐ

2.             เกิดผลสัมฤทธิ์ต่อภารกิจของรัฐ

ซึ่ง ได้แก่ การบริหารงานมุ่งเน้นผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นจากการปฏิบัติงานที่สอดคล้องเป็นไป ในแนวทางเดียวกันกับภารกิจและวัตถุประสงค์ที่กำหนดขึ้นไว้สำหรับงานนั้นๆ โดยผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นจะต้องมีความคุ้มค่ากับการใช้ทรัพยากรอย่างมี ประสิทธิภาพและสามารกกำหนดตัวชี้วัดผล การทำงานได้อย่างชัดเจน

3.             มีประสิทธิภาพและเกิดความคุ้มค่าในเชิงภารกิจของรัฐ

ซึ่ง เป็นการกำหนดวิธีการทำงาน ของส่วนราชการ ทั้งในกรณีที่ให้เกิดประสิทธิภาพในการทำงานและสามารถวัดความคุ้มค่าในการ ปฏิบัติแต่ละภารกิจ โดยกำหนดให้ส่วนราชการต้องปฏิบัติตามหลักการ ดังนี้

(1)           หลักความโปร่งใส

ส่วนราชการต้องประกาศกำหนดเป้าหมาย และแผนการ ทำงาน ระยะเวลาแล้วเสร็จ และงบประมาณที่ต้องใช้เพื่อให้ข้าราชการและประชาชนทราบ ซึ่งจะทำให้การทำงานมีความโปร่งใสสามารถตรวจสอบแผนการทำงานได้

(2)           หลักความคุ้มค่า

กล่าวคือในการใช้ทรัพยากร (รายจ่ายหรืองบประมาณ) นั้น ให้คำนึงถึงความคุ้มค่าในการใช้ทรัพยากรด้วย โดยให้คำนึงถึงประโยชน์ที่รัฐและประชาชนจะพึงได้รับจากภารกิจนั้น รวมทั้งการจัดซื้อจัดจ้างจะต้องกระทำโดยเปิดเผยและเที่ยงธรรม

(3)           หลักความชัดเจนในการปฏิบัติราชการ

(หลักความรับผิดชอบ) เช่น การสั่งราชการ ต้องเป็นลายลักษณ์อักษร ถ้ามีการสั่งการด้วยวาจาต้องบันทึกคำสั่งนั้นไว้ ทั้งนี้เพื่อให้เกิดความชัดเจนในการสั่ง เพื่อปฏิบัติราชการที่ต้องมีหลักฐานยืนยันคำสั่งที่แน่นอน มีความรับผิดชอบทั้งผู้สั่งและผู้ปฏิบัติงาน

4.             ไม่มีขั้นตอนการปฏิบัติงานเกินความจำเป็น

ซึ่งได้แก่ การกำหนดระยะเวลาในการ ปฏิบัติงานและการลดขั้นตอนการปฏิบัติงาน โดยกำหนดหน้าที่ให้ส่วนราชการปฏิบัติเพื่อเป็นการลดระยะเวลาในการพิจารณา การสั่งการอนุญาต การอนุมัติ หรือการปฏิบัติราชการที่มีผลโดยตรงต่อประชาชนให้เกิดความสะดวก และรวดเร็วขึ้น ดังนี้

(1) การกระจายอำนาจการตัดสินใจ

ส่วนราชการต้องจัดให้มีการกระจายอำนาจการ ตัดสินใจลงไปสู่ผู้ดำรงตำแหน่งที่มีหน้าที่รับผิดชอบในการดำเนินการในเรื่องนั้นโดยตรง โดยมุ่งผลให้เกิดความสะดวกและรวดเร็วในการบริการประชาชน แต่ต้องไม่เพิ่มขั้นตอนเกินความจำเป็น

(2) การจัดดั้งศูนย์การบริการร่วม

โดยให้เป็นหน้าที่ของแต่ละกระทรวงต้องจัด ส่วนราชการภายในที่รับผิดชอบในการปฏิบัติงานกับประชาชนให้รวมเป็นศูนย์บริการร่วมแห่งเดียวที่ประชาชนจะ สามารถติดต่อสอบถาม ขอข้อมูล ขออนุญาตหรือขออนุมัติได้พร้อมกันทุกเรื่องที่อยู่ในความรันผิดชอบของกระทรวงนั้น (เป็นการปฏิบัติงานในรูป One-Stop Service)

5.             มีการปรับปรุงภารกิจของส่วนราชการให้ทันต่อสถานการณ์

ซึ่งได้แก่ การทบทวนและปรับปรุงกระบวนการและขั้นตอนการทำงานใหม่อยู่เสมอ ทบทวนลำดับความสำคัญและความจำเป็นทางแผนงาน และโครงการทุกระยะ การยุบเลิกส่วนราชการที่ไม่จำเป็น และปรับปรุงกฎหมาย กฎ ระเบียบต่าง ๆ ให้เหมาะสม กับสถานการณ์อยู่เสมอ

6.             ประชาชนได้รับการอำนวยความสะดวก และได้รับการตอบสนองความต้องการ

ซึ่งได้แก่การปฏิบัติราชการที่มุ่งเน้นกับความต้องการและความพึงพอใจของประชาชนผู้รับบริการเป็นหลัก โดยมีการกำหนด ระยะเวลาการปฏิบัติงาน การจัดระบบสารสนเทศ การรับฟังข้อร้องเรียน การเปิดเผยข้อมูล รวมทั้งให้มีการสำรวจ ความต้องการของประชาชน และความพึงพอใจของผู้รับบริการอย่างสม่ำเสมอ เพื่อนำมาปรับปรุงการปฏิบัติราชการ

7.             มีการประเมินผลการปฏิบัติราชการอย่างสม่ำเสมอ

เพราะการประเมินผลถือว่าเป็นสิ่งสำคัญ ซึ่งจะทำให้ทราบได้ว่า การปฏิบัติราชการต่างๆ ที่ได้ทำไปแล้วนั้นได้ผลหรือไม่ หรือแผนที่กำหนดไว้นั้น เมื่อนำไปปฏิบัติแล้วบรรลุผลหรือไม่

ข้อ 4. จงอธิบายองค์ประกอบที่เป็นสาระสำคัญของ ‘‘กฎ” และ “คำสั่งทางปกครอง” และความแตกต่าง ของ “กฎ” และ “คำสั่งทางปกครอง” มาพอเข้าใจ

ธงคำตอบ

ตามมาตรา 5 แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 นั้น “คำสั่งทางปกครอง”หมายความว่า

(1)           การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคล ในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่า จะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และ การรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ

(2)           การอื่นที่กำหนดในกฎกระทรวง

“กฎ” หมายความว่า พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ หรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใด เป็นการเฉพาะ

องค์ประกอบที่เป็นสาระสำคัญของ “กฎ” และ “คำสั่งทางปกครอง”

“กฎ” จะมีองค์ประกอบที่เป็นสาระสำคัญ 2 ประการ ได้แก่

1. เป็นกฎเกณฑ์ที่มีลักษณะเป็นนามธรรม กล่าวคือ เป็นข้อกำหนดหรือกฎเกณฑ์ที่กำหนด ไว้ล่วงหน้าเพื่อให้บุคคลกระทำการ หรืองดเว้นกระทำการ หรือได้รับอนุญาตให้กระทำการ

2.             บุคคลที่อยู่ภายใต้กฎจะถูกนิยามไว้เป็นประเภทแต่ไม่สามารถที่จะทราบจำนวนที่แน่นอนได้ กล่าวคือ ไม่สามารถที่จะระบุตัวบุคคลหรือกลุ่มบุคคลได้โดยเฉพาะเจาะจง

“คำสั่งทางปกครอง” จะมีองค์ประกอบที่เป็นสาระสำคัญ 5 ประการ ได้แก่

1.             คำสั่งทางปกครองต้องกระทำโดยเจ้าหน้าที่ ซึ่งเจ้าหน้าที่นั้นอาจจะเป็นบุคคล คณะบุคคล หรือนิติบุคคลก็ได้ ซึ่งได้ใช้อำนาจหรือได้รับมอบให้ใช้อำนาจทางปกครองของรัฐในการดำเนินการอย่างใดอย่างหนึ่ง ตามกฎหมาย

2.             คำสั่งทางปกครองต้องมีลักษณะเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมาย และเป็นการใช้อำนาจ ทางปกครองตามที่กฎหมายปกครองได้บัญญัติให้อำนาจไว้

3.             คำสั่งทางปกครองต้องมีลักษณะเป็นการแสดงเจตนาของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้าง นิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคล

4.             คำสั่งทางปกครองต้องเป็นกรณีเฉพาะเรื่อง และมีผลใช้บังคับแก่บุคคลโดยเฉพาะเจาะจง

5.             คำสั่งทางปกครองต้องมีผลโดยตรงไปสู่ภายนอกองค์กรฝ่ายปกครอง คือมีผลไปกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคลที่อยู่ภายนอกองค์กรฝ่ายปกครองแล้ว

ความแตกต่างของ “คำสั่งทางปกครอง” และ “กฎ”

1.             คำสั่งทางปกครองจะมีผลใช้บังคับเฉพาะกรณี หรือข้อเท็จจริงเฉพาะเรื่องและสามารถที่จะระบุตัวบุคคลหรือกลุ่มบุคคลได้โดยเฉพาะเจาะจง แต่กฎจะมีผลใช้บังคับเป็นการทั่วไป และไม่สามารถระบุตัวบุคคลหรือกลุ่มบุคคลได้เฉพาะเจาะจง

2.             คำสั่งทางปกครองนั้น เจ้าหน้าที่อาจจะออกคำสั่งด้วยวาจาหรือเป็นหนังสือก็ได้ แต่กฎนั้น เป็นกฎหมายลำดับรอง ที่มีกระบวนการในการบัญญัติคล้ายกับการออกกฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติ ดังนั้นโดย สภาพแล้วไม่อาจออกกฎด้วยวาจาได้เลย

การสอบไล่ภาค 1 ปีการศึกษา 2554

คำแนะนำ ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน มี 4 ข้อ (คะแนนเต็มข้อละ 25 คะแนน)

ข้อ 1. จงอธิบายว่าการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นของไทยบ่ระกอบไปด้วยองค์การใดบ้าง และการบริหาร- ราชการส่วนท้องถิ่นดังกล่าวมีความสัมพันธ์กับกฎหมายปกครองอย่างไร พร้อมยกตัวอย่างประกอบให้ชัดเจน

ธงคำตอบ

การบริหารราชการส่วนท้องถิ่นของไทยในปัจจุบัน ได้แก่

1. องค์การบริหารส่วนตำบล

2. องค์การบริหารส่วนจังหวัด

3. เทศบาล

4. กรุงเทพมหานคร และ

5. เมืองพัทยา

การบริหารราชการส่วนท้องถิ่นดังกล่าวมีความสัมพันธ์กับกฎหมายปกครอง ดังนี้คือ

“กฎหมายปกครอง” ซึ่งอาจจะอยู่ในชื่อของ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ หรือ พระราชบัญญัติ หรือพระราชกำหนด หรือประมวลกฎหมาย หรืออาจจะอยู่ในชื่อของประกาศคณะปฏิวัติ เป็นกฎหมายที่บัญญัติ ให้อำนาจหน้าที่ในทางปกครองแก่หน่วยงานทางปกครอง หรือแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐ

ซึ่งอำนาจหน้าที่ในทางปกครองนั้น ได้แก่ อำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะ รวมทั้งการใช้อำนาจทางปกครอง ในการออกกฎ การออกคำสั่งทางปกครอง การกระทำทางปกครองในรูปแบบอื่น ๆ และการทำสัญญาทางปกครอง

“การบริหารราชการส่วนท้องถิ่น” ของไทยไม่ว่าจะอยู่ในรูปแบบใด ก็เป็นเรื่องที่เกี่ยวกับการจัดทำบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์แก่ประชาชนส่วนรวม และการใช้อำนาจทางปกครองตามที่กฎหมาย ได้บัญญัติให้อำนาจและหน้าที่ไว้ ไม่ว่าจะเป็นการใช้อำนาจทางปกครองเพื่อการออกกฎ ออกคำสั่งทางปกครอง การกระทำในทางปกครองรูปแบบอื่นๆ และการทำสัญญาทางปกครอง ซึ่งกฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจหน้าที่ ในการใช้อำนาจทางปกครองดังกล่าวคือ “กฎหมายปกครอง” นั่นเอง

ดังนั้น จึงเห็นได้ว่าการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ไม่ว่าจะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะ หรือ การใช้อำนาจทางปกครองต่าง ๆ ราชการบริหารส่วนท้องถิ่นจะสามารถดำเนินการได้ก็จะต้องมีกฎหมายซึ่งก็คือ กฎหมายปกครองได้บัญญัติให้อำนาจและหน้าที่ไว้ด้วย และจะต้องใช้อำนาจหน้าที่นั้นตามที่กฎหมายปกครองได้ กำหนดไว้ในการบริหารราชการแผ่นดิน

ตัวอย่าง พระราชบัญญัติเทศบาล เป็นกฎหมายปกครองและเป็นกฎหมายที่บัญญัติเกี่ยวกับ การบริหารราชการของเทศบาลซึ่งเป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่น เช่น บัญญัติถึงอำนาจหน้าที่ในทางปกครองของ เทศบาล ขอบเขตของการใช้อำนาจทางปกครองของเทศบาลไว้ เป็นต้น ดังนั้นการที่เทศบาลจะใช้อำนาจทางปกครอง ต่าง ๆ เช่น การออกกฎ (เทศบัญญัติ) หรือออกคำสั่งทางปกครอง ก็จะต้องใช้อำนาจทางปกครองนั้นตามที่พระราชบัญญัติเทศบาลได้บัญญัติให้อำนาจไว้เท่านั้น 

ข้อ 2. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองคืออะไร และวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองมีความสำคัญและมีความ สัมพันธ์ต่อกฎหมายปกครองอย่างไร

ธงคำตอบ

“วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง” หมายความว่า การเตรียมการและการดำเนินการของเจ้าหน้าที่ เพื่อจัดให้มีคำสั่งทางปกครอง หรือกฎและรวมถึงการดำเนินการใด ๆ ในทางปกครองตามพระราชบัญญัตินี้ (พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 5)

และ “วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง” มีความสำคัญและมีความสัมพันธ์ต่อกฎหมายปกครองดังนี้ คือ

“กฎหมายปกครอง” คือ กฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจและหน้าที่ในทางปกครองแก่หน่วยงาน ทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งอำนาจหน้าที่ในทางปกครองนั้น ก็คือการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ ในการออกคำสั่งทางปกครอง ออกกฎ หรือการกระทำทางปกครองในรูปแบบอื่น ได้แก่ ปฏิบัติการทางปกครอง รวมถึงการทำสัญญาทางปกครอง นั่นเอง

ซึ่งการดำเนินการใช้อำนาจทางปกครองดังกล่าว โดยเฉพาะที่สำคัญคือการใช้อำนาจทางปกครอง ของเจ้าหน้าที่เพื่อที่จะออกคำสั่งทางปกครองนั้น

ถ้าจะให้คำสั่งทางปกครองที่ออกมานั้นเป็นคำสั่งทางปกครอง ที่ชอบด้วยกฎหมาย เจ้าหน้าที่ผู้ออกคำสั่งทางปกครองนั้น จะต้องดำเนินการให้ถูกต้องตามหลักเกณฑ์และขั้นตอนที่ กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองได้กำหนดไว้ เช่น ตามมาตรา 13 ในการพิจารณาทางปกครอง เจ้าหน้าที่ผู้ใด มีส่วนได้เสียในเรื่องที่ตนมีอำนาจพิจารณาทางปกครอง จะทำการพิจารณาทางปกครองไม่ได้ หรือตามมาตรา 30

ในกรณีที่คำสั่งทางปกครองอาจกระทบถึงสิทธิของคู่กรณี เจ้าหน้าที่ต้องให้โอกาสคู่กรณีได้ทราบข้อเท็จจริงอย่าง เพียงพอ และให้คู่กรณีได้มีโอกาสโต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานของตนหรือตามมาตรา 37 ในกรณีคำสั่งทาง ปกครองที่ทำเป็นหนังสือ จะต้องจัดให้มีเหตุผลไว้ด้วย และเหตุผลนั้นต้องประกอบด้วย

(1) ข้อเท็จจริงอันเป็น สาระสำคัญ

(2) ข้อกฎหมายที่อ้างอิง และ

(3) ข้อพิจารณาและข้อสนับสนุนในการใช้ดุลพินิจ เป็นต้น

ดังนั้น ถ้าการใช้อำนาจทางปกครองในการออกคำสั่งทางปกครองของเจ้าหน้าที่ไม่เป็นไปตาม หลักเกณฑ์และขั้นตอนดังกล่าวแล้ว ก็จะเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มิได้เป็นไปตามที่กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการ- ทางปกครองได้กำหนดไว้ และถือว่าเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มิชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งจะทำให้เกิดข้อพิพาท ทางปกครองขึ้นได้

ข้อ 3. การกระจายอำนาจปกครองแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นวิธีกระจายอำนาจปกครองตามอาณาเขต หรือพื้นที่ ไห้นักศึกษาอธิบายลักษณะสำคัญของการกระจายอำนาจปกครองวิธีดังกล่าวมาโดยละเอียด

ธงคำตอบ

“การกระจายอำนาจปกครองตามอาณาเขตหรือตามพื้นที่” เป็นวิธีการกระจายอำนาจให้แก่ ส่วนท้องถิ่น โดยให้ส่วนท้องถิ่นจัดตั้งองค์กรขึ้นมาแยกต่างหากจากส่วนกลางและให้มีสภาพเป็นนิติบุคคล แล้วส่วนกลางก็จะมอบอำนาจให้องค์กรส่วนท้องถิ่นนั้นไปดำเนินจัดทำบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมาย ได้กำหนดไว้

โดยจะมีการกำหนดขอบเขตหรือพื้นที่ไว้ ทั้งนี้ก็เพื่อให้การจัดทำบริการสาธารณะได้อย่างทั่วถึง ตลอดอาณาเขตหรือพื้นที่นั่นเอง

วิธีกระจายอํานาจปกครองวิธีนี้เป็นวิธีกระจายอำนาจปกครองให้แก่ท้องถิ่นโดยการมอบบริการสาธารณะหลาย ๆ อย่างให้แก่ท้องถิ่นไปจัดทำโดยเจ้าหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่นนั้นเอง และด้วยงบประมาณขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่นนั้นเพื่อสนองความต้องการส่วนรวมของประชาชนในท้องถิ่นนั้นๆ

ตัวอย่างของการกระจายอำนาจปกครองตามอาณาเขต ได้แก่ การจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น คือ เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล องค์การบริหารส่วนจังหวัด กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา เพื่อให้องค์กรดังกล่าวไปดำเนินจัดทำบริการสาธารณะบางอย่างภายใต้อาณาเขตหรือพื้นที่ที่กำหนดไว้ โดยมีความเป็นอิสระไม่อยู่ภายใต้บังคับบัญชาแต่อยู่ภายใต้การกำกับดูแลของส่วนกลาง

ลักษณะสำคัญของการกระจายอำนาจปกครองตามอาณาเขตหรือตามพื้นที่ ได้แก่

1.             มีการกำหนดเขตแดนและจำนวนประชากร

2.             มีการกำหนดกิจการให้ดำเนินการตามกฎหมายที่ก่อตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

3.             มีความเป็นอิสระ ซึ่งลักษณะความเป็นอิสระที่กฎหมายให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น นั้น ได้แก่

(1)           การมีบุคลากรเป็นของตนเอง

(2)           การมีรายได้เป็นของตนเอง

(3)           การมีฐานะเป็นนิติบุคคล

(4)           การอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของส่วนกลาง

(5)           การควบคุมความชอบด้วยกฎหมายของการกำกับดูแลโดยองค์กรฝ่ายตุลาการ

ข้อ 4. นายโชคดีทำสัญญาใช้ไฟฟ้ากับการไฟฟ้านครหลวง ปรากฏว่ามิเตอรไฟฟ้าที่มาติดตั้งเสียเป็นเวลา 3 เดือน ทำไห้นายโชคดีไม่ได้ชำระค่าไฟฟ้าในระยะเวลาดังกล่าว การไฟฟ้าฯ ได้ดำเนินการเปลี่ยน มิเตอร์ไฟฟ้าและทำหนังสือแจ้งให้นายโชคดีชำระค่าปรับและค่าไฟฟ้าย้อนหลังเป็นจำนวนเงิน 10,000 บาท มิฉะนั้นจะตัดกระแสไฟฟ้า ดังนี้ให้ท่านวินิจฉัยพร้อมเหตุผล

ก. สัญญาการใช้ไฟฟ้าระหว่างการไฟฟ้านครหลวงกับนายโชคดี เป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่

ข. ใบแจ้งหนี้ค้างชำระค่าไฟฟ้ามีลักษณะเป็นคำสั่งทางปกครองหรือไม่

ธงคำตอบ

พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ได้ให้คำนิยามของ “สัญญาทางปกครอง” ไวในมาตรา 3 คือ

“สัญญาทางปกครอง” หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็น หน่วยงานทางปกครอง หรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ

และตาม พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 5 ได้บัญญัติคำนิยาม ของ “คำสั่งทางปกครอง” ไว้ว่า

“คำสั่งทางปกครอง” หมายความว่า การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการ สร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบตอสถานภาพ ของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และการรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ

กรณีตามบัญหา วินิจฉัยได้ดังนี้ คือ

ก. สัญญาการใช้ไฟฟ้าระหว่างการไฟฟ้านครหลวงกับนายโชคดี ไม่เป็นสัญญาทางปกครอง ทั้งนี้เพราะแม้คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งจะเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่ลักษณะของสัญญานั้นไม่มีลักษณะเป็นสัญญา สัมปทาน หรือสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงหาประโยชน์จาก ทรัพยากรธรรมชาติแต่อย่างใด แต่เป็นเพียงสัญญาซื้อขายตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์เท่านั้น

ข. การที่การไฟฟ้าเขตนครหลวงมีหนังสือแจ้งให้นายโชคดีชำระค่าปรับและค่าไฟฟ้าย้อนหลัง เป็นจำนวนเงิน 10,000 บาทนั้น ก็เป็นผลมาจากสัญญาซื้อขายดังกล่าวข้างต้น มิใช่เป็นการใช้อำนาจตาม กฎหมายปกครองของเจ้าหน้าที่ ดังนั้นใบแจ้งหนี้ค้างชำระค่าไฟฟ้าจึงไม่มีลักษณะเป็นค่าสั่งทางปกครอง

สรุป (ก) สัญญาการใช้ไฟฟ้าระหว่างการไฟฟ้านครหลวงกับนายโชคดี ไม่เป็นสัญญาทางปกครอง

(ข) ใบแจ้งหนี้ค้างชำระค่าไฟฟ้าไม่มีลักษณะเป็นคำสั่งทางปกครอง 

การสอบไล่ภาค 2 ปีการศึกษา 2554

ข้อ 1 ถ้าท่านสำเร็จการศึกษาแล้วสอบเข้าเป็นปลัดอำเภอได้ จงอธิบายว่ากฎหมายปกครองมีความสำคัญ ต่อตำแหน่งปลัดอำเภออย่างไร

ธงคำตอบ

กฎหมายปกครองมีความสำคัญต่อตำแหน่งปลัดอำเภอ ดังนี้ คือ

“กฎหมายปกครอง” เป็นกฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจและหน้าที่ในทางปกครองแก่หน่วยงาน ทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งอำนาจและหน้าที่ในทางปกครองนั้น ได้แก่ อำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะซึ่งเป็นกิจกรรมของฝ่ายปกครอง

รวมทั้งการใช้อำนาจทางปกครองของเจ้าหน้าที่ในการออกกฎ ออกคำสั่งทางปกครอง การกระทำทางปกครองในรูปแบบอื่นๆ และการทำสัญญาทางปกครอง

“หน่วยงานทางปกครอง” ได้แก่ หน่วยงานบริหารราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค ส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานอื่นที่กฎหมายบัญญัติให้เป็นหน่วยงานทางปกครอง รวมทั้งหน่วยงานเอกชนที่ได้รับมอบให้ใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย

“เจ้าหน้าที่ของรัฐ” ได้แก่ บุคคลหรือคณะบุคคลที่ใช้อำนาจหรือได้รับมอบให้ใช้อำนาจทาง ปกครองตามกฎหมาย ได้แก่ ข้าราชการ พนักงาน ลูกจ้าง หรือคณะกรรมการที่ปฏิบัติงานในหน่วยงานของรัฐ หรือหน่วยงานทางปกครอง

ดังนั้นเมื่อข้าพเจ้าสำเร็จการศึกษาและสอบเข้าเป็นปลัดอำเภอได้ การรับราชการในตำแหน่ง ปลัดอำเภอนั้น ถือว่าเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ แสะในการปฏิบัติหน้าที่ราชการในตำแหน่งปลัดอำเภอนั้น ส่วนใหญ่มักจะเป็นเรื่องของการใช้อำนาจทางปกครอง

เพื่อการออกกฎ ออกคำสั่งทางปกครอง หรือการดำเนินการทางปกครอง ในรูปแบบอื่น เช่น การกระทำทางปกครองที่เรียกว่าปฏิบัติการทางปกครอง ทั้งสิ้น โดยเฉพาะการใช้อำนาจทาง ปกครองเพื่อออกคำสั่งทางปกครองในเรื่องต่าง ๆ เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การรับรอง หรือ การรับจดทะเบียน เป็นต้น

ซึ่งการใช้อำนาจทางปกครองดังกล่าวนั้น ปลัดอำเภอจะใช้อำนาจทางปกครองได้ก็จะต้องมีกฎหมายปกครองได้บัญญัติให้อำนาจไว้ด้วย และในกรณีที่กฎหมายบัญญัติให้อำนาจไว้แต่กฎหมายได้บัญญัติ หลักเกณฑ์ วิธีการ หรือขั้นตอนในการใช้อำนาจทางปกครองไว้ด้วย

ดังนี้การใช้อำนาจทางปกครองของปลัดอำเภอ ก็จะต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ วิธีการ หรือขั้นตอนที่กฎหมายได้กำหนดไว้ด้วย

ในกรณีที่ปลัดอำเภอได้ใช้อำนาจทางปกครอง เช่น การออกคำสั่งทางปกครองมาโดยที่ไม่มี กฎหมายบัญญัติให้อำนาจไว้หรือออกคำสั่งทางปกครองมาโดยไม่ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ วิธีการ หรือขั้นตอนที่กฎหมายได้กำหนดไว้ คำสั่งทางปกครองนั้นก็จะเป็นคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งอาจทำให้เกิด ข้อพิพาททางปกครองขึ้นได้

ดังนั้น จึงเห็นได้ว่า กฎหมายปกครองมีความสำคัญต่อการปฏิบัติราชการในตำแหน่งปลัดอำเภอเป็นอย่างมาก ปลัดอำเภอจึงต้องทราบว่ากฎหมายปกครองต่าง ๆ นั้นได้บัญญัติให้อำนาจและหน้าที่ในทางปกครอง แก่ปลัดอำเภอไว้อย่างไรหรือไม่ ทั้งนี้ก็เพื่อที่จะทำให้ปลัดอำเภอได้ปฏิบัติหน้าที่หรือใช้อำนาจทางปกครองได้อย่างถูกต้องและชอบด้วยกฎหมายนั่นเอง

ข้อ 2. การใช้อำนาจทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายมีกรณีใดบ้าง

ธงคำตอบ

“การใช้อำนาจทางปกครอง” คือ การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่อันทำให้เกิดการ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน หรือระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพหรือสิทธิของบุคคลไม่ว่าจะเป็นการชั่วคราว หรือถาวร

ซึ่งการใช้อำนาจทางปกครองนั้น ได้แก่

1)         การออกกฎ เช่น การออกพระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง เป็นต้น

2)         การออกคำสั่งทางปกครอง เช่น การสั่งการ การอนุญาต การรับจดทะเบียน เป็นต้น

3)         การกระทำทางปกครองอื่น ๆ เช่น การปฏิบัติการทางปกครอง หรือสัญญาทางปกครอง เป็นต้น

ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคแรก (1) ได้บัญญัติว่า “ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในเรื่องดังต่อไปนี้

(1) คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดย ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ คำสั่ง หรือการกระทำอื่นใดเนื่องจากกระทำโดยไม่มีอำนาจหรือ นอกเหนืออำนาจหน้าที่หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย หรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอนหรือวิธีการ

อันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้น หรือโดยไม่สุจริต หรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม หรือมีลักษณะเป็นการสร้างขั้นตอนโดยไม่จำเป็น หรือสร้างภาระให้เกิดกับประชาชนเกินสมควร หรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ”

จากบทบัญญัติดังกล่าว จะเห็นได้ว่า การใช้อำนาจทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายนั้น ได้แก่ การกระทำที่มีลักษณะอย่างใดอย่างหนึ่งดังต่อไปนี้ คือ

1.         กระทำโดยไม่มีอำนาจ

2.         กระทำนอกเหนืออำนาจหน้าที่

3.         กระทำโดยไม่ถูกต้องตามกฎหมาย

4.         กระทำโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอน

5.         กระทำโดยไม่ถูกต้องตามวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้น

6.         กระทำโดยไม่สุจริต

7.         กระทำโดยมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม

8.         กระทำโดยมีลักษณะเป็นการสร้างขั้นตอนโดยไม่จำเป็น

9.         กระทำโดยสร้างภาระให้เกิดกับประชาชนเกินสมควร

10.       กระทำโดยเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ

ข้อ 3. โครงสร้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้แก่ เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล องค์การบริหารส่วนจังหวัด เมืองพัทยา และกรุงเทพมหานคร มีสาระสำคัญที่เหมือนกันอย่างไรบ้าง และจะจัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีโครงสร้างพิเศษแตกต่างจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ดังกล่าวได้อย่างไรบ้าง หรือไม่ จงอธิบาย

ธงคำตอบ

ตามรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2550 มาตรา 284 ได้บัญญัติเกี่ยวกับโครงสร้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ได้แก่ เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล องค์การบริหารส่วนจังหวัด เมืองพัทยา และกรุงเทพมหานครไว้ ซึ่งจะมีสาระสำคัญที่เหมือนกัน ดังนี้คือ

1.         องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องประกอบด้วยสภาท้องถิ่น และคณะผู้บริหารท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่น

2.         สมาชิกสภาท้องถิ่นต้องมาจากการเลือกตั้ง

3.         คณะผู้บริหารท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น ให้มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน หรือมาจากความเห็นชอบของสภาท้องถิ่น

4.         วิธีการออกเสียงลงคะแนนเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่น และคณะผู้บริหารท้องถิ่นหรือ ผู้บริหารท้องถิ่น ให้ใช้วิธีออกเสียงลงคะแนนโดยตรงและลับ

5.         วาระการดำรงตำแหน่งของสมาชิกสภาท้องถิ่น คณะผู้บริหารท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น มีวาระการดำรงตำแหน่งที่เท่ากัน คือคราวละ 4 ปี

6.         คณะผู้บริหารท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น จะเป็นข้าราชการซึ่งมีตำแหน่งหรือเงินเดือน- ประจำ พนักงานหรือลูกจ้างของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจ หรือ ของราชการส่วนท้องถิ่น และจะมีผลประโยชน์ขัดกันกับการดำรงตำแหน่งตามที่กฎหมาย บัญญัติมิได้

สำหรับการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษที่มิโครงสร้างการบริหารที่แตกต่าง จากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามที่กฎหมายได้บัญญัติไว้นั้น รัฐธรรมนูญฯ มาตรา 284 ได้บัญญัติให้กระทำได้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ แต่คณะผู้บริหารท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นต้องมาจากการเลือกตั้ง

ข้อ 4. นายเอกเป็นวิศวกรที่ได้รับรองขึ้นทะเบียนจากคณะกรรมการควบคุมอาคาร เป็นผู้ตรวจสอบอาคาร ตามกฎหมายควบคุมอาคารถูกต้องตามกฎหมาย นายเอกได้เสนอผลรายงานการตรวจสอบอาคาร ของนายโทซึ่งเป็นอาคารโรงแรมสูง จำนวน 8 ชั้นว่าปลอดภัยแก่ผู้ใช้อาคาร

ทั้งที่ข้อเท็จจริงปรากฏว่า มีการต่อเติมปรับปรุงอาคารจอดรถเป็นห้องประชุมทำให้ไม่มีความปลอดภัยในการใช้อาคาร ทำให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นออกใบรับรองการตรวจอาคารยืนยันความปลอดภัยในการใช้อาคารดังกล่าว (อาคารใดไม่มีใบรับรองการตรวจอาคารจะถูกสั่งระงับการใช้อาคารได้)

ดังนี้ ท่านคิดว่าหนังสือ รายงานผลการตรวจสอบอาคารที่ออกโดยนายเอกครบองค์ประกอบเป็นคำสั่งทางปกครองหรือไม่ เพราะเหตุใด จงอธิบายโดยละเอียด

ธงคำตอบ

ตามมาตรา 5 แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 นั้น “คำสั่งทางปกครอง” หมายความว่า

(1) การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคล ในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพชองสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และ การรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ

(2) การอื่นที่กำหนดในกฎกระทรวง

องค์ประกอบที่เป็นสาระสำคัญของคำสั่งทางปกครองตามมาตรา 5(1) ได้แก่

1. องค์ประกอบในแง่ของผู้ออกคำสั่ง คือต้องเป็นคำสั่งที่ออกโดยเจ้าหน้าที่

2.องค์ประกอบในแง่ของการใช้อำนาจรัฐ คือต้องมีลักษณะเป็นการใช้อำนาจปกครองตามกฎหมายปกครอง

3.         องค์ประกอบในแง่วัตถุประสงค์ คือต้องเป็นการกระทำหรือการแสดงเจตนาของเจ้าหน้าที่ ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล

4.         องค์ประกอบในแง่ผลต่อผู้รับคำสั่ง คือต้องก่อให้เกิดผลเฉพาะกรณีหรือเรื่องใดเรื่องหนึ่ง โดยเฉพาะเจาะจง

5.         องค์ประกอบในแง่การเกิดผลในระบบกฎหมาย คือต้องมีผลโดยตรงไปสู่องค์กรภายนอก ฝ่ายปกครอง

ตามปัญหา การที่นายเอกเป็นวิศวกรที่ได้รับรองขึ้นทะเบียนจากคณะกรรมการควบคุมอาคาร เป็นผู้ตรวจสอบอาคารตามกฎหมายควบคุมอาคารถูกต้องตามกฎหมาย นายเอกจึงเป็นเจ้าหน้าที่ตามกฎหมายที่ ได้รับมอบอำนาจปกครองสามารถออกหนังสือรายงานการตรวจสภาพอาคารได้ แต่เนื่องจากการออกใบรับรอง การตรวจอาคารเป็นอำนาจของเจ้าพนักงานท้องถิ่นที่จะออกให้ก็ต่อเมื่อได้รับหนังสือรายงานการตรวจสภาพอาคาร

หนังสือรายงานการตรวจสภาพอาคารจึงเป็นเพียงขั้นตอนในการตระเตรียมเพื่อออกใบรับรองการตรวจสภาพ อาคารเท่านั้น ขาดองค์ประกอบของคำสั่งทางปกครองในสาระสำคัญเกี่ยวกับวัตถุประสงค์คือยังไม่มีผลเป็นการ สร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคล หรือยังไม่เป็นการกระทำทีมุ่งผลในทางกฎหมายแต่อย่างใด

ดังนั้นหนังสือ รายงานผลการตรวจสอบอาคารที่ออกโดยนายเอกไม่ครบองค์ประกอบเป็นคำสั่งทางปกครอง เป็นเพียงขั้นตอน การตระเตรียมเพื่อออกคำสั่งทางปกครองเท่านั้น

สรุป หนังสือรายงานผลการตรวจสอบอาคารที่ออกโดยนายเอกไม่ครบองค์ประกอบเป็นคำสั่งทางปกครอง

การสอบไล่ภาค  2  ปีการศึกษา  2548

ข้อสอบกระบวนวิชา  LAW3012 กฎหมายปกครอง

คำแนะนำ  ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน  มี  4 ข้อ

ข้อ  1  นายรักชาติ  สามัคคี  รับราชการตำแหน่งนิติกร  ระดับ  6  กรมทางหลวง  กระทรวงคมนาคม  ต่อมาอธิบดีกรมทางหลวงมีคำสั่งไล่นายรักชาติออกจากราชการ  เนื่องจากกระทำการทุจริตต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ  นายรักชาติเห็นว่าตนไม่ได้รับความเป็นธรรมจากคำสั่งดังกล่าว  จึงนำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองเพื่อขอให้เพิกถอนคำสั่งกรมทางหลวงที่ไล่ตนออกจากราชการ  ท่านเห็นว่าศาลปกครองจะรับคำฟ้องของนายรักชาติไว้พิจารณาได้หรือไม่  อย่างไร

ธงคำตอบ

ตาม  พ.ร.บ.  จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง  พ.ศ. 2542

มาตรา  3  ในพระราชบัญญัตินี้

“เจ้าหน้าที่รัฐ”  หมายความว่า

(1) ข้าราชการ  พนักงาน  ลูกจ้าง  คณะบุคคล  หรือผู้ที่ปฏิบัติงานในหน่วยงานทางปกครอง

(2) คระกรรมการวินิจฉัยข้อพิพาท  คณะกรรมการหรือบุคคลซึ่งมีกฎหมายให้อำนาจในการออกกฎ  คำสั่ง  หรือมติใดๆที่มีผลกระทบต่อบุคคล  และ

(3) บุคคลที่อยู่ในบังคับบัญชา  หรือในกำกับดูแลของหน่วยงานทางปกครอง  หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐตาม  (1)  หรือ  (2)

มาตรา  9  ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในเรื่องดังต่อไปนี้

(1) คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย  ไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ  คำสั่ง  หรือการกระทำอื่นใดเนื่องจากการกระทำโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่  หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย  หรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอนหรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้น  หรือโดยไม่สุจริต  หรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม  หรือมีลักษณะเป็นการสร้างขั้นตอนโดยไม่จำเป็นหรือสร้างภาระให้เกิดกับประชาชนเกินสมควร  หรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ

มาตรา  42  วรรคสอง  ในกรณีที่มีกฎหมายกำหนดขั้นตอนหรือวิธีการสำหรับการแก้ไขความเดือดร้อนหรือเสียหายในเรื่องใดไว้โดยเฉพาะ การฟ้องคดีปกครองในเรื่องนั้นจะกระทำได้ต่อเมื่อมีการดำเนินการตามขั้นตอน  และวิธีการดังกล่าว  และได้มีการสั่งการตามกฎหมายนั้น  หรือมิได้มีการสั่งการภายในเวลาอันสมควร  หรือภายในเวลาที่กฎหมายนั้นกำหนด

ตาม  พ.ร.บ.  ข้าราชการพลเรือน  พ.ศ. 2535

มาตรา  124  ผู้ใดถูกสั่งลงโทษตามพระราชบัญญัตินี้  ให้ผู้นั้นมีสิทธิอุทธรณ์ได้ตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่บัญญัติไว้ในหมวดนี้

วินิจฉัย

เมื่อพิจารณาคู่พิพาท  ได้แก่  นายรักชาติ  สามัคคี  ซึ่งเป็นข้าราชการพลเรือน  สังกัดกรมทางหลวง  จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามคำนิยามในมาตรา  3  แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง  พ.ศ. 2542  กับอธิบดีกรมทางหลวง  ซึ่งเป็นผู้บริหารในกรมทางหลวง  จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ  ตามมาตรา  3  แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน  ส่วนประเด็นที่พิพาทนั้นเกิดจากการที่นายรักชาติเห็นว่า  อธิบดีกรมทางหลวงมีคำสั่งไล่นายรักชาติออกจากราชการโดยไม่เป็นธรรม  ทำให้นายรักชาติได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากคำสั่งดังกล่าว  กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐออกคำสั่งโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา  9  วรรคหนึ่ง (1)  แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง  พ.ศ. 2542  แต่อย่างไรก็ตามเนื่องจากนายรักชาติ  ยังไม่ได้แก้ไขเยียวยาความเดือดร้อนเสียหายตามมาตรา  42  วรรคสองแห่งพระราชบัญญัติข้างต้น  คือยังไม่ได้อุทธรณ์ต่อ  ก.พ.  ตามที่พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน  พ.ศ. 2535  กำหนดไว้  ดังนั้นหากนายรักชาตินำคดีดังกล่าวมาฟ้องต่อศาลปกครอง  ศาลปกครองจึงไม่อาจรับคดีนี้ไว้พิจารณาได้

ข้อ  2  ก  “ข้าราชการพลเรือน”  ตาม พ.ร.บ.  ระเบียบข้าราชการพลเรือน  พ.ศ. 2535  หมายถึง  บุคคลใด  และอาจารย์ในมหาวิทยาลัยของรัฐเป็นข้าราชการพลเรือนหรือไม่  เพราะเหตุใด

ข  ในกรณีที่ข้าราชการพลเรือน  ถูกกล่าวหาว่ากระทำผิดวินัยอย่างร้ายแรง  ผู้บังคับบัญชาจะมีกระบวนการดำเนินการทางวินัยแก่ข้าราชการพลเรือนผู้นั้นตลอดจนลงโทษได้อย่างไร  ขอให้อธิบายพร้อมยกหลักกฎหมายประกอบ

ธงคำตอบ

ก  “ข้าราชการพลเรือน”  หมายความว่า  บุคคลซึ่งได้รับบรรจุและแต่งตั้งตามพระราชบัญญัตินี้ให้รับราชการโดยได้รับเงินเดือนจากเงินงบประมาณหมวดเงินเดือน  ในกระทรวงทบวงกรมฝ่ายพลเรือน  (มาตรา  4)

อาจารย์ในมหาวิทยาลัยของรัฐไม่ถือเป็นข้าราชการพลเรือน  เนื่องจากไม่ได้รับบรรจุแต่งตั้งตามพระราชบัญญัตินี้  แต่บรรจุและแต่งตั้งตามพระราชบัญญัติอื่น

ข  ผู้บังคับบัญชาต้องทำการสืบสวนในเบื้องต้นก่อน  (ตามมาตรา  99  วรรค  5)  และถ้าเห็นว่า  มีมูลที่ควรกล่าวหาว่ากระทำผิดวินัยให้สอบสวนเพื่อให้ได้ความจริงและยุติธรรมโดยไม่ชักช้า  และในการสอบสวนให้แต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนและดำเนินการตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา  102  และถ้าการสอบสวนปรากฏว่าข้าราชการพลเรือนกระทำผิดวินัยอย่างร้ายแรง  ก็ให้ดำเนินการลงโทษตามกระบวนการและโทษที่กำหนดในมาตรา  104  คือให้ผู้บังคับบัญชาสั่งลงโทษปลดออก  หรือไล่ออก  ตามความร้ายแรงแห่งกรณี  ถ้ามีเหตุอันควรลดหย่อนจะนำมาประกอบการพิจารณาลดโทษก็ได้  แต่ห้ามมิให้ลดโทษลงต่ำกว่าปลดออก

ข้อ  3  ก  “มาตรการบังคับทางปกครอง”  ตาม  พ.ร.บ.  วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง  พ.ศ. 2539  หมายถึงอะไร  และจะใช้มาตรการบังคับทางปกครองกับเจ้าหน้าที่ด้วยกัน  ได้หรือไม่  เพราะเหตุใด

ข  ในกรณีที่คำสั่งทางปกครองกำหนดให้กระทำหรือละเว้นกระทำ  ถ้าผู้อยู่ในบังคับของคำสั่งทางปกครองฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตาม  เจ้าหน้าที่อาจใช้มาตรการบังคับอย่างใดได้บ้าง  ขอให้อธิบายพร้อมยกหลักกฎหมายประกอบ

ธงคำตอบ

ก  “การบังคับทางปกครอง”  ตาม  พ.ร.บ.  วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง  พ.ศ.  2539  หมายถึง  การดำเนินการของเจ้าหน้าที่โดยใช้มาตรการบังคับทางปกครองกับประชาชนที่มีภาระผูกพันต้องปฏิบัติการตามหน้าที่เพื่อให้เป็นไปตามคำสั่งทางปกครอง  (มาตรา  56  วรรคหนึ่ง)  แต่การบังคับทางปกครองไม่ใช้กับเจ้าหน้าที่ด้วยกัน  เว้นแต่จะมีกฎหมายกำหนดไว้เป็นอย่างอื่น  (มาตรา  55)  เพราะเจ้าหน้าที่กระทำการในนามของหน่วยงานของรัฐ  ดังนั้นถ้าเจ้าหน้าที่คนหนึ่งไม่ปฏิบัติตามคำสั่งของเจ้าหน้าที่ผู้ออกคำสั่ง  ก็จะไม่ใช้การบังคับทางปกครองเข้าไปบังคับเอาเลยไม่ได้ 

ข  คำสั่งทางปกครองที่กำหนดให้กระทำหรือละเว้นกระทำ  ถ้าผู้อยู่ในบังคับของคำสั่งทางปกครองฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตาม  เจ้าหน้าที่อาจใช้มาตรการบังคับทางปกครองอย่างใดอย่างหนึ่ง  ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา  58  แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง  พ.ศ. 2539  ดังนี้

(1) เจ้าหน้าที่เข้าดำเนินการด้วยตนเอง  หรือมอบหมายให้บุคคลอื่นกระทำการแทนโดยผู้อยู่ในบังคับของคำสั่งทางปกครองจะต้องชดใช้ค่าใช้จ่ายและเงินเพิ่มในอัตราร้อยละยี่สิบห้าต่อปีของค่าใช้จ่ายดังกล่าวแก่เจ้าหน้าที่

(2) ให้มีการชำระค่าปรับทางปกครองตามจำนวนที่สมควรแก่เหตุแต่ต้องไม่เกินสองหมื่นบาทต่อวัน

ในกรณีที่มีความจำเป็นที่จะต้องบังคับการเร่งด่วนเพื่อป้องกันมิให้มีการกระทำที่ขัดต่อกฎหมายที่มีโทษในทางอาญา  หรือมิให้เกิดความเสียหายต่อประโยชน์สาธารณะ  เจ้าหน้าที่อาจใช้มาตรการบังคับทางปกครองโดยไม่ต้องออกคำสั่งทางปกครองให้กระทำหรือละเว้นกระทำก่อนก็ได้  แต่ทั้งนี้ต้องกระทำโดยสมควรแก่เหตุและภายในขอบเขตอำนาจหน้าที่ของตน

ข้อ  4  พระภิกษุธงชัย  ได้เข้าศึกษาและศึกษาจนสำเร็จตามหลักสูตรปริญญาตรีของมหาวิทยาลัยมหาจุฬาลงกรณ์ราชวิทยาลัย (มหาวิทยาลัยสงฆ์)  ปรากฏว่า  มหาวิทยาลัยฯ  ได้มีหนังสือแจ้งให้พระภิกษุธงชัยทราบว่า  มหาวิทยาลัยฯ  พิจารณาแล้วเห็นว่า  ไม่อาจอนุมัติปริญญาบัตรให้แก่พระภิกษุธงชัยได้  เพราะพระภิกษุธงชัยไม่ได้ปฏิบัติศาสนกิจตามระเบียบของมหาวิทยาลัยฯ  ว่าด้วยการปฏิบัติศาสนกิจของผู้สำเร็จการศึกษาหลักสูตรปริญญาตรีที่ได้กำหนดไว้  ดังนั้นจึงไม่อนุมัติปริญญาบัตรให้แก่พระภิกษุธงชัย  ต่อมาพระภิกษุธงชัยได้ทำหนังสือมอบอำนาจให้พระภิกษุธงรบอุทธรณ์เรื่องดังกล่าวเป็นหนังสือต่อทางมหาวิทยาลัยฯ  และชี้แจงว่า  การที่พระภิกษุธงชัยไม่สามารถปฏิบัติศาสนกิจตามระเบียบของมหาวิทยาลัยฯได้นั้น  เพราะอาพาธ  ทั้งมีสุขภาพไม่สมบูรณ์และอยู่ระหว่างการรักษาของแพทย์  พร้อมทั้งได้ยื่นใบรับรองแพทย์ของโรงพยาบาลศิริราชประกอบการพิจารณาด้วย  หลังจากมหาวิทยาลัยฯ  รับหนังสืออุทธรณ์ดังกล่าวแล้วก็เพิกเฉยมิได้ดำเนินการอย่างหนึ่งอย่างใด  พระภิกษุธงชัยจึงมาปรึกษาท่าน  เพื่อจะฟ้องมหาวิทยาลัยฯ  กรณีไม่อนุมัติปริญญาบัตรให้แก่ตน  เป็นคดีต่อศาลปกครอง  ดังนี้ท่านจะให้คำปรึกษาแก่พระภิกษุธงชัยในกรณีดังกล่าวนี้อย่างไร

ธงคำตอบ

ตาม  พ.ร.บ.  วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง  พ.ศ. 2539

มาตรา  4  พระราชบัญญัตินี้มิให้ใช้บังคับแก่

(9) การดำเนินกิจการขององค์การทางศาสนา

ปละตาม  พ.ร.บ.  จัดตั้งศาลปกครอง  และวิธีพิจารณาคดีปกครอง  พ.ศ. 2542

มาตรา  9  ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษา  หรือมีคำสั่งในเรื่องดังต่อไปนี้

(1) คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครอง  หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย  ไม่ว่าเป็นการออกกฎ  คำสั่ง

มาตรา  42  ผู้ใดได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย  จากการกระทำหรืองดเว้นการกระทำของหน่วยงานทางปกครอง  หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ  ผู้นั้นมีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครอง

มาตรา  72  ในการพิพากษาคดี  ศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับอย่างหนึ่งอย่างใดดังต่อไปนี้

(1) สั่งให้เพิกถอนกฎหรือคำสั่ง  หรือสั่งห้ามการกระทำทั้งหมด  หรือบางส่วน  ในกรณีที่มีการฟ้องว่าหน่วยงานทางปกครอง  หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย  ตามมาตรา  9  (1)

วินิจฉัย

การดำเนินการหรือกระทำการของมหาวิทยาลัยจุฬาลงกรณ์ราชวิทยาลัย  (มหาวิทยาลัยสงฆ์)  ไม่ตกอยู่ภายใต้บังคับของ  พ.ร.บ.  วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง  (ตาม  พ.ร.บ.  วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ  มาตรา  4  (9))

กรณีที่มหาวิทยาลัยฯ  ไม่อนุมัติให้พระภิกษุธงชัยได้รับปริญญาบัตร  จึงเป็นการดำเนินกิจการขององค์การทางศาสนา  ที่เกี่ยวกับการจัดการศึกษาให้แก่พระภิกษุ  กรณีจึงไม่อาจถือได้ว่าพระภิกษุธงชัยเป็นผู้เสียหาย  หรือเดือดร้อนจากข้อพิพาทอันเนื่องมาจากการกระทำทางปกครองของเจ้าหน้าที่ของรัฐ  (ตาม  พ.ร.บ.  จัดตั้งศาลปกครองฯ  มาตรา  42)

ดังนั้น  พระภิกษุธงชัย  จึงไม่อาจฟ้องเป็นคดีต่อศาลปกครอง  (ตาม  พ.ร.บ.  จัดตั้งศาลปกครองฯ  มาตรา  9  (1))  เพื่อขอให้ศาลปกครองมีคำพิพากษาหรือคำสั่งเพิกถอนคำสั่งของมหาวิทยาลัยฯ  ที่ไม่อนุมัติปริญญาบัตรดังกล่าว  (ตาม  พ.ร.บ.  จัดตั้งศาลปกครองฯ  มาตรา 72)

การสอบไล่ภาค  2  ปีการศึกษา  2548

ข้อสอบกระบวนวิชา  LAW3012 กฎหมายปกครอง (คาบ 1) 

คำแนะนำ  ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน  มี  4 ข้อ

ข้อ  1  นางสาวสุชาดา  รักชาติ  รับราชการตำแหน่งนักวิชาการแรงงาน  ระดับ  8  กรมการจัดหางานกระทรวงแรงงาน  ต่อมาอธิบดีกรมการจัดหางานมีคำสั่งไล่นางสาวสุชาดาออกจากราชการ  เนื่องจากกระทำการทุจริตต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ  นางสาวสุชาดาจึงอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวต่อ  ก.พ.  และ  ก.พ.  ได้พิจารณาแล้วเห็นว่าคำสั่งของอธิบดีกรมการจัดหางานชอบแล้ว  แต่นางสาวสุชาดาเห็นว่าจนไม่ได้รับความเป็นธรรมจากคำสั่งดังกล่าว  จึงมาปรึกษาท่านว่าจะฟ้องอธิบดีกรมการจัดหางานเพื่อขอให้เพิกถอนคำสั่งกรมการจัดหางานที่ไล่ตนออกจากราชการต่อศาลปกครองได้หรือไม่  อย่างไร

ตาม  พ.ร.บ.  จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง  พ.ศ. 2542

มาตรา  3  ในพระราชบัญญัตินี้

“เจ้าหน้าที่รัฐ”  หมายความว่า

 (1) ข้าราชการ  พนักงาน  ลูกจ้าง  คณะบุคคล  หรือผู้ที่ปฏิบัติงานในหน่วยงานทางปกครอง

(2) คระกรรมการวินิจฉัยข้อพิพาท  คณะกรรมการหรือบุคคลซึ่งมีกฎหมายให้อำนาจในการออกกฎ  คำสั่ง  หรือมติใดๆที่มีผลกระทบต่อบุคคล  และ

(3) บุคคลที่อยู่ในบังคับบัญชา  หรือในกำกับดูแลของหน่วยงานทางปกครอง  หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐตาม  (1)  หรือ  (2)

มาตรา  9  ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในเรื่องดังต่อไปนี้

(1) คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย  ไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ  คำสั่ง  หรือการกระทำอื่นใดเนื่องจากการกระทำโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่  หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย  หรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอนหรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้น  หรือโดยไม่สุจริต  หรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม  หรือมีลักษณะเป็นการสร้างขั้นตอนโดยไม่จำเป็นหรือสร้างภาระให้เกิดกับประชาชนเกินสมควร  หรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ

มาตรา  42  วรรคสอง  ในกรณีที่มีกฎหมายกำหนดขั้นตอนหรือวิธีการสำหรับการแก้ไขความเดือดร้อนหรือเสียหายในเรื่องใดไว้โดยเฉพาะ การฟ้องคดีปกครองในเรื่องนั้นจะกระทำได้ต่อเมื่อมีการดำเนินการตามขั้นตอน  และวิธีการดังกล่าว  และได้มีการสั่งการตามกฎหมายนั้น  หรือมิได้มีการสั่งการภายในเวลาอันสมควร  หรือภายในเวลาที่กฎหมายนั้นกำหนด

ตาม  พ.ร.บ.  ข้าราชการพลเรือน  พ.ศ. 2535

มาตรา  124  ผู้ใดถูกสั่งลงโทษตามพระราชบัญญัตินี้  ให้ผู้นั้นมีสิทธิอุทธรณ์ได้ตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่บัญญัติไว้ในหมวดนี้

วินิจฉัย

เมื่อพิจารณาคู่พิพาท  ได้แก่  นางสาวสุชาดา  รักชาติ  ซึ่งเป็นข้าราชการพลเรือน  สังกัดกรมการจัดหางาน  จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามคำนิยามในมาตรา  3  แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง  พ.ศ.  2542   กับอธิบดีกรมการจัดหางาน  ซึ่งเป็นผู้บริหารในกรมการจัดหางาน  จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ  ตามมาตรา  3  แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน  ส่วนประเด็นพิพาทนั้นเกิดจากการที่ นางสาวสุชาดา  เห็นว่า  อธิบดีกรมการจัดหางานมีคำสั่งไล่นางสาวสุชาดาออกจากราชการโดยไม่เป็นธรรม  ทำให้นางสาวสุชาดาได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากคำสั่งดังกล่าว  กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่  เจ้าหน้าที่ของรัฐออกคำสั่งโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย  ตามมาตรา  9  วรรคหนึ่ง (1)  แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง  พ.ศ. 2542  ประกอบกับนางสาวสุชาดา  ได้แก้ไขเยียวยาความเดือดร้อนเสียหายตามมาตรา  42  วรรคสองแห่งพระราชบัญญัติข้างต้น  คือ  ได้อุทธรณ์ต่อ  ก.พ.  ตามที่พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน  พ.ศ. 2535  กำหนดไว้  ดังนั้น  นางสาวสุชาดา  จึงฟ้องคดีนี้ต่อศาลปกครองได้

ข้อ  2  ก.  “กากระทำผิดวินัย”  ตาม  พ.ร.บ.  ระเบียบข้าราชการพลเรือน  พ.ศ. 2535  หมายถึงอะไร  และโทษทางวินัยมีอย่างไรบ้าง

ข.      ในกรณีที่ข้าราชกาพลเรือน  ถูกกล่าวหาว่ากระทำวินัยอย่างไม่ร้ายแรง  ผู้บังคับบัญชาจะมีกระบวนการดำเนินการทางวินัยแก่ข้าราชการพลเรือนผู้นั้นตลอดจนลงโทษได้อย่างไร  ขอให้อธิบายพร้อมยกหลักกฎหมายประกอบ

ธงคำตอบ

ก  “การกระทำผิดวินัย”  ตาม  พ.ร.บ.  ระเบียบข้าราชการพลเรือน  พ.ศ. 2535  มาตรา  100  บัญญัติเอาไว้ว่า  หมายถึง  กรณีที่ข้าราชการพลเรือนสามัญผู้ใดฝ่าฝืนข้อห้ามหรือไม่ปฏิบัติตามข้อปฏิบัติทางวินัยตามที่บัญญัติไว้ในหมวดนี้  ผู้นั้นเป็นผู้กระทำผิดวินัย  จักต้องได้รับโทษทางวินัย  เว้นแต่มีเหตุอันควรงดโทษตามที่บัญญัติไว้ในหมวด  5

โทษทางวินัยมี  5  สถาน  คือ

(1) ภาคทัณฑ์

(2) ตัดเงินเดือน

(3) ลดขั้นเงินเดือน

(4) ปลดออก

(5) ไล่ออก

ข  ผู้บังคับบัญชาต้องทำการสืบสวนในเบื้องต้นก่อน (ตามมาตรา  99  วรรค  5)  และถ้าเห็นว่ามีมูลที่ควรกล่าวหาว่ากระทำผิดวินัยให้สอบสวนเพื่อให้ได้ความจริงและยุติธรรมโดยไม่ชักช้า  (มาตรา  102)  และถ้าปรากฏว่าข้าราชการพลเรือนผู้ใดกระทำผิดวินัยอย่างไม่ร้ายแรงให้ผู้บังคับบัญชาสั่งลงโทษตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา  103  คือ  ให้ผู้บังคับบัญชาสั่งลงโทษภาคทัณฑ์  ตัดเงินเดือน  หรือลดขั้นเงินเดือนตามควรแก่กรณีให้เหมาะสมกับความผิด  ถ้ามีเหตุอันควรลดหย่อน  จะนำมาประกอบการพิจารณาลดโทษก็ได้

ข้อ  3  “คำสั่งทางปกครอง”  ตาม  พ.ร.บ.  วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง  พ.ศ. 2539  หมายถึงอะไร  และในกรณีที่คู่กรณีผู้ได้รับผลกระทบจากคำสั่งทางปกครองของเจ้าหน้าที่เห็นว่าคำสั่งทางปกครองไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือโดยใช้ดุลพินิจไม่เหมาะสมจะทำการอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวได้หรือไม่  อย่างไร  ขอให้อธิบายพร้อมยกหลักกฎหมายประกอบ

ธงคำตอบ

“คำสั่งทางปกครอง”  นั้นมีการบัญญัตินิยามไว้ในมาตรา  5  แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง  พ.ศ. 2539  ดังนี้

(1) การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ  เปลี่ยนแปลง  โอน  สงวน  ระงับ  หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล  ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว  เช่น  การสั่งการ  การอนุญาต  การอนุมัติ  การวินิจฉัย  อุทธรณ์  การรับรอง  และการรับจดทะเบียน  แต่ไม่ไหมายความรวมถึงการออกกฎ

(2) การอื่นที่กำหนดในกระทรวง

ในกรณีที่คู่กรณีที่ได้รับผลกระทบจากคำสั่งทางปกครองของเจ้าหน้าที่เห็นว่าคำสั่งทางปกครองไม่ชอบด้วยกฎหมาย  หรือโดยดุลพินิจไม่เหมาะสม  ย่อมอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวได้ภายในหลักเกณฑ์ดังต่อไปนี้

1       คำสั่งทางปกครองใดไม่ได้ออกโดยรัฐมนตรี  และไม่มีกฎหมายกำหนดขั้นตอนอุทธรณ์ภายในฝ่ายปกครองไว้เป็นการเฉพาะ  ให้คู่กรณีที่ไม่เห็นด้วยกับคำสั่งนั้นยื่นอุทธรณ์โต้แย้งคัดค้านเป็นหนังสือต่อเจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งทางปกครองภายในกำหนด  15  วันนับแต่วันที่ตนได้รับแจ้งคำสั่ง  (ไม่ใช่วันออกคำสั่ง)  โดยต้องระบุข้อโต้แย้ง  ข้อเท็จจริง  หรือข้อกฎหมายที่อ้างอิงประกอบด้วย  (มาตรา  44  วรรคแรก  และวรรคสอง)

2       ให้เจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งทางปกครองพิจารณาคำอุทธรณ์  และแจ้งผู้อุทธรณ์โดยไม่ชักช้า  แต่ต้องไม่เกิน  30  วัน  นับแต่วันที่ได้รับอุทธรณ์  (มาตรา  45)

1)    ในกรณีที่เห็นด้วยกับคำอุทธรณ์ไม่ว่าทั้งหมดหรือบางส่วนก็ให้ดำเนินการเปลี่ยนแปลงคำสั่งทางปกครอง  ตามความเห็นของตนภายในกำหนดเวลาดังกล่าว  (มาตรา  45)

2)    ถ้าไม่เห็นด้วยก็ให้รายงานความเห็นพร้อมเหตุผลไปยังผู้มีอำนาจพิจารณาคำอุทธรณ์ภายในกำหนดเวลาดังกล่าว  (มาตรา  45)

3)    ผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์ต้องพิจารณาให้แล้วเสร็จภายในกำหนดเวลา  30  วัน  นับแต่วันที่ได้รับรายงาน  โดยถ้ามีเหตุจำเป็นอาจขยายระยะเวลาพิจารณาอุทธรณ์ออกไปได้อีกไม่เกิน  30  วัน  นับแต่วันที่ครบกำหนดเวลาดังกล่าว

3       ในการพิจารณาอุทธรณ์ให้เจ้าหน้าที่พิจารณาทบทวนคำสั่งทางปกครองได้  ไม่ว่าจะเป็นปัญหาข้อเท็จจริง  ข้อกฎหมาย  หรือความเหมาะสมของการทำคำสั่งทางปกครอง  และอาจมีคำสั่งเพิกถอนคำสั่งทางปกครองเดิม  หรือเปลี่ยนแปลงคำสั่งนั้นไปทางใด  ไม่ว่าจะเป็นการเพิ่มหรือลดภาระหรือใช้ดุลพินิจแทนในเรื่องความเหมาะสมของการทำคำสั่งทางปกครอง  หรือมีข้อกำหนดเป็นเงื่อนไขอย่างไรก็ได้  (มาตรา  46)

4       การอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองไม่เป็นเหตุให้ทุเลาการบังคับตามคำสั่งทางปกครอง  เว้นแต่จะมีการสั่งให้ทุเลาการบังคับโดยเจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งนั้นเอง  ผู้มีอำนาจพิจารณาคำอุทธรณ์หรือผู้มีอำนาจพิจารณาวินิจฉัยความถูกต้องของคำสั่งทางปกครองดังกล่าว  (มาตรา  44  วรรคท้าย)

ข้อ  4  นายมานะ  ได้รับบาดเจ็บจากการใช้สะพานลอยข้ามถนนในเขตเทศบาลนครเชียงใหม่  เนื่องจากตรงจุดขึ้นลงสะพานลอยดังกล่าวอันเป็นจุดห้ามขายหรือจำหน่ายสินค้า  มีพ่อค้าแม่ค้าตั้งวางหาบเร่แผงลอยเป็นจำนวนมาก  ทำให้เหลือทางเดินแคบมากจนเป็นเหตุให้นายมานะก้าวพลาดได้รับบาดเจ็บกระดูกข้อเท้าหักต้องเข้ารักษาตัวในโรงพยาบาลเป็นเวลา  10  วัน  ซึ่งนายมานะเห็นว่าการที่พ่อค้าแม่ค้าตั้งวางหาบเร่แผงลอยในจุดดังกล่าวซึ่งเป็นจุดห้ามขายนั้น  เนื่องมาจากการละเลยต่อหน้าที่ของเทศบาลฯตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติซึ่งไม่ได้ปฏิบัติหน้าที่อย่างกวดขันและเคร่งครัดตามกฎหมาย  นายมานะจึงมาปรึกษาท่านเพื่อจะฟ้องเทศบาลฯ  เป็นคดีต่อศาลปกครองเพื่อขอให้ศาลฯ  มีคำสั่งให้เทศบาลฯ  ยกเลิกหรือห้ามการตั้งวางหาบเร่แผงลอยขายสินค้ากีดขวางทางในจุดดังกล่าว  รวมทั้งขอให้เทศบาลฯ  ชดใช้ค่าเสียหายในการบาดเจ็บซึ่งต้องรักษาพยาบาลเป็นจำนวนเงินสองหมื่นบาทให้แก่ตนด้วย  ดังนี้ท่านจะให้คำปรึกษาแก่นายมานะในกรณีดังกล่าวนี้อย่างไร

ธงคำตอบ

ตาม  พ.ร.บ.  จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง  พ.ศ. 2542

มาตรา  9  ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษา  หรือมีคำสั่งในเรื่องดังต่อไปนี้

(2) คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละลเยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ  หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร

(3) คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิด  หรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครอง  หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย

มาตรา  42  ผู้ใดได้รับความเดือนร้อนเสียหาย  จากการกระทำ  หรือการงดเว้นการกระทำของหน่วยงานทางปกครอง  หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ  ผู้นั้นมีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครอง

มาตรา  72  ในการพิพากษาคดีปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับอย่างหนึ่งอย่างใด  ดังต่อไปนี้

(2) สั่งให้หัวหน้าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่เกี่ยวข้องปฏิบัติตามหน้าที่ภายในเวลาที่ศาลปกครองกำหนด

(3) สั่งให้ใช้เงิน

วินิจฉัย

กรณีดังกล่าวไม่อาจถือได้ว่าเทศบาลฯ  ได้ละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ(ตาม พ.ร.บ.  จัดตั้ง

ศาลปกครองฯ มาตรา  9(2))  เพราะจุดขึ้นลงสะพานลอยที่เกิดเหตุดังกล่าว  เป็นจุดที่ห้ามมิให้ผู้ใดขายหรือจำหน่ายสินค้า  และกรณีมิใช่จุดที่ทางเทศบาลฯประกาศกำหนดให้เป็นจุดผ่อนผัน  ดังนั้นการที่มีผู้นำหาบเร่แผงลอยมาตั้งจึงเป็นการลักลอบกระทำ  โดยที่ทางเทศบาลมิได้อนุญาตหรือผ่อนผันให้ดำเนินการขายหรือจำหน่ายสินค้า

นายมานะจึงไม่ใช่ผู้ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย  เนื่องมาจากการละเลยหรืองดเว้นกระทำการของเทศบาลฯ (ตาม พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองฯ มาตรา  42)

ดังนั้นนายมานะจึงไม่อาจฟ้องเทศบาลฯ  เป็นคดีต่อศาลปกครอง  เพื่อขอให้ศาลปกครองมีคำสั่งให้เทศบาลฯ ยกเลิก  การตั้งหาบเร่แผงลอยในจุดดังกล่าว  (ตามมาตรา  72 (2))  และไม่อาจฟ้องเทศบาลฯ เป็นคดีต่อศาลปกครองเรียกค่าเสียหายจากการบาดเจ็บได้  (ตาม พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองฯ  มาตรา 9(3)  มาตรา  72 (3))

การสอบไล่ภาคฤดูร้อน  ปีการศึกษา  2548

ข้อสอบกระบวนวิชา  LAW3012 กฎหมายปกครอง 

คำแนะนำ  ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน  มี  4 ข้อ

ข้อ  1  โดยทั่วไปแล้ว  กิจกรรมซึ่งจัดว่าเป็นบริการสาธารณะไม่ว่าจะเป็นบริการสาธารณะประเภทใด  หรือเป็นบริการสาธารณะที่จัดทำโดยผู้ใด  ย่อมจะต้องอยู่ภายใต้กฎเกณฑ์หรือหลักเกณฑ์เดียวกัน  ขอให้ท่านอธิบายถึงหลักเกณฑ์สำคัญในการจัดทำบริการสาธารณะดังกล่าวพร้อมยกตัวอย่างประกอบ

ธงคำตอบ

หลักเกณฑ์สำคัญในการจัดทำบริการสาธารณะนี้ได้ถูกสร้างขึ้นมาให้มีส่วนคล้ายกับหลักทั่วไปของกฎหมายเกี่ยวกับบริการสาธารณะ  เพื่อเป็นแนวทางในการพิจารณาถึงสถานภาพของบริการ

สาธารณะ  กฎเกณฑ์ของบริการสาธารณะ  หรือหลักเกณฑ์ที่สำคัญในการจัดทำบริการสาธารณะนี้  ประกอบด้วยหลัก  3  ประการ  คือ

1       หลักว่าด้วยความเสมอภาค

เป็นหลักเกณฑ์ที่สำคัญประการแรกในการจัดทำบริการสาธารณะ  ทั้งนี้เนื่องจากการที่รัฐเข้ามาจัดทำบริการสาธารณะนั้น  รัฐมิได้มีจุดมุ่งหมายที่จะจัดทำบริการสาธารณะขึ้นเพื่อประโยชน์ของผู้หนึ่งผู้ใดโดยเฉพาะ  แต่เป็นการจัดทำเพื่อประโยชน์ของประชาชนทุกคน  กิจการใดที่รัฐจัดทำเพื่อบุคคลใดโดยเฉพาะจะไม่มีลักษณะเป็นบริการสาธารณะ  ประชาชนทุกคนย่อมมีสิทธิได้รับการปฏิบัติ  หรือได้รับผลประโยชน์จากบริการสาธารณะอย่างเสมอภาคกัน  เช่น  ในการให้บริการแก่ประชาชนก็ดี  การรับสมัครงานก็ดี  รัฐต้องให้บริการสาธารณะโดยเท่าเทียมกัน  จะเลือกปฏิบัติให้แก่ผู้นับถือศาสนาใดศาสนาหนึ่ง  หรือสีผิว  หรือเพศใดเพศหนึ่งมิได้  เพราะจะขัดกับหลักการดังกล่าว

2       หลักว่าด้วยความต่อเนื่อง

เนื่องจากบริการสาธารณะเป็นกิจการที่มีความจำเป็นสำหรับประชาชน  ดังนั้นหากบริการสาธารณะหยุดชะงักลงไม่ว่าด้วยเหตุใดก็ตาม ประชาชนผู้ใช้บริการสาธารณะย่อมได้รับความเดือดร้อนเสียหายได้  ดังนั้นต้องมีความต่อเนื่องตลอดเวลา  เช่น  การไฟฟ้าจะมีการนัดหยุดงานเพื่อเรียกร้องเงินเดือน  โดยไม่ยอมจ่ายไฟฟ้าให้แก่ท้องถิ่นย่อมทำไม่ได้  เพราะอาจทำให้เกิดความเสียหายแก่ประชาชนในท้องถิ่นนั้น

นอกจากนี้หลักว่าด้วยความต่อเนื่อง  ยังมีผลกระทบต่อสัญญาทางปกครอง  กล่าวคือ  เมื่อมีเหตุการณ์บางอย่างเกิดขึ้น  มีผลทำให้คู่สัญญาฝ่ายเอกชนที่ได้รับมอบหมายจากฝ่ายปกครองให้จัดทำบริการสาธารณะ  ไม่สามารถดำเนินการตามสัญญาต่อไปได้ตามปกติ  ฝ่ายปกครองอาจเปลี่ยนแปลง  หรือยกเลิกสัญญาได้  เพื่อประโยชน์สาธารณะ  แล้วฝ่ายปกครองก็จะเข้าดำเนินการเอง  เพื่อให้เกิดความต่อเนื่องหรือหากเป็นกรณีที่เอกชนต้องรับภาระมากขึ้น  ฝ่ายปกครองก็อาจต้องเข้าไปร่วมรับภาระกับเอกชน  เพื่อให้เกิดความต่อเนื่องด้วยเช่นเดียวกัน

3       หลักว่าด้วยการปรับปรุงเปลี่ยนแปลง

บริการสาธารณะที่ดีนั้นจะต้องสามารถปรับปรุงแก้ไขได้ตลอดเวลา  เพื่อให้เหมาะสมกับเหตุการณ์  และความจำเป็นในทางปกครอง  ที่จะรักษาประโยชน์สาธารณะรวมทั้งปรับปรุงให้เข้ากับวิวัฒนาการของความต้องการส่วนรวมของประชาชนด้วย  เช่น  เอกชนที่ได้รับมอบอำนาจจากฝ่ายปกครองให้เดินรถประจำทาง  แต่เดิมใช้รถประจำทาง  3  คันก็เพียงพอ  แต่เมื่อเวลาผ่านไปจำนวนผู้ใช้บริการก็มีมากขึ้น  ความต้องการก็มากขึ้น  ย่อมต้องมีการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงให้ทันสมัย  ถ้าไม่ปรับปรุงฝ่ายปกครองก็อาจบอกเลิกสัญญากับเอกชนที่ได้รับมอบอำนาจจากฝ่ายปกครองนั้นได้

ข้อ  2  ตาม  พ.ร.บ.  ระเบียบข้าราชการพลเรือน  พ.ศ. 2535  ได้บัญญัติหลักเกณฑ์และเงื่อนไขสำหรับข้าราชการพลเรือนในการปฏิบัติตามคำสั่งของผู้บังคับบัญชา  ตลอดจนกำหนดบทลงโทษผู้ที่ฝ่าฝืนไม่ปฏิบัติตามคำสั่งของผู้บังคับบัญชาไว้หรือไม่  อย่างไร  ขอให้อธิบายพร้อมยกหลักกฎหมายประกอบ

ธงคำตอบ

พ.ร.บ.  ระเบียบข้าราชการพลเรือน  พ.ศ. 2535  มาตรา  88  บัญญัติว่า  “ข้าราชการพลเรือนสามัญต้องปฏิบัติตามคำสั่งของผู้บังคับบัญชาซึ่งสั่งในหน้าที่ราชการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบของทางราชการโดยไม่ขัดขืนหรือหลีกเลี่ยง  แต่ถ้าเห็นว่าการปฏิบัติตามคำสั่งนั้นจะทำให้เสียหายแก่ราชการหรือจะเป็นการไม่รักษาประโยชน์ของทางราชการ  จะเสนอความเห็นเป็นหนังสือทันทีเพื่อให้ผู้บังคับบัญชาทบทวนคำสั่งนั้นก็ได้  และเมื่อได้เสนอความเห็นแล้ว  ถ้าผู้บังคับบัญชายืนยันให้ปฏิบัติตามคำสั่งเดิม  ผู้อยู่ใต้บังคับบัญชาต้องปฏิบัติตาม

การขัดคำสั่งหรือหลีกเลี่ยงไม่ปฏิบัติตามคำสั่งของผู้บังคับบัญชาซึ่งสั่งในหน้าที่ราชการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบของทางราชการ อันเป็นเหตุให้เสียหายแก่ราชการอย่างร้ายแรง  เป็นความผิดวินัยอย่างร้ายแรง”

ตามหลักกฎหมายดังกล่าว  กำหนดให้ผู้ใต้บังคับบัญชาเชื่อฟังผู้บังคับบัญชา  ทั้งนี้เพราะการปฏิบัติราชการของข้าราชการพลเรือนนั้นจะต้องอยู่ในบังคับบัญชาของผู้บังคับบัญชาตามสายงานเป็นขั้นๆไป  ผู้บังคับบัญชาต้องมีอำนาจและควบคุมผู้ใต้บังคับบัญชาให้ปฏิบัติงานโดยเรียบร้อย  มีประสิทธิภาพ

การขัดคำสั่งหรือหลีกเลี่ยงไม่ปฏิบัติตามคำสั่งผู้บังคับบัญชา  ถ้าคำสั่งนั้นเป็นการสั่งโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบของทางราชการ  และการขัดคำสั่ง  เป็นเหตุให้เสียหายแก่ราชการอย่างร้ายแรง  ถือว่ากระทำผิดวินัยร้ายแรง  อาจมีโทษถึงปลดออกหรือไล่ออก

ข้อ  3  “การบังคับทางปกครอง”  ตาม  พ.ร.บ.  วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง  พ.ศ.2539  หมายถึงอะไร  และมีขอบเขตของการบังคับทางปกครองหรือไม่  อย่างไร  ขอให้อธิบายพร้อมยกหลักกฎหมายประกอบ

ธงคำตอบ

การบังคับทางปกครอง  ตาม  พ.ร.บ.  วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง  พ.ศ. 2539  หมายถึงการดำเนินการของเจ้าหน้าที่โดยใช้มาตรการบังคับทางปกครองกับประชาชนที่มีภาระผูกพันต้องปฏิบัติการตามหน้าที่  เพื่อให้เป็นไปตามคำสั่งทางปกครอง  หรือกล่าวอีกนับหนึ่งคือ  กรณีที่เอกชนที่มีหน้าที่ต้องปฏิบัติตามคำสั่งของเจ้าหน้าที่  แล้วฝ่าฝืนไม่ปฏิบัติตาม  จึงต้องมีมาตรการบังคับทางปกครองกับเอกชนนั้น

การบังคับทางปกครองมีขอบเขตของการบังคับ  แบ่งเป็น  2  ลักษณะ

–การบังคับทางปกครองไม่ใช้กับเจ้าหน้าที่ด้วยกัน  (มาตรา  55)  เพราะเจ้าหน้าที่กระทำการในนามของหน่วยงานของรัฐ  ดังนั้นถ้าจ้าหน้าที่คนหนึ่งไม่ปฏิบัติตามคำสั่งของเจ้าหน้าที่ผู้ออกคำสั่ง  ก็จะไปใช้การบังคับทางปกครองเข้าไปบังคับเอาเลยไม่ได้

–คำสั่งทางปกครองไม่จำเป็นต้องมีการบังคับทางปกครองเสมอไป  เพราะคำสั่งทางปกครองแบ่งได้เป็น  2  ประเภท  คือ

(1) ประเภทที่ไม่ต้องมีการบังคับทางปกครอง  เช่น  คำสั่งทางปกครองที่ให้สิทธิประโยชน์แก่ผู้รับคำสั่งได้แก่  การออกคำสั่งอนุญาต  หรือออกหนังสืออนุมัติต่างๆ  เหล่านี้  ย่อมไม่จำเป็นที่จะต้องใช้มาตรการบังคับทางปกครองอีก

(2) ประเภทที่จำเป็นต้องบังคับให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของการออกคำสั่งทางปกครอง  เช่น  คำสั่งให้บุคคลชำระเงิน  คำสั่งให้บุคคลกระทำการ  และคำสั่งห้ามไม่ไห้บุคคลกระทำการ  ในกรณีนี้หากผู้รับคำสั่งทางปกครองฝ่าฝืนไม่ยอมปฏิบัติตามข้อกำหนดต่างๆ  ของคำสั่งทางปกครองนั้นๆ  เจ้าหน้าที่อาจใช้มาตรการบังคับทางปกครองได้โดยแยกพิจารณาดังนี้

1       คำสั่งที่กำหนดให้ชำระเงิน  มาตรการทางปกครองที่นำมาใช้คือ  การยึดการอายัด  และการขายทอดตลาดทรัพย์สินเพื่อนำเงินมาชำระให้ครบถ้วนตามคำสั่งโดยไม่ต้องไปฟ้องศาลอีก  แต่เจ้าหน้าที่จะต้องมีหนังสือเตือนให้ผู้รับคำสั่งนั้นชำระเงินภายในระยะเวลาที่กำหนดแต่ต้องไม่น้อยกว่า  7  วัน  (มาตรา  57)

2       คำสั่งที่กำหนดให้กระทำหรือละเว้นกระทำ  ถ้าผู้อยู่ในบังคับของคำสั่งทางปกครองฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตาม  เจ้าหน้าที่อาจใช้มาตรการบังคับทางปกครองอย่างใดอย่างหนึ่งดังต่อไปนี้  (มาตรา  58)

(1) เจ้าหน้าที่เข้าดำเนินการด้วยตนเอง  หรือมอบหมายให้บุคคลอื่นกระทำการแทนโดยผู้อยู่ในบังคับของคำสั่งทางปกครองจะต้องชดใช้ค่าใช้จ่ายและเงินเพิ่มในอัตราร้อยละ  25  ต่อปี  ของค่าใช้จ่ายดังกล่าวแก่เจ้าหน้าที่  หรือ

(2) ให้มีการชำระค่าปรับทางปกครองตามจำนวนที่สมควรแก่เหตุ  แต่ต้องไม่เกิน  20,000  บาท  ต่อวัน

ในกรณีที่มีความจำเป็นที่จะต้องบังคับเป็นการเร่งด่วน  เพื่อป้องกันมิให้มีการกระทำที่ขัดต่อกฎหมายที่มีโทษในทางอาญา  หรือมิให้เกิดความเสียหายต่อประโยชน์สาธารณะ  เจ้าหน้าที่อาจใช้มาตรการบังคับทางปกครอง  โดยไม่ต้องออกคำสั่งทางปกครองให้กระทำหรือละเว้นกระทำก่อนก็ได้  แต่ทั้งนี้ต้องกระทำโดยสมควรแก่เหตุและภายในของเขตอำนาจหน้าที่ของตน

ข้อ  4  ตาม  พ.ร.บ.  จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง  พ.ศ. 2542  ได้บัญญัติให้คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองที่จะพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในเรื่องดังกล่าวนี้ได้  ขอให้ท่านอธิบายว่าสัญญาทางปกครองหมายถึงอะไร  ให้อธิบายอย่างละเอียดพร้อมยกหลักกฎหมายประกอบ

ธงคำตอบ

สัญญาทางปกครอง  ที่ในกรณีมีข้อพิพาทเกิดขึ้นจะอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองที่จะพิจารณาวินิจฉัย

มาตรา  3  แห่ง  พ.ร.บ.  จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง  พ.ศ. 2542  บัญญัตินิยามคำว่า  สัญญาทางปกครอง  ไว้ว่า

“สัญญาทางปกครอง  หมายความรวมถึงสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ  และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทานสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ”

จากนิยามดังกล่าวที่ใช้คำว่า  “สัญญาทางปกครอง  หมายความรวมถึง”  นั้น  ทำให้ตีความว่าสัญญาทางปกครอง  มี  2  ประเภท  คือ

1       สัญญาทางปกครองโดยสภาพ  เป็นกรณีที่ศาลปกครองได้สร้างหลักเกณฑ์ของสัญญาทางปกครองขึ้นมาคล้ายกับในกฎหมายปกครองฝรั่งเศส  กล่าวคือ  เป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครอง  หรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ  ตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการ  หรือเข่าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง  หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญา  ซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ  ทั้งนี้เพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครอง  หรือการดำเนินกิจการทางปกครองหรือบริการสาธารณะบรรลุผล

การพิจารณาว่าสัญญาใดเป็นสัญญาทางปกครองโดยสภาพ  มีหลักเกณฑ์  2  ประการ  คือ

ประการแรก  คู่สัญญาฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งจะต้องเป็นคู่สัญญาฝ่ายรัฐ

ประการที่สอง  พิจารณาถึง  “วัตถุของสัญญา”  หรือ  “เนื้อหาหรือข้อกำหนดของสัญญา”  อย่างใดอย่างหนึ่งว่าเป็นสัญญาที่ให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการ  หรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง  หรือว่าเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ  ในการบังคับแก่เอกชนฝ่ายเดียวหรือไม่

ตัวอย่าง  สัญญาที่หน่วยงานทางปกครองตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง  เช่น สัญญาร่วมการงานและร่วมลงทุนขยายบริการโทรศัพท์  1.5  ล้านเลขหมายในเขตโทรศัพท์ภูมิภาค  ฯลฯ

ตัวอย่าง  สัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐเพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองหรือบริการสาธารณะบรรลุผล  เช่น  สัญญาที่ให้ข้าราชการลาไปศึกษาต่อในต่างประเทศ  ซึ่งมีข้อกำหนดในสัญญาให้สิทธิทางราชการบอกเลิกสัญญาได้ฝ่ายเดียว  หรือเรียกตัวข้าราชการกลับจากต่างประเทศก่อนครบกำหนดไม่ว่ากรณีใดๆ  สัญญาจ้างก่อสร้างอาคารที่มีข้อกำหนดในสัญญาที่เป็นหน่วยงานทางปกครองสามารถบอกเลิกสัญญาได้ฝ่ายเดียว  โดยที่คู่สัญญาฝ่ายเอกชนไม่ต้องผิดสัญญา  และสั่งผู้รับจางให้ทำงานพิเศษเพิ่มเติมได้  แม้มิได้ระบุไว้ในสัญญา  เป็นต้น

2       สัญญาทางปกครองตามที่กำหนดในมาตรา  3  ซึ่งต้องพิจารณาจากองค์ประกอบ  2  ประการ  ได้แก่

ประการแรก  จะต้องมีคู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งเป็นรัฐ  หน่วยงานทางปกครอง  หรือบุคคลซึ่งได้รับมอบหมายให้กระทำการแทนรัฐ  ส่วนอีกฝ่ายจะเป็นรัฐหรือเอกชนก็ได้

ประการที่สอง  ต้องมีลักษณะเป็นประเภทของสัญญาอย่างใดอย่างหนึ่งดังต่อไปนี้

(ก)  เป็นสัญญาสัมปทาน  เช่น  สัญญาสัมปทานสร้างทางด่วน  สัญญาสัมปทานรถไฟฟ้า  BTS  สัญญาสัมปทานให้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่  ฯลฯ

(ข)  สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ  เช่น  สัญญาให้บริการทางการแพทย์ที่สำนักงานประกันสังคมทำกับโรงพยาบาลเอกชนเพื่อให้บริการทางการแพทย์แก่ผู้ประกันตนตามกฎหมายเกี่ยวกับการประกันสังคม ฯลฯ

(ค)  สัญญาที่จัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค  เช่น  สัญญาจ้างเอกชนก่อสร้างสะพาน  โรงเรียน  โรงพยาบาล  ถนน  เขื่อน  สัญญาจ้างก่อสร้างวางท่อน้ำประปา  ฯลฯ

(ง)   สัญญาที่แสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ  เช่น  สัญญาให้ทำไม้  เหมืองแร่  ขุดเจาะน้ำมัน  ก๊าซธรรมชาติ  ฯลฯ

การสอบไล่ภาคฤดูร้อน  ปีการศึกษา  2549

ข้อสอบกระบวนวิชา  LAW3012 กฎหมายปกครอง 

คำแนะนำ  ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน  มี  4  ข้อ

ข้อ  1  บริการสาธารณะ  (Public  Service)  หมายถึงอะไร  แบ่งออกเป็นประเภทสำคัญๆ  ได้กี่ระเภท  และตามหลักกฎหมายว่าด้วยการบริการสาธารณะได้กำหนดหลักเกณฑ์ขั้นพื้นฐานของบริการสาธารณะไว้อย่างไร  ขอให้อธิบาย

บริการสาธารณะ  (Public  Service)  หมายถึง  กิจการที่อยู่ในความอำนวยการหรือในกำกับดูแลของฝ่ายปกครองที่จัดทำเพื่อสนองความต้องการส่วนรวมของประชาชน

กล่าวอีกนัยหนึ่งบริการสาธารณะเป็นกิจกรรมที่เกี่ยวข้องกับประโยชน์สาธารณะที่ดำเนินการจัดทำขึ้นโดยบุคคลในกฎหมายมหาชนหรือโดยเอกชนซึ่งฝ่ายปกครองต้องใช้อำนาจกำกับดูแลบางประการและอยู่ภายใต้ระบบพิเศษ

บริการสาธารณะแบ่งออกเป็น  3  ประเภทใหญ่ๆดังนี้  คือ

1)    บริการสาธารณะปกครอง

บริการสาธารณะปกครอง  คือ  กิจการรมที่โดยสภาพแล้วเป็นงานในหน้าที่ของฝ่ายปกครองที่จะต้องจัดทำเพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชน  ซึ่งส่วนใหญ่แล้วจะเป็นเรื่องการดูแลความปลอดภัยและความสงบสุขของชุมชน  ที่รัฐหรือฝ่ายปกครองจัดทำให้ประชาชนโดยไม่ต้องเสียค่าตอบแทน  และนอกจากนี้  เนื่องจากเนื้อหาของบริการสาธารณะทางปกครองจะเป็นเรื่องที่เป็นหน้าที่เฉพาะของฝ่ายปกครองที่ต้องอาศัยเทคนิคพิเศษ  รวมทั้งอำนาจพิเศษของฝ่ายปกครองตามกฎหมายมหาชนในการจัดทำบริการสาธารณะด้วย  ดังนั้นบริการสาธารณะประเภทนี้  ฝ่ายปกครองจึงไม่สามารถมอบให้องค์กรอื่นหรือเอกชนเข้ามาดำเนินการแทนได้

ตัวอย่างบริการสาธารณะทางปกครองดังกล่าวข้างต้น  เช่น  กิจกรรมที่เกี่ยวข้องกับการรักษาความสงบภายใน  การป้องกันประเทศ  การสาธารณสุข  การอำนวยความยุติธรรม  การต่างประเทศ  และการคลัง  เป็นต้น  ซึ่งแต่เดิมนั้น  บริการสาธารณะทุกประเภทจัดว่าเป็นบริการสาธารณะทางปกครองทั้งสิ้น  แต่ต่อมาเมื่อกิจกรรมเหล่านี้มีมากขึ้น  และมีรูปแบบและวิธีการในการจัดทำที่แตกต่างกันออกไป  จึงเกิดประเภทใหม่ๆของบริการสาธารณะขึ้นมาอีก

2)    บริการสาธารณะทางอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรม

บริการสาธารณะทางอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรม  คือ  บริการสาธารณะที่เน้นทางด้านการผลิต  การจำหน่าย  การให้บริการ  และมีการแบ่งปันผลประโยชน์ที่ได้รับดังเช่นกิจการของเอกชน  (วิสาหกิจเอกชน)  ซึ่งมีความแตกต่างกับบริการสาธารณะทางปกครองอยู่ด้วยกัน  4 ประการ  คือ

(1) วัตถุแห่งบริการ  บริการสาธารณะทางปกครองจะมีวัตถุแห่งบริการเพื่อสนองความต้องการของประชาชนในประเทศแต่เพียงอย่างเดียว  ส่วนบริการสาธารณะทางอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรมนั้น  มีวัตถุแห่งบริการด้านเศรษฐกิจเหมือนกับวิสาหกิจเอกชน  คือ  เน้นทางด้านการผลิต  การจำหน่าย  การให้บริการ  และมีการแบ่งปันผลประโยชน์ที่ได้รับดังเช่นกิจการของเอกชน

(2) วิธีปฏิบัติงาน  บริการสาธารณะทางปกครองจะมีวิธีปฏิบัติงานที่รัฐสร้างขึ้นมาเป็นแบบเดียวกัน  มีระบบบังคับบัญชาซึ่งใช้กับผู้ปฏิบัติงานทุกคน  ในขณะที่บริการสาธารณะทางอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรมจะมีวิธีปฏิบัติงานที่สร้างขึ้นมาเองแตกต่างไปจากบริการสาธารณะที่มีลักษณะทางปกครอง  ทั้งนี้เพื่อให้เกิดความคล่องตัวและเหมาะสมในการดำเนินการ

(3) แหล่งที่มาของเงินทุน  บริการสาธารณะทางปกครองจะมีแหล่งที่มาของเงินทุนจากรัฐแต่เพียงอย่างเดียว  โดยรัฐจะเป็นผู้รับผิดชอบเงินทุนทั้งหมดที่นำมาใช้จ่ายในการดำเนินการ  ส่วนบริการสาธารณะทางอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรมนั้น  แหล่งรายได้ส่วนใหญ่จะมาจากค่าตอบแทนการบริการของผู้ใช้บริการ

(4) ผู้ใช้บริการ  สถานภาพของผู้ใช้บริการสาธารณะทางปกครองนั้นจะถูกกำหนดโดยกฎข้อบังคับทั้งหมด  ซึ่งรวมตั้งแต่การกำหนดองค์กร  การจัดองค์กร  และการปฏิบัติงาน  ดังนั้น  ความสัมพันธ์ระหว่างผู้ใช้บริการกับผู้ให้บริการสาธารณะประเภทนี้จึงมีลักษณะเป็นนิติกรรมที่มีเงื่อนไขและไม่เท่าเทียมกัน  ในขณะที่ความสัมพันธ์ระหว่างผู้ใช้บริการของบริการสาธารณะทางอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรมจะมีลักษณะเสมอภาคกัน  เพราะถูกกำหนดโดยสัญญาตามกฎหมายเอกชน

3)    บริการสาธารณะทางสังคมและวัฒนธรรม

บริการสาธารณะทางสังคมและวัฒนธรรม  คือ  บริการสาธารณะที่เป็นการให้บริการทางสังคมและวัฒนธรรมที่ต้องการความอิสระคล่องตัวในการทงานโดยไม่มุ่นเน้นการแสวงหากำไร  เช่น  การแสดงนาฏศิลป์  พิพิธภัณฑ์  การกีฬา  การศึกษาวิจัยฯ

หลักเกณฑ์ขั้นพื้นฐานของการจัดทำบริการสาธารณะ

หลักเกณฑ์สำคัญในการจัดทำบริการสาธารณะนี้ได้ถูกสร้างขึ้นมาให้มีส่วนคล้ายกับหลักทั่วไปของกฎหมายเกี่ยวกับบริการสาธารณะ  เพื่อเป็นแนวทางในการพิจารณาถึงสถานภาพของบริการสาธารณะ  กฎเกณฑ์ของบริการสาธารณะ  หรือหลักเกณฑ์ที่สำคัญในการจัดทำบริการสาธารณะนี้  ประกอบด้วยหลัก  3  ประการ  คือ

1       หลักว่าด้วยความเสมอภาค

เป็นหลักเกณฑ์ที่สำคัญประการแรกในการจัดทำบริการสาธารณะ  ทั้งนี้เนื่องจากการที่รัฐเข้ามาจัดทำบริการสาธารณะนั้น  รัฐมิได้มีจุดมุ่งหมายที่จะจัดทำบริการสาธารณะขึ้นเพื่อประโยชน์ของผู้หนึ่งผู้ใดโดยเฉพาะ  แต่เป็นการจัดทำเพื่อประโยชน์ของประชาชนทุกคน  กิจการใดที่รัฐจัดทำเพื่อบุคคลใดโดยเฉพาะจะไม่มีลักษณะเป็นบริการสาธารณะ  ประชาชนทุกคนย่อมมีสิทธิได้รับการปฏิบัติ  หรือได้รับผลประโยชน์จากบริการสาธารณะอย่างเสมอภาคกัน  เช่น  ในการให้บริการแก่ประชาชนก็ดี  การรับสมัครงานก็ดี  รัฐต้องให้บริการสาธารณะโดยเท่าเทียมกัน  จะเลือกปฏิบัติให้แก่ผู้นับถือศาสนาใดศาสนาหนึ่ง  หรือสีผิว  หรือเพศใดเพศหนึ่งมิได้  เพราะจะขัดกับหลักการดังกล่าว

2       หลักว่าด้วยความต่อเนื่อง

เนื่องจากบริการสาธารณะเป็นกิจการที่มีความจำเป็นสำหรับประชาชน  ดังนั้นหากบริการสาธารณะหยุดชะงักลงไม่ว่าด้วยเหตุใดก็ตาม ประชาชนผู้ใช้บริการสาธารณะย่อมได้รับความเดือดร้อนเสียหายได้  ดังนั้นต้องมีความต่อเนื่องตลอดเวลา  เช่น  การไฟฟ้าจะมีการนัดหยุดงานเพื่อเรียกร้องเงินเดือน  โดยไม่ยอมจ่ายไฟฟ้าให้แก่ท้องถิ่นย่อมทำไม่ได้  เพราะอาจทำให้เกิดความเสียหายแก่ประชาชนในท้องถิ่นนั้น

นอกจากนี้หลักว่าด้วยความต่อเนื่อง  ยังมีผลกระทบต่อสัญญาทางปกครอง  กล่าวคือ  เมื่อมีเหตุการณ์บางอย่างเกิดขึ้น  มีผลทำให้คู่สัญญาฝ่ายเอกชนที่ได้รับมอบหมายจากฝ่ายปกครองให้จัดทำบริการสาธารณะ  ไม่สามารถดำเนินการตามสัญญาต่อไปได้ตามปกติ  ฝ่ายปกครองอาจเปลี่ยนแปลง  หรือยกเลิกสัญญาได้  เพื่อประโยชน์สาธารณะ  แล้วฝ่ายปกครองก็จะเข้าดำเนินการเอง  เพื่อให้เกิดความต่อเนื่องหรือหากเป็นกรณีที่เอกชนต้องรับภาระมากขึ้น  ฝ่ายปกครองก็อาจต้องเข้าไปร่วมรับภาระกับเอกชน  เพื่อให้เกิดความต่อเนื่องด้วยเช่นเดียวกัน

3       หลักว่าด้วยการปรับปรุงเปลี่ยนแปลง

บริการสาธารณะที่ดีนั้นจะต้องสามารถปรับปรุงแก้ไขได้ตลอดเวลา  เพื่อให้เหมาะสมกับเหตุการณ์  และความจำเป็นในทางปกครอง  ที่จะรักษาประโยชน์สาธารณะรวมทั้งปรับปรุงให้เข้ากับวิวัฒนาการของความต้องการส่วนรวมของประชาชนด้วย  เช่น  เอกชนที่ได้รับมอบอำนาจจากฝ่ายปกครองให้เดินรถประจำทาง  แต่เดิมใช้รถประจำทาง  3  คันก็เพียงพอ  แต่เมื่อเวลาผ่านไปจำนวนผู้ใช้บริการก็มีมากขึ้น  ความต้องการก็มากขึ้น  ย่อมต้องมีการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงให้ทันสมัย  ถ้าไม่ปรับปรุงฝ่ายปกครองก็อาจบอกเลิกสัญญากับเอกชนที่ได้รับมอบอำนาจจากฝ่ายปกครองนั้นได้

ข้อ  2  นายแดงเป็นข้าราชการพลเรือนในหน่วยงานของรัฐแห่งหนึ่ง  ได้กระทำความผิดฐานลักทรัพย์  จนศาลได้มีคำพิพากษาถึงที่สุดให้จำคุกเป็นเวลา  2  ปี  ในกรณีดังกล่าวนี้ผู้บังคับบัญชาจะดำเนินการทางวินัยต่อนายแดง  ตาม  พ.ร.บ.  ระเบียบข้าราชการพลเรือน  พ.ศ. 2535  ได้หรือไม่  อย่างไร  ขอให้อธิบายพร้อมยกหลักกฎหมายประกอบ

ธงคำตอบ

พ.ร.บ.  ระเบียบข้าราชการพลเรือน  พ.ศ. 2535  มาตรา  98  บัญญัติว่า

“ข้าราชการพลเรือนสามัญต้องรักษาชื่อเสียงตนเอง  และรักษาเกียรติยศตำแหน่งหน้าที่ราชการของตนมิให้เสื่อมเสีย  โดยไม่กระทำการใดๆอันได้ชื่อว่าเป็นผู้ประพฤติชั่ว

การทำความผิดอาญาจนได้รับโทษจำคุกหรือโทษที่หนักกว่าจำคุกโดยคำพิพากษาถึงที่สุดให้จำคุกหรือให้รับโทษที่หนักกว่าจำคุก  เว้นแต่เป็นโทษสำหรับความผิดที่ได้กระทำโดยประมาทหรือความผิดลหุโทษ  หรือกระทำการอื่นใดอันได้ชื่อว่าเป็นผู้ประพฤติชั่วอย่างร้ายแรง  เป้นความผิดวินัยอย่างร้ายแรง”

วินิจฉัย

นายแดงเป็นข้าราชการพลเรือน  ถูกพิพากษาถึงที่สุดให้จำคุกและความผิดฐานลักทรัพย์ไม่ใช่ความผิดลหุโทษ  อีกทั้งไม่ใช่ความผิดที่ได้กระทำโดยประมาท  ดังนั้นกรณีจึงเข้าเกณฑ์ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา  98  วรรคสอง  ถือเป็นความผิดวินัยอย่างร้ายแรงด้วย  ดังนั้นผู้บังคับบัญชาจึงสามารถดำเนินการทางวินัยต่อนายแดงกรณีกระทำผิดวินัยอย่างร้ายแรง  ตามขั้นตอนและดำเนินการลงโทษตามกฎหมายดังกล่าวได้

ข้อ  3  นายเอก  ต้องการก่อสร้างโรงแรมขนาดกลางแห่งหนึ่งขึ้นในที่ดินของตนในเขตกรุงเทพมหานคร  ซึ่งต้องดำเนินการของอนุญาตก่อสร้างตาม  พ.ร.บ.  ควบคุมอาคาร  พ.ศ.2522  ในการพิจารณาอนุญาตก่อสร้าง  เจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจตามกฎหมาย  ได้ออกคำสั่งอนุญาตให้ก่อสร้างได้  แต่มีเงื่อนไขต้องมีสถานที่ไว้สำหรับทำที่จอดรถ  50  คัน  นายเอกเห็นว่าเจ้าหน้าที่ไม่มีอำนาจในการกำหนดเงื่อนไขดังกล่าว  จึงอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวว่าเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายและให้ยกเลิกเงื่อนไขดังกล่าว  หากท่านเป็นผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์จะมีคำสั่งในเรื่องดังกล่าวนี้อย่างไร  ขอให้อธิบายพร้อมยกหลักกฎหมายประกอบ

ธงคำตอบ

ตาม  พ.ร.บ.  วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง  พ.ศ. 2539  มาตรา  39  บัญญัติว่า

“การออกคำสั่งทางปกครอง  เจ้าหน้าที่อาจกำหนดเงื่อนไขใดๆได้เท่าที่จำเป็น  เพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ของกฎหมาย  เว้นแต่กฎหมายจะกำหนดข้อจำกัดดุลพินิจเป็นอย่างอื่น

การกำหนดเงื่อนไขตามวรรคหนึ่ง  ให้หมายความรวมถึงการกำหนดเงื่อนไขในกรณีดังต่อไปนี้ตามความเหมาะสมแก่กรณีด้วย

(4) การกำหนดให้ผู้รับประโยชน์ต้องกระทำหรืองดเว้นกระทำ  หรือต้องมีภาระหน้าที่หรือยอมรับภาระหน้าที่หรือความรับผิดชอบบางประการ  หรือการกำหนดข้อความในการจัดให้มี  เปลี่ยนแปลง  หรือเพิ่มข้อกำหนดดังกล่าว”

วินิจฉัย

การที่เจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจตามกฎหมายควบคุมอาคาร  ได้ออกคำสั่งอนุญาตให้นายเอกก่อสร้างโรงแรมถือเป็นคำสั่งทางปกครอง  ซึ่งเจ้าหน้าที่อาจกำหนดเงื่อนไข  โดยกำหนดเงื่อนไขของคำสั่งอนุญาตว่านายเอกต้องจัดให้มีสถานที่ไว้สำหรับจอดรถ  50  คันได้  โดนอาศัยอำนาจตามมาตรา  39(4)  ที่บัญญัติให้เจ้าหน้าที่อาจกำหนดเงื่อนไขในคำสั่งที่เป็นการให้ผู้อยู่ในบังคับของคำสั่งอนุญาต  ต้องมีภาระหน้าที่หรือยอมรับภาระหน้าที่หรือความรับผิดชอบบางประการ  ดังนั้นคำสั่งโดยกำหนดเงื่อนไขดังกล่าว  จึงเป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายคำอุทธรณ์ฟังไม่ขึ้น  ผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์ย่อมยกคำอุทธรณ์ของนายเอกตามหลักกฎหมายข้างต้นได้

ข้อ  4  “สัญญาทางปกครอง”  ตามที่  พ.ร.บ.  จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง  พ.ศ. 2542  ได้บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีดังกล่าวได้นั้น  หมายถึงอะไร  และการที่หน่วยงานของรัฐแห่งหนึ่งได้ให้เอกชนเช่าที่พัสดุ  สัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่  เพราะเหตุใด  ขอให้อธิบายพร้อมยกหลักกฎหมายประกอบ

ธงคำตอบ

สัญญาทางปกครองเป็นสัญญาที่ทำขึ้นระหว่างหน่วยงานของรัฐด้วยกัน  หรือระหว่างหน่วยงานทางปกครองและเอกชน  โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อจัดทำบริการสาธารณะ  หรือมีข้อกำหนดในสัญญาที่ให้อำนาจรัฐยิ่งไปกว่าสัญญาทางแพ่งทั่วๆไป  สัญญาระเภทนี้อยู่ในบังคับของกฎหมายปกครอง  และเป็นคดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง

ในกฎหมายไทยมาตรา  3  แห่ง  พ.ร.บ.  จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง  พ.ศ. 2542  บัญญัตินิยามคำว่า  สัญญาทางปกครอง  ไว้ว่า

“สัญญาทางปกครอง  หมายความรวมถึงสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ  และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทานสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ”

จากนิยามดังกล่าวที่ใช้คำว่า  “สัญญาทางปกครอง  หมายความรวมถึง”  นั้น  ทำให้ตีความว่าสัญญาทางปกครอง  มี  2  ประเภท  คือ

1       สัญญาทางปกครองโดยสภาพ  เป็นกรณีที่ศาลปกครองได้สร้างหลักเกณฑ์ของสัญญาทางปกครองขึ้นมาคล้ายกับในกฎหมายปกครองฝรั่งเศส  กล่าวคือ  เป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครอง  หรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ  ตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการ  หรือเข่าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง  หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญา  ซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ  ทั้งนี้เพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครอง  หรือการดำเนินกิจการทางปกครองหรือบริการสาธารณะบรรลุผล

การพิจารณาว่าสัญญาใดเป็นสัญญาทางปกครองโดยสภาพ  มีหลักเกณฑ์  2  ประการ  คือ

ประการแรก  คู่สัญญาฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งจะต้องเป็นคู่สัญญาฝ่ายรัฐ

ประการที่สอง  พิจารณาถึง  “วัตถุของสัญญา”  หรือ  “เนื้อหาหรือข้อกำหนดของสัญญา”  อย่างใดอย่างหนึ่งว่าเป็นสัญญาที่ให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการ  หรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง  หรือว่าเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ  ในการบังคับแก่เอกชนฝ่ายเดียวหรือไม่

2       สัญญาทางปกครองตามที่กำหนดในมาตรา  3  ซึ่งต้องพิจารณาจากองค์ประกอบ  2  ประการ  ได้แก่

ประการแรก  จะต้องมีคู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งเป็นรัฐ  หน่วยงานทางปกครอง  หรือบุคคลซึ่งได้รับมอบหมายให้กระทำการแทนรัฐ  ส่วนอีกฝ่ายจะเป็นรัฐหรือเอกชนก็ได้

ประการที่สอง  ต้องมีลักษณะเป็นประเภทของสัญญาอย่างใดอย่างหนึ่งดังต่อไปนี้

(ก)  เป็นสัญญาสัมปทาน  เช่น  สัญญาสัมปทานสร้างทางด่วน  สัญญาสัมปทานรถไฟฟ้า  BTS  สัญญาสัมปทานให้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่  ฯลฯ

(ข)  สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ  เช่น  สัญญาให้บริการทางการแพทย์ที่สำนักงานประกันสังคมทำกับโรงพยาบาลเอกชนเพื่อให้บริการทางการแพทย์แก่ผู้ประกันตนตามกฎหมายเกี่ยวกับการประกันสังคม ฯลฯ

(ค)  สัญญาที่จัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค  เช่น  สัญญาจ้างเอกชนก่อสร้างสะพาน  โรงเรียน  โรงพยาบาล  ถนน  เขื่อน  สัญญาจ้างก่อสร้างวางท่อน้ำประปา  ฯลฯ

(ง)   สัญญาที่แสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ  เช่น  สัญญาให้ทำไม้  เหมืองแร่  ขุดเจาะน้ำมัน  ก๊าซธรรมชาติ  ฯลฯ

นอกจากนี้ยังมีสัญญาในรูปแบบอื่นๆอีกที่ศาลปกครองตีความว่าเป็นสัญญาทางปกครอง  เช่น  สัญญาที่ให้ส่งข้าราชการไปศึกษาต่อยังต่างประเทศ  สัญญาก่อสร้างหอพักข้าราชการ  เป็นต้น

ส่วนการที่หน่วยงานของรัฐแห่งหนึ่งได้ให้เอกชนเช่าที่พัสดุสัญญาเช่าดังกล่าวเป็นสัญญาที่ให้เอกชนเช่าที่พัสดุ  เป็นการหารายได้จากการให้เอกชนใช้ประโยชน์จากที่ดินราชพัสดุ  ซึ่งไม่ใช่วัตถุประสงค์เพื่อจัดทำบริการสาธารณะ สัญญาดังกล่าวจึงไม่เข้าหลักทั้งเป็นสัญญาทางปกครองโดยสภาพหรือเป็นสัญญาทางปกครองตามที่มาตรา  3  กำหนด  จึงไม่ใช่สัญญาทางปกครองแต่เป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาตามกฎหมายเอกชนที่ทำขึ้นระหว่างหน่วยงานทางปกครองและเอกชนที่อยู่ในฐานะเท่าเทียมกัน  สัญญาประเภทนี้อยู่ในบังคับของกฎหมายเอกชนโดยเฉพาะอย่างยิ่งในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์  และเป็นคดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม

การสอบไล่ภาค  1  ปีการศึกษา  2550

ข้อสอบกระบวนวิชา  LAW3012 กฎหมายปกครอง 

คำแนะนำ  ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน  มี  4  ข้อ  (ข้อละ  25  คะแนน)

ข้อ  1  ตาม  พ.ร.บ.  ระเบียบข้าราชการพลเรือน  พ.ศ. 2535  ได้บัญญัติหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการดำเนินการทางวินัย  ตลอดจนการลงโทษทางวินัยอย่างไร  เมื่อข้าราชการพลเรือนถูกกล่าวหาว่ากระทำผิดวินัยอย่างไม่ร้ายแรง

ธงคำตอบ

ในกรณีที่ข้าราชการพลเรือนถูกกล่าวหาว่ากระทำผิดวินัยอย่างไม่ร้ายแรงนั้น  ในเบื้องต้นผู้บังคับบัญชาต้องดำเนินการสืบสวนเสียก่อนตาม  พ.ร.บ.  ระเบียบราชการพลเรือน  พ.ศ. 2535  มาตรา  99  วรรคห้า  ซึ่งมีหลักว่า  “เมื่อมีการกล่าวหาโดยปรากฏให้ผู้บังคับบัญชารีบดำเนินการสืบสวนหรือ

พิจารณาในเบื้องต้นว่ากรณีมีมูลที่ควรกล่าวหาว่าผู้นั้นกระทำผิดวินัยหรือไม่  ถ้าเห็นว่ากรณีไม่มีมูลที่ควรกล่าวหาว่ากระทำผิดวินัยจึงจะยุติเรื่องได้  ถ้าเห็นว่ากรณีมีมูลที่ควรกล่าวหาว่ากระทำผิดวินัยก็ให้ดำเนินการทางวินัยทันที”

และเมื่อผู้บังคับบัญชาสืบสวนแล้วปรากฏว่า  กรณีมีมูลที่ควรกล่าวหาว่ากระทำผิดวินัยอย่างไม่ร้ายแรง  ก็ให้ดำเนินการสอบสวนตามวิธีการที่ผู้บังคับบัญชาเห็นสมควร  กล่าวคือ  ผู้บังคับบัญชาจะทำการสอบสวนด้วยตนเอง  หรือจะแต่งตั้งคณะกรรมการขึ้นทำการสอบสวนก็ได้  ตามมาตรา  102  ที่ว่า  “การดำเนินการทางวินัยแก่ข้าราชการพลเรือนสามัญ  ซึ่งมีกรณีอันมีมูลที่ควรกล่าวหาว่ากระทำผิดวินัย  ให้สอบสวนเพื่อให้ได้ความจริงและยุติธรรมโดยไม่ชักช้า

การดำเนินการตามวรรคหนึ่ง  ถ้าเป็นกรณีกล่าวหาว่ากระทำผิดวินัยอย่างไม่ร้ายแรง  ให้ดำเนินการตามวิธีการที่ผู้บังคับบัญชาเห็นสมควร”

และเมื่อได้ดำเนินการ  ตามมาตรา  102  ดังกล่าวข้างต้นแล้ว  ถ้ายังฟังไม่ได้ว่าผู้ถูกกล่าวหากระทำผิดวินัย  ก็ให้ยุติเรื่อง  แต่ถ้าฟังได้ว่าผู้ถูกกล่าวหาได้กระทำผิดวินัยก็ให้ดำเนินการสั่งลงโทษ  ภาคทัณฑ์ตัดเงินเดือน  หรือลดขั้นเงินเดือนตามควรแก่กรณี  ตามมาตรา  103  ซึ่งมีหลักว่า  “ข้าราชการพลเรือนสามัญผู้ใดกระทำผิดวินัยอย่างไม่ร้ายแรง  ให้ผู้บังคับบัญชาสั่งลงโทษภาคทัณฑ์  ตัดเงินเดือน  หรือลดขั้นเงินเดือนตามควรแก่กรณีให้เหมาะสมกับความผิด  ถ้ามีเหตุอันควรลดหย่อนจะนำมาประกอบการพิจารณาลดโทษก็ได้  แต่สำหรับการลงโทษภาคทัณฑ์ให้ใช้เฉพาะกรณีกระทำผิดวินัยเล็กน้อย  หรือมีเหตุอันควรลดหย่อนซึ่งยังไม่มีถึงกับจะต้องถูกลงโทษตัดเงินเดือน  ถ้าผู้บังคับบัญชาเห็นว่าผู้นั้นจะต้องได้รับโทษสูงกว่าที่ตนมีอำนาจสั่งลงโทษ  ให้รายงานต่อผู้บังคับบัญชาของผู้นั้นที่มีอำนาจเพื่อให้พิจารณาดำเนินการเพื่อลงโทษตามควรแก่กรณี

ในกรณีกระทำผิดวินัยเล็กน้อยและมีเหตุอันควรงดโทษ  จะงดโทษให้โดยให้ทำทัณฑ์บนเป็นหนังสือหรือว่ากล่าวตักเตือนก็ได้

ข้อ  2  “คำสั่งทางปกครอง”  ตาม  พ.ร.บ.  วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง  พ.ศ. 2539  หมายถึงอะไรและในการออกคำสั่งทางปกครองของเจ้าหน้าที่ต้องระบุเหตุผลเสมอไปหรือไม่  อย่างไร  ขอให้อธิบายพร้อมยกหลักกฎหมายประกอบ

ธงคำตอบ

ตาม  พ.ร.บ.  วิธีพิจารณาราชการทางปกครอง  พ.ศ.  2539  มาตรา  5  “คำสั่งทางปกครอง”  หมายความว่า

(1) การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ  เปลี่ยนแปลง  โอน  สงวน  ระงับ  หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล  ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว  เช่น  การสั่งการ  การอนุญาต  การอนุมัติ  การวินิจฉัย  อุทธรณ์  การรับรอง  และการรับจดทะเบียน  แต่ไม่ไหมายความรวมถึงการออกกฎ

(2) การอื่นที่กำหนดในกระทรวง

คำสั่งทางปกครองที่ทำเป็นหนังสืออย่างน้อยต้องมีรายการตามที่ได้บัญญัติไว้ในมาตรา  36  กล่าวคือ  อย่างน้อยต้องระบุ

1       วัน  เดือน  และปีที่ทำคำสั่ง

2       ชื่อ  และตำแหน่งของเจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่ง  และ

3       มีลายมือชื่อของเจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งนั้น

และตามมาตรา  37  วรรคแรก  ได้บัญญัติหลักไว้ว่า  คำสั่งทางปกครองที่ทำเป็นหนังสือจะต้องจัดให้มีเหตุผลไว้ด้วย  แต่อย่างไรก็ตามคำสั่งทางปกครองที่ทำเป็นหนังสืออาจไม่จำต้องระบุเหตุผลของคำสั่งดังกล่าวเสมอไปก็ได้  ถ้าเข้าข้อยกเว้นตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา  37 วรรคสาม  ซึ่งบัญญัติว่า

“บทบัญญัติตามวรรคหนึ่งไม่ใช้บังคับกับกรณีดังต่อไปนี้

(1) เป็นกรณีที่มีผลตรงตามคำขอและไม่กระทบสิทธิและหน้าที่ของบุคคลอื่น

(2) เหตุผลนั้นเป็นที่รู้กันอยู่แล้วโดยไม่จำต้องระบุอีก

(3) เป็นกรณีที่ต้องรักษาไว้เป็นความลับตามมาตรา  32 

(4) เป็นการออกคำสั่งทางปกครองด้วยวาจาหรือเป็นกรณีเร่งด่วนแต่ต้องให้เหตุผลเป็นลายลักษณ์อักษรในเวลาอันควรหากผู้อยู่ในบังคับของคำสั่งนั้นร้องขอ”

ข้อ  3  เงื่อนไขในการฟ้องคดีปกครองมีอะไรบ้าง  จงอธิบายมาตามที่ได้ศึกษามา

ธงคำตอบ 

เงื่อนไขในการฟ้องคดีปกครองมีอยู่ด้วยกัน  6  ประการ  คือ

1       คำฟ้องต้องมีเนื้อหาครบถ้วนตามที่กฎหมายบัญญัติไว้

2       ผู้ฟ้องคดีต้องเป็นผู้มีสิทธิฟ้องคดีและมีความสามารถในการฟ้องคดี

3       ก่อนการฟ้องคดี  ในกรณีที่มีกฎหมายกำหนดไว้  ผู้มีสิทธิฟ้องคดีจะต้องดำเนินการโต้แย้งคัดค้านต่อเจ้าหน้าที่หรือคณะกรรมการของฝ่ายบริหารให้ครบขั้นตอนตามที่กฎหมายกำหนดเสียก่อน  จึงจะนำคดีมาฟ้องศาลปกครองได้

4       การฟ้องคดีที่ต้องเสียค่าธรรมเนียมศาล  ผู้ฟ้องคดีต้องชำระค่าธรรมเนียมศาลให้ครบถ้วน

5       คำฟ้องต้องยื่นภายในกำหนดระยะเวลาการฟ้องคดี

6       ต้องไม่เป็นการฟ้องซ้อน  ฟ้องซ้ำ  หรือดำเนินกระบวนพิจารณาซ้ำ

คำอธิบาย

1       คำฟ้องต้องมีเนื้อหาครบถ้วนตามที่กฎหมายกำหนดไว้

พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ  มาตรา  45  วรรคแรก  บัญญัติว่า

“คำฟ้องให้ใช้ถ้อยคำสุภาพและต้องมี

(1) ชื่อและที่อยู่ของผู้ฟ้องคดี

(2) ชื่อหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่เกี่ยวข้องอันเป็นเหตุแห่งการฟ้องคดี

(3) การกระทำทั้งหลายที่เป็นเหตุแห่งการฟ้องคดี  พร้อมทั้งข้อเท็จจริงหรือพฤติการณ์ตามสมควรเกี่ยวกับการกระทำดังกล่าว

(4) คำขอของผู้ฟ้องคดี

(5) ลายมือชื่อของผู้ฟ้องคดี  ถ้าเป็นการยื่นฟ้องคดีแทนผู้อื่น  จะต้องแนบใบมอบฉันทะให้ฟ้องคดีมาด้วย”

การทำคำฟ้องในคดีปกครองนั้นไม่มีแบบฟอร์มกำหนดไว้ตายตัว  กฎหมายกำหนดไว้แต่เพียงว่าจะต้องจัดทำคำฟ้องเป็นหนังสือ  ซึ่งจะเขียนด้วยลายมือหรือพิมพ์ก็ได้  แต่จะฟ้องคดีด้วยวาจาหรือฟ้องคดีทางโทรศัพท์ไม่ได้  ในการเขียนคำฟ้องนั้น  ต้องใช้ถ้อยคำที่สุภาพ  และในคำฟ้องจะต้องมีรายงานครบถ้วนตามที่กฎหมายกำหนดไว้

2       ผู้ฟ้องคดีต้องเป็นผู้มีสิทธิฟ้องคดีและมีความสามารถในการฟ้องคดี

(ก)   ผู้มีสิทธิฟ้องคดี

หลักเกณฑ์ที่กฎหมายกำหนดให้ศาลปกครองใช้ในการพิจารณาในเรื่องนี้นั้น  กำหนดไว้ในมาตรา  42  วรรคแรก  แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ  ซึ่งบัญญัติว่า  “ผู้ใดได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายหรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้”  ซึ่งจะเห็นได้ว่า  หลักเกณฑ์ที่ศาลปกครองจะใช้ในการพิจารณากว้างกว่าการพิจารณาเฉพาะเรื่อง  “สิทธิ”  ของผู้นำคดีมาฟ้อง  โดยต้องถือเกณฑ์เรื่อง  “ประโยชน์เกี่ยวข้องหรือส่วนได้เสีย”  เป็นหลักว่า  เมื่อใดมีการกระทบกระเทือนต่อประโยชน์เกี่ยวข้องหรือส่วนได้เสีย  ก็ฟ้องคดีได้และระดับของ  “ประโยชน์เกี่ยวข้องหรือส่วนได้เสีย”  นั้นก็ยืดหยุ่นตามลักษณะของคดีที่จะนำมาฟ้องต่อศาล

(ข)  ความสามารถในการฟ้องคดี

พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ  มิได้มีบทบัญญัติเรื่องความสามารถในการฟ้องคดีไว้ให้ชัดเจน  ที่เป็นเช่นนี้อาจเป็นที่เข้าใจว่า  กฎหมายประสงค์ที่จะให้เป็นไปตามหลักปกติที่มีการใช้กันอยู่คือ  ความสามารถในการฟ้องคดีแพ่ง  และต้องพิจารณากฎหมายที่กำหนดหลักเกณฑ์ในเรื่องนี้ไว้เป็นการเฉพาะแล้วสำหรับเรื่องทางปกครอง  คือ  มาตรา  22  แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง  พ.ศ.2539

3       ผู้ฟ้องคดีต้องได้ดำเนินการขอรับการแก้ไขความเดือดร้อนต่อองค์กรของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐฝ่ายบริหารครบขั้นตอนตามที่กำหมายได้กำหนดไว้แล้ว  จึงจะนำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองได้

พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ  บัญญัติเงื่อนไขข้อนี้ไว้ในมาตรา  42  วรรคสอง  ดังนี้

“ในกรณีที่มีกฎหมายกำหนดขั้นตอนหรือวิธีการสำหรับการแก้ไขความเดือดร้อนหรือเสียหายในเรื่องใดไว้โดยเฉพาะ  การฟ้องคดีปกครองในเรื่องนั้นจะกระทำได้ต่อเมื่อมีการดำเนินการตามขั้นตอนและวิธีการดังกล่าว  และได้มีการสั่งการตามกฎหมายนั้น  หรือมิได้มีการสั่งการภายในเวลาอันสมควรหรือภายในเวลาที่กฎหมายนั้นกำหนด”

4       คำฟ้องต้องยื่นภายในกำหนดระยะเวลาการฟ้องคดี

พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ  บัญญัติเรื่องกำหนดเวลาในการฟ้องคดีปกครองไว้ในมาตรา  49  มาตรา  51  และมาตรา  52  ดังนี้

มาตรา  49  “การฟ้องคดีปกครองจะต้องยื่นฟ้องภายในเก้าสิบวันนับแต่วันที่รู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดี  หรือนับแต่วันที่พ้นกำหนดเก้าสิบวันนับแต่วันที่ผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสือร้องขอต่อหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐเพื่อให้ปฏิบัติหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดและไม่ได้รับหนังสือชี้แจงจากหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ  หรือได้รับแต่เป็นคำชี้แจงที่ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าไม่มีเหตุผลแล้วแต่กรณี  เว้นแต่จะได้มีบทกฎหมายเฉพาะกำหนดไว้เป็นอย่างอื่น”

มาตรา  51  “การฟ้องคดีตามมาตรา  9  วรรคหนึ่ง (3)  หรือ  (4)  ให้ยื่นฟ้องภายในหนึ่งปี  นับแต่วันที่รู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดีแต่ไม่กินสิบปีนับแต่วันที่มีเหตุแห่งการฟ้องคดี”

มาตรา  52  “การฟ้องคดีปกครองที่เกี่ยวกับการคุ้มครองประโยชน์สาธารณะหรือสถานะของบุคคลจะยื่นฟ้องคดีเมื่อใดก็ได้

การฟ้องคดีปกครองที่ยื่นเมื่อพ้นกำหนดเวลาการฟ้องคดีแล้ว  ถ้าศาลปกครองเห็นว่าคดีที่ยื่นฟ้องนั้นจะเป็นประโยชน์แก่ส่วนรวมหรือมีเหตุจำเป็นอื่นโดยศาลเห็นเองหรือคู่กรณีมีคำขอ  ศาลปกครองจะรับไว้พิจารณาก็ได้”

5       ผู้ฟ้องคดีต้องชำระค่าธรรมเนียมศาลให้ครบถ้วน  ถ้าเป็นคดีที่ต้องเสียค่าธรรมเนียมศาล

พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ  มาตรา  45  วรรคสี่  บัญญัติว่า

“การฟ้องคดีไม่ต้องเสียค่าธรรมเนียมศาล  เว้นแต่การฟ้องคดีขอให้สั่งให้ใช้เงินหรือส่งมอบทรัพย์สินอันสืบเนื่องจากคดีตามมาตรา  9 วรรคหนึ่ง  (3)  หรือ  (4)  ให้เสียค่าธรรมเนียมศาลตามทุนทรัพย์ในอัตราตามที่ระบุไว้ในตาราง  1  ท้ายประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง  สำหรับคดีที่มีคำขอให้ปลดเปลื้องทุกข์อันอาจคำนวณเป็นราคาเงินได้”  (คืออัตราร้อยละ  2.5  ของทุนทรัพย์  แต่ไม่เกินสองแสนบาท)

6       การฟ้องคดีต้องไม่เป็นการฟ้องซ้อน  ฟ้องซ้ำ  หรือดำเนินกระบวนพิจารณาซ้ำ

ข้อ  36  วรรคหนึ่ง  แห่งระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด  ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง  พ.ศ. 2543  กำหนดว่า

“นับแต่เวลาที่ได้ยื่นต่อศาลแล้ว  คดีนั้นอยู่ในระหว่างการพิจารณา  และผลแห่งคดีนี้

(1) ห้ามมิให้ผู้ฟ้องยื่นคำฟ้องเรื่องเดียวกันนั้นต่อศาลเดียวกันหรือต่อศาลอื่นอีก”

ข้อ  97  แห่งระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด  ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง  พ.ศ. 2543  กำหนดว่า

“คดีที่ได้มีคำพิพากษาหรือคำสั่งชี้ขาดคดีถึงที่สุดแล้ว  ห้ามมิให้คู่กรณีเดียวกันฟ้องกันอีกในประเด็นที่ได้วินิจฉัยโดยอาศัยเหตุอย่างเดียวกัน”

ข้อ  4  เทศบาลเมืองพัทลุงอาศัยอำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนด  ได้กำหนดจุดสร้างสะพานลอยคนเดินข้ามถนนในเขตเทศบาลฯ และได้นำป้ายประกาศมาปักไว้หน้าโรงเรียนพัทลุง  โดยแจ้งให้ทราบว่าเทศบาลได้กำหนดจุดก่อสร้างสะพานลอยคนเดินข้ามถนนหน้าโรงเรียนพัทลุง  และจะทำการก่อสร้างสะพานลอยตรงจุดที่กำหนดนั้น  เพื่อลดการเกิดอุบัติเหตุเนื่องจากบริเวณนี้มีอุบัติเหตุรถชนนักเรียนหลายครั้งในเวลาเลิกเรียน  นายสมยศเจ้าของร้านอาหาร  “ยศเลิศรส”  ซึ่งตั้งอยู่ฝั่งตรงข้ามกับโรงเรียนดังกล่าวพิจารณาแล้วเห็นว่าตนได้รับความเดือดร้อนเนื่องจากแนวบันไดขึ้นลงสะพานจะพาดผ่านและบดบังหน้าร้านของตน  ทำให้การเข้าออกไม่สะดวกและแสงแดดไม่สามารถผ่านเข้ามาในร้านได้ตามปกติ  นอกจากนั้นยังอาจทำให้ตนขาดรายได้จากการค้าขายเพราะจะทำให้ลูกค้ามารับประทานอาหารน้อยลง  ดังนั้นนายสมยศจึงมาปรึกษาท่านเพื่อจะฟ้องเทศบาลพัทลุงเป็นคดีต่อศาลปกครอง  ดังนี้ท่านจะให้คำปรึกษาแก่นายสมยศในกรณีนี้อย่างไร 

ธงคำตอบ

พ.ร.บ.  จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองฯ  2542

มาตรา  9  “ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในเรื่องดังต่อไปนี้

(1) คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย  ไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ  คำสั่งหรือการกระทำอื่นใด  เนื่องจากการกระทำโดยไม่มีอำนาจ  หรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่  หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย  หรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอน  หรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้น  หรือโดยไม่สุจริตหรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม  หรือมีลักษณะเป็นการสร้างขั้นตอนโดยไม่จำเป็น  หรือสร้างภาระให้เกิดกับประชาชนเกินสมควร  หรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ”

มาตรา  42  “ผู้ใดได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย  จากการกระทำ  หรือการงดเว้นการกระทำของหน่วยงานทางปกครอง  หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ  ผู้นั้นมีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครอง”

มาตรา  72  “ในการพิพากษาคดี  ศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับอย่างหนึ่งอย่างใดดังต่อไปนี้

(1) สั่งให้เพิกถอนกฎหรือคำสั่ง  หรือสั่งห้ามกระทำทั้งหมด  หรือบางส่วน  ในกรณีที่มีการฟ้องว่าหน่วยงานทางปกครอง  หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย  ตามมาตรา  9 (1)”

วินิจฉัย

–การโต้แย้งการกำหนดจุดสร้างสะพานลอยของเทศบาลฯ  ถือเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายอันเป็นการกระทำอื่นใดโดยไม่สุจริตหรือมีลักษณะใช้ดุลพินิจโดยไม่ชอบตามมาตรา  9  วรรคแรก (1)  (เทียบคำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่  144/2545)

–นายสมยศซึ่งเป็นผู้เดือดร้อนหรือเสียหาย  ตามมาตรา  42  สามารถฟ้องเป็นคดีต่อศาลปกครอง  เพื่อขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งห้ามกระทำทั้งหมดหรือบางส่วนตามมาตรา  72(1)  ได้