การสอบไล่ภาค 2 ปีการศึกษา 2557

ข้อสอบกระบวนวิชา POL 3310 การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ

คําสั่ง ข้อสอบมี 5 ข้อ เลือกทํา 3 ข้อ

ข้อ 1 จงอธิบายถึงพัฒนาการของวิชาการศึกษาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบตั้งแต่อดีตถึงปัจจุบันมาโดยละเอียด

แนวคําตอบ

พัฒนาการของการศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ

การศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบเกิดขึ้นมาตั้งแต่สมัยก่อนสงครามโลกครั้งที่ 2 โดย เกิดจากวูดโรว์ วิลสัน (Woodrow Wilson) ซึ่งต้องการขจัดปัญหาระบบอุปถัมภ์ในระบบราชการของสหรัฐอเมริกา ในขณะนั้นให้หมดไป จึงทําให้เกิดกลุ่มศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบกลุ่มที่ 1 คือ กลุ่มศึกษาเปรียบเทียบ ระบบบริหาร (Comparative Study Administration : CSA) เพื่อศึกษาระบบบริหารราชการของประเทศยุโรป คือ อังกฤษ ฝรั่งเศส และปรัสเซีย (เยอรมันปัจจุบัน) และนําแนวทางการบริหารจากประเทศดังกล่าวมาใช้แก้ปัญหา การบริหารราชการของสหรัฐอเมริกา

การศึกษาของกลุ่ม CSA นําไปสู่พัฒนาการของการศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ ซึ่ง แบ่งออกเป็น 4 ช่วงเวลา ดังนี้

1 ยุคหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 (ค.ศ. 1939 1940)

ภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ประเทศสหรัฐอเมริกาซึ่งสถาปนาตัวเองเป็นผู้นําโลก ได้ ประกาศใช้แผนมาร์แชล (Marshall Plan) โดยมีวัตถุประสงค์ในการให้ความช่วยเหลือทางด้านการเมือง การทหาร เศรษฐกิจ สังคม วัฒนธรรม การศึกษา และเทคโนโลยีแก่ประเทศพันธมิตรของสหรัฐอเมริกา ซึ่งการช่วยเหลือดังกล่าว มีส่วนผลักดันให้ประเทศโลกที่ 3 หรือประเทศกําลังพัฒนาเกิดอุดมการณ์การพัฒนา (Developmentalism) โดย มีความเชื่อว่า บรรดาประเทศยากจนสามารถพัฒนาประเทศของตนให้เหมือนกับประเทศที่เจริญแล้วหรือประเทศ อุตสาหกรรมได้ หากนําแนวทางของสหรัฐอเมริกามาเป็นต้นแบบ

ผลจากนโยบายการให้ความช่วยเหลือและอุดมการณ์การพัฒนาทําให้เกิดกลุ่มศึกษา การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบกลุ่มที่ 2 คือ กลุ่มบริหารเปรียบเทียบ (Comparative Administration Group : CAG) – หรือเรียกอีกชื่อหนึ่งว่า กลุ่มบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ (Comparative Public Administration : CPA) ซึ่งกลุ่มนี้

มองว่าระบบบริหารของประเทศโลกที่ 3 เป็นระบบที่ไม่มีประสิทธิภาพเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศตะวันตก ดังนั้น ถ้าต้องการจะให้ระบบบริหารของประเทศโลกที่ 3 มีประสิทธิภาพ สามารถเป็นเครื่องมือในการพัฒนาประเทศได้ ก็จําเป็นจะต้องพัฒนาและปรับปรุงระบบบริหารของประเทศเหล่านี้ให้ “ทันสมัย” ซึ่งกลุ่ม CAG/CPA ได้เรียกร้อง ให้มีการสร้างสถาบันทางการบริหาร (Institution Building) ใหม่ ๆ ขึ้นในประเทศโลกที่ 3

2 ยุคทองของการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ (ค.ศ. 1969 – 1974)

– เป็นยุคที่แนวความคิดของกลุ่ม CAG/CPA ได้รับความนิยมอย่างแพร่หลาย จะเห็นได้ จากการจัดพิมพ์วารสาร เอกสาร ตําราเกี่ยวกับการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบมากมาย และในมหาวิทยาลัยของ สหรัฐอเมริกาก็มีการเปิดการเรียนการสอนการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบกันมาก ซึ่งจุดเน้นของแนวความคิดของ กลุ่ม CAG/CPA มีดังนี้

1) การสร้างระบบการบริหารแบบอเมริกัน (American Public Administration) ซึ่งเป็นระบบที่มีประสิทธิภาพดีที่สุด (The Best Efficiency) สามารถเป็นต้นแบบให้กับประเทศโลกที่ 3 เพื่อใช้ เป็นเครื่องมือในการพัฒนาประเทศได้

2) การนํารูปแบบการบริหารแบบอเมริกันไปใช้จะต้องครอบคลุมในทุก ๆ ด้าน เนื่องจากรูปแบบการบริหารงานแบบอเมริกันมีลักษณะ “ครบวงจร” หรือเป็นแบบ “Package” คือ ประกอบด้วย ความรู้ทางด้านการบริหารทุกด้าน ไม่ว่าจะเป็นการบริหารงานบุคคล การบริหารงบประมาณ การจัดการเทคโนโลยี รวมทั้งทัศนคติและค่านิยมแบบอเมริกัน

3) มีวัตถุประสงค์หลักเพื่อต้องการที่จะปรับปรุงระบบราชการของประเทศโลกที่ 3 ให้มีความทันสมัยแบบสหรัฐอเมริกา โดยการกําหนดมาตรการต่าง ๆ ในการเพิ่มขีดความสามารถให้แก่ระบบราชการ ในประเทศโลกที่ 3 และเสนอให้มีการสร้างสถาบันทางการบริหารใหม่ ๆ เพิ่มขึ้น

4) การเพิ่มขีดความสามารถของระบบบริหารของหน่วยงานราชการ จะต้องกระทํา ก่อนสิ่งอื่นใดทั้งหมด โดยไม่คํานึงถึงระดับของการพัฒนาทางการเมือง

3 ยุคเสื่อมของการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ (ค.ศ. 1975 1976)

– สาเหตุที่ทําให้การศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบของกลุ่ม CAG/CPA เสื่อม มี 2 ประการ คือ

1) ความบกพร่องของแนวความคิดของกลุ่ม CAG/CPA ได้แก่ .

– การศึกษาของกลุ่ม CAG/CPA มุ่งเน้นการบริหารงานตามแบบตะวันตก ละเลยการพิจารณาถึงปัจจัยสภาพแวดล้อมภายในของประเทศโลกที่ 3 จึงทําให้การบริหารงานของประเทศโลกที่ 3 ไม่ประสบผลสําเร็จเท่าที่ควร เพราะการพัฒนาจําเป็นต้องใช้เวลาในการสร้างสมประสบการณ์ของประเทศนั้น ๆ เอง เพื่อค้นหารูปแบบการบรหารงานที่เหมาะสมกับประเทศของตน

– การถูกวิพากษ์วิจารณ์จนเกิดความไม่แน่ใจในศาสตร์การบริหารรัฐกิจ เปรียบเทียบ กล่าวคือ การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบตามแนวคิดของกลุ่ม CAG/CPA ถูกมองว่าเป็นเครื่องมือของ ประเทศที่พัฒนาแล้ว โดยเฉพาะสหรัฐอเมริกาในการขยายอิทธิพลและอํานาจครอบงําประเทศโลกที่ 3 โดยผ่าน วิธีการชักจูงให้ประเทศโลกที่ 3 หันมาเลียนแบบสไตล์การบริหารแบบสหรัฐอเมริกา

2) สถานการณ์ภายในและภายนอกของสหรัฐอเมริกา ทําให้สหรัฐอเมริกาต้องกลับมา สนใจดูแลความสงบเรียบร้อยภายในประเทศจนละเลยการให้ความช่วยเหลือประเทศโลกที่ 3 ประกอบกับนักวิชาการ เริ่มทําตัวเหมือน “มือปืนรับจ้าง” เห็นแก่เงินรางวัลอามิสสินจ้างมากกว่าความก้าวหน้าทางวิชาการ ส่งผลให้ การศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบซบเซาลง

4 ยุคฟื้นฟูการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ (ค.ศ. 1976 – ปัจจุบัน)

1 ในช่วงปลายปี ค.ศ. 1975 นักวิชาการเริ่มกลับมามองถึงปัญหาร่วมกัน โดยการรวมตัวกัน จัดประชุมทางวิชาการเพื่อประเมินสถานการณ์และสถานภาพของการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบในอดีตและมอง แนวโน้มในอนาคต โดยได้จัดพิมพ์แนวทางการศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบที่ได้จากการประชุมครั้งนี้ไว้ใน หนังสือ “Public Administration Review” ฉบับที่ 6 (พ.ย. – ธ.ค. 1976) ซึ่งถือว่าเป็นการเริ่มต้นแนวการศึกษา การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบขึ้นมาอีกครั้งหนึ่ง

ในยุคนี้จึงทําให้เกิดกลุ่มศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบกลุ่มที่ 3 คือ กลุ่มบริหารรัฐกิจ เปรียบเทียบแนวใหม่ (New Comparative Public Administration : New CPA) ซึ่งเกิดขึ้นเนื่องจากต้องการแก้ไข ข้อบกพร่องของกลุ่ม CAG/CPA โดยแนวความคิดของกลุ่ม New CPA นี้ มุ่งเน้นการศึกษาระบบบริหารที่เกิดขึ้นจริง ในประเทศโลกที่ 3 มากกว่าการสร้างทฤษฎี รวมทั้งเป็นการมุ่งตอบคําถามว่าทําไมการพัฒนาของประเทศหนึ่ง จึงประสบความสําเร็จในขณะที่อีกประเทศหนึ่งล้มเหลว มีปัจจัยอะไรที่ส่งผลให้เกิดความสําเร็จหรือความล้มเหลว ในการพัฒนา ซึ่งเป็นเรื่องที่เกี่ยวกับการนํานโยบายไปปฏิบัติ

 

ข้อ 2 จงอธิบายถึงลักษณะของการศึกษาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบภายใต้แนวทางการศึกษาแบบเชิงนิเวศวิทยามาโดยละเอียด

แนวคําตอบ

การศึกษาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบในเชิงนิเวศวิทยาเป็นผลสืบเนื่องมาจากทัศนะของริกส์ (Riggs) ที่มองว่า การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบยังคงจํากัดตนเองอยู่ในวงแคบ ซึ่งจะเป็นการสูญเปล่าหากไม่ได้มี การพิจารณาถึงสภาพแวดล้อมโดยทั่วไป ตลอดจนผลกระทบของสภาพแวดล้อมที่มีต่อการบริหาร ดังนั้นจึงมี ความพยายามในการสร้างระบบแบบแผนที่จะทําให้การบริหารรัฐกิจมีความสัมพันธ์กับสิ่งแวดล้อม ซึ่งสอดคล้อง กับการศึกษาในเชิงนิเวศวิทยาที่เป็นวิชาที่เกี่ยวกับความสัมพันธ์ที่มีต่อกันระหว่างสิ่งที่มีชีวิตทุกชนิดกับสิ่งแวดล้อม

เฮด (Heady) เป็นนักวิชาการคนสําคัญที่ศึกษาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบในเชิงนิเวศวิทยา เขามองว่า ปัจจัยสิ่งแวดล้อมที่มีผลต่อระบบราชการและส่งผลให้การบริหารราชการของแต่ละประเทศมีความ แตกต่างกัน ได้แก่ ระบบการเมือง ระบบเศรษฐกิจ และระบบสังคม

ระบบราชการ ไม่ว่าจะเป็นระบบการเมือง ระบบเศรษฐกิจ และ ระบบสังคม ต่างก็ส่งผลต่อการบริหารราชการที่แตกต่างกัน แต่จะส่งผลมากหรือน้อยก็ขึ้นอยู่กับว่าเป็นวงกลม ที่อยู่ใกล้กับระบบราชการมากน้อยเพียงไร กล่าวคือ ปัจจัยสิ่งแวดล้อมใดยิ่งอยู่ใกล้ระบบราชการมากเท่าใดก็จะยิ่ง ส่งผลต่อการบริหารราชการของแต่ละประเทศมากเท่านั้น จากรูปจึงสรุปได้ว่า ระบบการเมือง เป็นปัจจัยสิ่งแวดล้อม ที่อยู่ใกล้ระบบราชการมากที่สุด จึงส่งผลต่อการบริหารราชการที่แตกต่างกันมากที่สุด รองลงมาคือ ระบบเศรษฐกิจ และน้อยที่สุดคือ ระบบสังคม – ระบบการเมือง ได้แก่ เสถียรภาพของรัฐบาล การดําเนินนโยบายของรัฐบาล รูปแบบการปกครอง ที่เอื้อต่อการบริหารงานภาครัฐ วัฒนธรรมและพฤติกรรมการเมือง ฯลฯ ตัวอย่างเช่น ประเทศอังกฤษและ สหรัฐอเมริกา ทั้งสองประเทศมีรูปแบบการปกครองระบอบประชาธิปไตยเหมือนกัน แต่ประเทศอังกฤษมีการ ปกครองระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภา นายกรัฐมนตรีจะกระจายอํานาจการบริหารงานให้แก่รัฐมนตรีประจํา กระทรวงต่าง ๆ โดยจะมอบหมายภาระหน้าที่ ความรับผิดชอบ และอํานาจการตัดสินใจให้แก่รัฐมนตรีแต่ละคน ในขณะที่ประเทศสหรัฐอเมริกามีการปกครองระบอบประชาธิปไตยแบบประธานาธิบดี การบริหารงานจะรวมอํานาจ ไว้ที่ประธานาธิบดี แม้จะมีการมอบหมายภาระหน้าที่และความรับผิดชอบให้แก่รัฐมนตรีต่าง ๆ แต่อํานาจการตัดสินใจ เด็ดขาดจะอยู่ที่ประธานาธิบดีเพียงผู้เดียว จึงทําให้การบริหารราชการทั้งสองประเทศมีความแตกต่างกัน

ระบบเศรษฐกิจ ได้แก่ การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ ระบบตลาดและกลไกราคาของสินค้าและบริการ ภาวะการมีงานทํา/ว่างงานของประชาชน ฯลฯ ตัวอย่างเช่น ประเทศกําลังพัฒนากับประเทศพัฒนาแล้ว ทั้งสองประเทศมีการบริหารราชการที่แตกต่างกันก็เนื่องมาจากปัจจัยทางด้านเศรษฐกิจ ประเทศพัฒนาแล้ว มีสภาพเศรษฐกิจมั่นคง มีงบประมาณที่เพียงพอในการบริหารราชการ จึงทําให้การบริหารราชการมีประสิทธิภาพ แต่ประเทศกําลังพัฒนามักมีปัญหาด้านงบประมาณ จึงทําให้ไม่มีงบประมาณเพียงพอที่จะบริหารราชการ การบริหารราชการจึงไม่มีประสิทธิภาพ

ระบบสังคม ได้แก่ การแบ่งชนชั้นทางสังคม เชื้อชาติ ศาสนา ขนบธรรมเนียมประเพณี ค่านิยม ปทัสถานของสังคม ฯลฯ ตัวอย่างเช่น ประเทศอินเดีย ระบบสังคมของประเทศอินเดียแบ่งชนชั้นทางสังคม ออกเป็นวรรณะต่าง ๆ 4 วรรณะ คือ พราหมณ์ กษัตริย์ แพศย์ และศูทร นอกจากนี้ยังมีพวกจัณฑาลซึ่งเป็น พวกนอกวรรณะ การแบ่งวรรณะของอินเดียทําให้เกิดการกีดกันต่าง ๆ จึงทําให้การบริหารราชการไม่สามารถ สร้างความเท่าเทียมกันได้ ซึ่งต่างจากประเทศไทยที่สามารถสร้างความเท่าเทียมในการบริหารราชการได้มากกว่า เพราะประเทศไทยไม่มีระบบวรรณะ แม้ในอดีตประเทศไทยจะเคยเป็นระบบอุปถัมภ์ แต่ก็ไม่ได้กีดกันประชาชน ในการรับบริการหรือได้รับสิทธิต่าง ๆ จากทางราชการ จึงทําให้ประเทศไทยมีความเท่าเทียมกันในการบริหารราชการ มากกว่าประเทศอินเดีย

นอกจากแนวคิดของเฮดดี้แล้ว ยังมีนักวิชาการอีกหลายท่านได้นําเสนอถึงปัจจัยอื่น ๆ ที่ควร นํามาพิจารณาในการศึกษาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบในเชิงนิเวศวิทยา เช่น

ริกส์ มองว่า ในการศึกษานิเวศวิทยาผู้ศึกษาควรให้ความสนใจกับปัจจัยด้านเศรษฐกิจ สังคม รวมถึงการติดต่อสื่อสาร อํานาจ และสัญลักษณ์ด้วย

แมคคินซี เสนอให้มีการพิจารณาถึงภูมิศาสตร์ เศรษฐกิจ เทคนิค กฎเกณฑ์ทางด้านการเมือง การบริหาร และวัฒนธรรม

ประโยชน์ที่ได้จากการศึกษาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบเชิงนิเวศวิทยา มีดังนี้

1 ทําให้การบริหารงานราบรื่น และสามารถปรับใช้กับสภาวะแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงไป

2 คาดคะเนถึงการบริหารงานที่ต้องปฏิบัติตามสภาวะแวดล้อม

3 แก้ปัญหาได้ถูกต้อง เนื่องจากทราบปัจจัยที่เป็นต้นเหตุอย่างแท้จริง

ปัญหาของการศึกษาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบเชิงนิเวศวิทยา มีดังนี้

1 ความคุ้นเคยและความแพร่หลายของแนวทางการศึกษายังมีไม่มากพอ

2 ความแตกต่างในทัศนะของนักวิชาการต่อแนวทางการศึกษา

 

ข้อ 3 จงอธิบายถึงข้อแตกต่างระหว่างการบริหารรัฐกิจในประเทศฝรั่งเศสและเยอรมันมาโดยละเอียด

แนวคําตอบ

การบริหารรัฐกิจในประเทศฝรั่งเศสและเยอรมันมีรูปแบบการบริหารแบบดั้งเดิม (Classic Model) ซึ่งเป็นรูปแบบการบริหารที่สะท้อนการบริหารรัฐกิจตามแนวคิดของแมกซ์ เวเบอร์ (Max Weber) จึงส่งผลให้ การบริหารรัฐกิจของทั้งสองประเทศมีลักษณะสําคัญดังนี้

1 มีการจัดลําดับชั้นการบังคับบัญชา

2 มีการแบ่งหน้าที่ตามความชํานาญเฉพาะด้าน

3 การบริหารงานเน้นความสมเหตุสมผล

4 เน้นความชํานาญเฉพาะด้านสูง มีการฝึกอบรมข้าราชการก่อน

5 พฤติกรรมการบริหารรัฐกิจเคร่งครัดในกฎระเบียบมาก

6 การรับราชการมุ่งเน้นความเป็นวิชาชีพ

7 ข้าราชการมีบทบาทในการกําหนดนโยบาย

ความแตกต่างระหว่างการบริหารรัฐกิจในประเทศฝรั่งเศสและเยอรมัน มีดังนี้

1 ฝรั่งเศสเน้นการกระจายอํานาจ (Decentralization) เนื่องจากมีการปกครองแบบ สาธารณรัฐ แต่เยอรมันเน้นการรวมอํานาจ (Centralization) ไว้ที่ส่วนกลาง ได้แก่ กระทรวง กรม กอง

2 การรับราชการของฝรั่งเศสและเยอรมันต้องมีความรู้ความสามารถและประสบการณ์ ตามมาตรฐานที่กําหนดไว้โดยผ่านการฝึกอบรมในสถาบันการบริหารแห่งชาติ (Nation School of Administration) ซึ่งฝรั่งเศสจะใช้เวลาในการฝึกอบรม 2 ปี แต่เยอรมันใช้เวลา 3 ปีครึ่ง

3 การเลื่อนขั้นเงินเดือนของข้าราชการจะพิจารณาจากความอาวุโส หลักความสามารถ มนุษยสัมพันธ์ ความชํานาญเฉพาะด้าน และการสนับสนุนจากผู้นําขององค์การ โดยฝรั่งเศสจะเน้นความสามารถ เป็นหลัก แต่เยอรมันจะเน้นความอาวุโสเป็นหลัก

 

ข้อ 4 จงอธิบายถึงข้อแตกต่างระหว่างการบริหารราชการในประเทศไทยและอินเดียมาโดยละเอียด

แนวคําตอบ

การบริหารราชการในประเทศไทย มีรูปแบบการบริหารแบบระบบกลุ่มผู้นําทางราชการ ทั้งฝ่ายพลเรือนและทหาร (Bureaucratic Elite Systems Civil and Military) ซึ่งเป็นการบริหารที่อํานาจทาง การเมืองและการบริหารราชการมักตกอยู่ในมือของข้าราชการทั้งข้าราชการทหารและข้าราชการพลเรือน

ส่วนการบริหารราชการในประเทศอินเดีย มีรูปแบบการบริหารแบบระบบกึ่งแข่งขันของ พรรคการเมืองที่มีอํานาจเหนือเด่น (Dominant-Party Semicompetitive Systems) ซึ่งเป็นการบริหารที่มี พรรคการเมืองหนึ่งพรรคมีอํานาจเหนือพรรคการเมืองอื่น ๆ จึงทําให้อํานาจทางการเมืองและการบริหารราชการตกอยู่ ภายใต้อํานาจของพรรคการเมืองที่มีอํานาจอยู่ในขณะนั้น การบริหารราชการของประเทศอินเดียได้รับอิทธิพลรูปแบบ การบริหารราชการมาจากประเทศอังกฤษ จึงทําให้การบริหารราชการของประเทศอินเดียมีความทันสมัยอย่างมาก และมีลักษณะการบริหารราชการที่มุ่งเน้นระบบคุณธรรม (Merit System) ตามแนวทางของประเทศตะวันตก

ความแตกต่างระหว่างการบริหารราชการในประเทศไทยและอินเดีย มีดังนี้

1 การบริหารงานบุคคล ประเทศไทยสรรหาและคัดเลือกข้าราชการโดยใช้ “ระบบปิด ภายใต้ระบบอุปถัมภ์” คือ มีการสรรหาและคัดเลือกข้าราชการจากตระกูลชั้นสูงโดยการเปิดสอบแข่งขันตาม ระบบคุณธรรม แต่ในทางปฏิบัติกลับใช้ระบบอุปถัมภ์ ซึ่งแตกต่างจากประเทศอินเดียที่มีการสรรหาและคัดเลือก ข้าราชการโดยใช้ระบบคุณธรรม ซึ่งเป็นผลมาจากการได้รับอิทธิพลรูปแบบการบริหารราชการมาจากประเทศอังกฤษ จึงทําให้ประเทศอินเดียมีการสรรหาและคัดเลือกข้าราชการที่เข้มงวดและจริงจัง ให้ความสนใจรับคนที่จบ มหาวิทยาลัย มีคณะกรรมการ Union Public Service Commission ในการรับสมัครและการคัดเลือกเป็นไป ตามกฎหมายและกฎระเบียบอย่างเคร่งครัด

2 บทบาทและสถานภาพของข้าราชการ ข้าราชการไทยและข้าราชการอินเดียมีบทบาท และสถานภาพเป็น “เจ้าหน้าที่ของรัฐ” เหมือนกัน แต่ต่างกันตรงที่ข้าราชการไทยมีอํานาจและอิทธิพลทั้งด้าน การเมืองและการบริหารราชการ แต่ข้าราชการอินเดียจะต้องอยู่ภายใต้อํานาจและอิทธิพลของฝ่ายการเมือง (พรรคการเมือง) โดยข้าราชการอินเดียถูกกําหนดให้เป็นผู้ปฏิบัติตามนโยบายที่ฝ่ายการเมืองเป็นผู้กําหนดเท่านั้น

3 การควบคุมการบริหารราชการ ระบบราชการไทยถูกปกครองและครอบงําโดยกลุ่ม ข้าราชการทหารและพลเรือนชั้นสูง จึงทําให้ข้าราชการไทยมีอํานาจและบทบาทในการบริหารราชการแผ่นดิน อย่างมากจนยากต่อการควบคุมโดยสถาบันอื่น ๆ โดยเฉพาะในส่วนของฝ่ายการเมือง ดังที่ริกส์ (Riggs) ได้เสนอว่า ระบบการบริหารของไทยมีลักษณะเป็น “รัฐราชการ” หรือ “อํามาตยาธิปไตย” (Bureaucratic Polity) เนื่องจาก

1) มีการเล่นพรรคเล่นพวก และมีการแสดงอํานาจนิยมของหน่วยราชการ

2) มีลักษณะของการเมืองของรัฐข้าราชการ คือ มีการต่อสู้ทางการเมือง การต่อสู้ระหว่างกลุ่มข้าราชการต่าง ๆ

3) ข้าราชการเป็นใหญ่มีอํานาจตัดสินใจแทนประชาชน ซึ่งแตกต่างจากประเทศอินเดียที่มีการควบคุมการบริหารราชการทั้งการควบคุมโดยตรง จากภายในองค์การ คือ การควบคุมตามสายการบังคับบัญชา และการควบคุมโดยอ้อมจากฝ่ายการเมือง คือ การควบคุม จากพรรคการเมืองที่มีอํานาจและบทบาทสําคัญในช่วงนั้น ซึ่งข้าราชการตั้งแต่ระดับสูงลงมาถึงระดับล่างจะต้อง มีการรายงานและนําเสนองานผ่านความเห็นชอบของฝ่ายการเมือง ซึ่งโดยมากเป็นกลุ่มพรรคครองเกรส เนื่องจาก ถือว่าเป็นพรรคการเมืองที่มีอํานาจและอิทธิพลครอบงําระบบการเมืองมากกว่าพรรคอื่น ๆ จึงมีอิทธิพลต่อการ ควบคุมตรวจสอบการบริหารราชการของข้าราชการ

 

ข้อ 5 จงอธิบายถึงแนวทางการปฏิรูประบบราชการของประเทศอังกฤษมาโดยละเอียด

แนวคําตอบ

ประเทศอังกฤษมีประวัติการดําเนินการด้านการปฏิรูประบบราชการที่ยาวนาน โดยเริ่มมี การปฏิรูปเมื่อปี ค.ศ. 1854 ซึ่งเรียกว่า การปฏิรูป “Northcote-Trevelyan Reforms” การปฏิรูปในครั้งนั้น เป็นการนําเอาระบบคุณธรรมมาใช้กับบุคคลที่รับราชการ กล่าวคือ มีการนําเอาระบบการสอบแข่งขันอย่างเปิดเผย มาใช้ในการคัดเลือกบุคคลเข้ารับราชการและมีการเลื่อนขั้นตําแหน่งของข้าราชการตามหลักเกณฑ์ระบบคุณธรรม และต่อมาในปี ค.ศ. 1855 ได้มีการจัดตั้งสํานักงานข้าราชการพลเรือน (The Civil Service Commission) ขึ้น เพื่อทําหน้าที่ในการคัดเลือกคนเข้าทํางาน

หลังจากนั้นในปี ค.ศ. 1968 ประเทศอังกฤษได้มีการปฏิรูประบบราชการตามข้อเสนอแนะ ของคณะกรรมการปฏิรูประบบราชการที่เรียกว่า “Futton Commission” ได้แก่

1 การจัดตั้งหน่วยงานข้าราชการพลเรือนเพื่อทําหน้าที่แทนกระทรวงการคลังในเรื่องที่ เกี่ยวกับการบริหารงานบุคคล ซึ่งประสบความล้มเหลวเพราะหน่วยงานไม่มีอํานาจอย่างแท้จริงในการบังคับให้ หน่วยงานอื่น ๆ ปฏิบัติตามนโยบายการบริหารงานบุคคลของตนได้

2 การจัดตั้งโรงเรียนข้าราชการพลเรือนเพื่อเป็นกลไกในการส่งเสริมการปฏิบัติใน หน่วยงานราชการ ซึ่งผู้บริหารระดับสูงไม่ค่อยสนับสนุนเพราะไม่เห็นความสําคัญของการอบรมแบบรวม

การปฏิรูประบบราชการของประเทศอังกฤษในอดีตที่ผ่านมามักจะประสบความล้มเหลว การปฏิรูป ระบบราชการของประเทศอังกฤษที่ประสบความสําเร็จมากที่สุดก็คือ การปฏิรูประหว่างปี ค.ศ. 1982 – 1990 ในสมัย นางมาร์กาเร็ต แทตเชอร์ (Margaret Thatcher) เป็นนายกรัฐมนตรี

การปฏิรูประบบราชการของประเทศอังกฤษในสมัยนายกรัฐมนตรีแทตเชอร์ได้นําแนวคิด Good Governance หรือธรรมาภิบาล มาใช้ในการเปลี่ยนแปลงรูปแบบการบริหารราชการ ซึ่งแทตเชอร์ได้ใช้เวลา ต่อเนื่องยาวนานถึง 12 ปี ในการปฏิรูประบบราชการของอังกฤษให้ประสบความสําเร็จ โดยปัจจัยที่สนับสนุนให้ การดําเนินการปฏิรูปประสบความสําเร็จ มีดังนี้

1 ความมุ่งมั่นอย่างแท้จริงของแทตเชอร์ และความอดทนต่อแรงต้านจากข้าราชการที่มี ค่านิยมและความคิดเห็นไม่ตรงกับแนวคิดในการปฏิรูป

2 การมีอํานาจเด็ดขาดในการตัดสินใจ การสังการ และการควบคุม เนื่องจากเป็นการปฏิรูป โดยนายกรัฐมนตรีที่ได้รับมอบอํานาจจากรัฐธรรมนูญ

3 การใช้มาตรการปฏิรูประยะยาวหลาย ๆ มาตรการที่เกื้อกูลกัน โดยมาตรการแต่ละส่วน จะมีหน่วยงานย่อยรับผิดชอบประสานกัน

หลักการสําคัญในการดําเนินการปฏิรูประบบราชการของอังกฤษภายใต้แนวคิด Good Governance มีดังนี้

1 การลดจํานวนข้าราชการให้น้อยลง (Downsizing) ซึ่งแทตเชอร์ได้กําหนดเป้าหมาย ระยะยาวในการลดจํานวนข้าราชการพลเรือนให้สอดคล้องกับหลักการที่สนับสนุนให้หน่วยงานราชการมีบทบาท เฉพาะตัว โดยแทตเชอร์สามารถลดจํานวนข้าราชการพลเรือนจาก 732,000 คน ในปี ค.ศ. 1979 ให้เหลือเพียง 567,000 คน ในปี ค.ศ. 1980

2 การสร้างหน่วยงานราชการให้มีประสิทธิภาพ (Efficiency Unit) โดยมีแนวทาง การดําเนินงานดังนี้

1) การปรับปรุงดูแลและตรวจสอบประสิทธิภาพ (Efficiency Program) ของหน่วยงานราชการ

2) การส่งเสริมให้เกิดการแข่งขันในหน่วยงานราชการ เพื่อทําให้การทํางานมีคุณภาพ(Quality of Service) และทํางานคุ้มเงิน (Value of Money)

3) การลดค่าใช้จ่ายด้วยการลดขั้นตอนการบริหารงานให้มีความกะทัดรัดมากยิ่งขึ้น

3 การจัดระบบข้อมูลข่าวสารให้กับรัฐมนตรี (Management Information System for Ministers : MINIS) เพื่อเป็นข้อมูลให้รัฐมนตรีนําไปใช้ในการตัดสินใจกําหนดนโยบายสาธารณะ

4 การจัดตั้งหน่วยงานพิเศษทางการบริหาร (Executive Agencies) ตามโครงการ : ก้าวต่อ ๆ ไป (The Next Step) เพื่อเป็นการแก้ไขปัญหาการบริหารงานของภาครัฐให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น โดยมี การแบ่งส่วนกลไกของรัฐให้มีขนาดเล็กและทํางานเฉพาะ มีหัวหน้าคือ Chief Executive ซึ่งมาจากการสอบแข่งขัน ขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรี มีอิสระในการบริหารการจัดการด้านการให้บริการให้สอดคล้องกับความต้องการของ ประชาชน จัดการใช้เงินคุ้มค่า มีข้อตกลงทํางานเป็น “Framework Document” รายงานผลการดําเนินการทุก ๆ ปี ต่อนายกรัฐมนตรี ทําหน้าที่ในการสรรหาหน่วยงานที่มีความเหมาะสมในการยกฐานะเป็นหน่วยงานพิเศษ สนับสนุนการจัดทําเอกสารข้อตกลงความรับผิดชอบของหน้าที่พิเศษ และส่งเสริมพัฒนาด้านการจัดการฝึกอบรม

5 การจัดตั้งโครงการสัญญาประชาคม (The Citizen’s Charter) เพื่อปรับปรุงงานด้าน การบริหารและจัดโครงสร้างองค์การให้มีประสิทธิภาพและสามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนได้มากขึ้น โดยมีการจัดตั้งหน่วยงานพิเศษเพื่อรองรับหลักการสัญญาประชาคม (Citizen’s Charter Unit) และกําหนดให้ Charter Mark แก่หน่วยงานบริหารดีเด่น ซึ่งหลักการในการดําเนินงานตามโครงการสัญญาประชาคมมีดังนี้

1) การกําหนดมาตรฐานของการบริการอย่างชัดเจน

2) สนับสนุนให้มีการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารอย่างสมบูรณ์และถูกต้อง

3) สนับสนุนให้ประชาชนมีทางเลือกและมีโอกาสแสดงความคิดเห็นต่อหน่วยงานราชการ

4) สนับสนุนให้เจ้าหน้าที่ของรัฐมีอัธยาศัยที่ดีและคอยช่วยเหลือประชาชนอยู่ตลอดเวลา

5) การให้ความสนใจที่จะแก้ไขข้อผิดพลาดอย่างจริงจังและทันที

6) สนับสนุนให้มีการทํางานที่คุ้มค่ากับเงิน และการประเมินผลงานบริการ

การสอบไล่ภาค 1 ปีการศึกษา 2561

ข้อสอบกระบวนวิชา POL 3310 การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ

คําสั่ง ข้อสอบมี 5 ข้อ เลือกทํา 3 ข้อ

ข้อ 1 การศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบมีประโยชน์ต่อความรู้ทางการบริหารรัฐกิจหรือไม่ อย่างไร

แนวคําตอบ

การศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบมีประโยชน์ต่อความรู้ทางการบริหารรัฐกิจ ดังนี้

1 ช่วยสร้างองค์ความรู้ทางวิชาการหรือความเป็นศาสตร์ให้กับการบริหารรัฐกิจ คือ การศึกษาถึงความเหมือนและความแตกต่างทางการบริหารรัฐกิจก็เพื่อต้องการทดสอบสมมุติฐานของทฤษฎี บางทฤษฎี หรือเป็นการสร้างองค์ความรู้ขึ้นมาใหม่ เพื่อทําให้ทฤษฎีทางการบริหารรัฐกิจมีความชัดเจน ทันสมัย และไม่หยุดนิ่งอยู่กับที่

2 เสริมสร้างความรู้ที่แจ้งชัดให้แก่ผู้ศึกษา คือ การศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ จะทําการวิเคราะห์และทําความเข้าใจกับส่วนที่เหมือนและแตกต่างของการบริหารรัฐกิจ จึงทําให้ผู้ศึกษามีความรู้ ที่กว้างไกลและเข้าใจลึกซึ้งมากขึ้น และสามารถนําไปเปรียบเทียบกับกรณีอื่น ๆ ที่ลึกซึ้งต่อไปได้

3 สามารถนําไปประยุกต์ใช้ในทางปฏิบัติได้ คือ การศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ จะทําให้ผู้ศึกษาสามารถนําความรู้ที่ได้ไปประยุกต์ใช้กับหน่วยงานของตนให้เกิดประสิทธิภาพได้ โดยการเลือก เฉพาะส่วนที่ดีและใช้ได้กับหน่วยงานมาพิจารณาปรับปรุงแก้ไขให้เหมาะสมกับลักษณะพื้นฐานของหน่วยงาน

4 การศึกษาลักษณะของแต่ละระบบบริหารหรือแต่ละกลุ่มของระบบบริหารไม่ว่าจะเป็น ลักษณะที่คล้ายคลึงกันหรือแตกต่างกัน ทําให้เห็นถึงลักษณะร่วมซึ่งจะส่งผลให้สามารถกําหนดเป็นกฎเกณฑ์หรือ ทฤษฎีทางการบริหารรัฐกิจได้

5 ทําให้ทราบว่าอะไรเป็นสาเหตุหรือปัจจัยที่ทําให้เกิดความแตกต่างในระบบบริหาร

6 ทําให้ทราบว่าปัจจัยสภาพแวดล้อมต่าง ๆ ทางการบริหารรัฐกิจ ได้แก่ การเมือง เศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม มีอิทธิพลต่อการบริหารรัฐกิจประเทศนั้น ๆ อย่างไร และการเปรียบเทียบจะช่วยให้ สามารถปรับปรุงการบริหารรัฐกิจให้สอดคล้องกับสภาพแวดล้อม หรือปรับปรุงสภาพแวดล้อมให้เหมาะสมกับ การบริหารรัฐกิจของประเทศนั้น ๆ

7 ช่วยอธิบายข้อคล้ายคลึงและข้อแตกต่างในพฤติกรรมของข้าราชการในระบบราชการ ที่แตกต่างกัน และในกลุ่มวัฒนธรรมที่แตกต่างกัน เพื่อเป็นข้อมูลในการปฏิบัติงาน

8 ช่วยให้เห็นว่าควรมีการเปลี่ยนแปลงอะไรบ้างและอย่างไร เพื่อให้สอดคล้องกับสภาพ ข้อเท็จจริง และลดข้อบกพร่องโดยพิจารณาเปรียบเทียบข้อดีของประเทศอื่น ๆ มาปรับใช้

 

ข้อ 2 ตัวแบบทางการศึกษาการบริหารรัฐกิจของประเทศที่พัฒนาแล้วกับประเทศกําลังพัฒนามีลักษณะแตกต่างกันอย่างไร จงอธิบายพร้อมยกตัวอย่างประกอบ

แนวคําตอบ

ตัวแบบทางการศึกษาการบริหารรัฐกิจ คือ ตัวแบบการบริหารที่นําเสนอโดยนักคิดเพื่ออธิบาย และสร้างความเข้าใจในปรากฏการณ์ทางการบริหารที่เกิดขึ้นจริงในระบบการปกครองต่าง ๆ ซึ่งจากการศึกษา ของเฮดดี้ (Heady) ได้อธิบายลักษณะการบริหารรัฐกิจของประเทศที่พัฒนาแล้วและการบริหารรัฐกิจของประเทศ กําลังพัฒนา ซึ่งมีรายละเอียดดังนี้

ลักษณะการบริหารรัฐกิจของประเทศที่พัฒนาแล้ว

1 โครงสร้างระบบราชการมีขนาดใหญ่โตและสลับซับซ้อน มีหน่วยงานย่อยภายในหน่วยงาน มีสายการบังคับบัญชาที่ชัดเจน และมีการแบ่งงานกันทําของหน่วยงานต่าง ๆ โดยระบบราชการแบบนี้จะมีลักษณะ ที่สอดคล้องกับตัวแบบระบบราชการในอุดมคติ (Ideal Type Bureaucracy) ของ Max Weber

2 มีการจัดโครงสร้างของหน่วยงานราชการและแบ่งหน้าที่กิจกรรมของรัฐออกเป็น ส่วนต่าง ๆ ตามประเภทของงานและตามความถนัดของบุคลากร เพื่อเป็นการสะท้อนให้เห็นถึงการแบ่งหน้าที่ ของหน่วยงานที่ให้ความสําคัญกับการตอบสนองตามนโยบายของรัฐบาล ดังนั้นหน่วยงานราชการจึงมีการกําหนด หน้าที่ชัดเจน และมีการสรรหาและคัดเลือกบุคลากรตามหลักคุณธรรมและหลักความสามารถ

3 ระบบราชการพัฒนาอยู่ภายใต้อํานาจของฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหาร ทั้งระบบ ราชการและฝ่ายการเมืองต่างมีการพัฒนาไปพร้อม ๆ กันและมีการแบ่งหน้าที่กันอย่างชัดเจน โดยฝ่ายการเมือง มีหน้าที่ในการกําหนดหลักเกณฑ์และนโยบายของประเทศ และระบบราชการมีหน้าที่ในการบริหารงานตาม นโยบายของฝ่ายการเมือง ดังนั้นระบบราชการจึงไม่ค่อยมีโอกาสในการวางนโยบาย

4 ระบบราชการเน้นความเป็นวิชาชีพและมีความเป็นอาชีพ เช่นเดียวกับอาชีพอื่น ๆ เนื่องจากการทํางานในระบบราชการจะต้องส่งเสริมมาตรฐานคุณค่าในการปฏิบัติงาน เช่น มีการสรรหาบุคคล เข้าทํางานโดยการวัดจากความรู้ความสามารถ การจัดการฝึกอบรมเพื่อให้ผู้ปฏิบัติมีความรู้และความชํานาญ ในการทํางาน เป็นต้น

5 ข้าราชการให้ความสําคัญกับการปฏิบัติตามนโยบายเป็นสําคัญ แม้ว่าข้าราชการจะถูก ปลูกฝังให้เป็นผู้ที่มีความคิดสร้างสรรค์มากขึ้น แต่ก็ไม่ได้มีบทบาทต่อการนําเสนอทางนโยบายแต่อย่างใด

ลักษณะการบริหารรัฐกิจของประเทศกําลังพัฒนา

1 ลักษณะของการบริหารมีการลอกเลียนแบบมาจากระบบการบริหารของประเทศอื่น ๆ โดยเฉพาะประเทศตะวันตก มากกว่าจะเป็นลักษณะการบริหารที่มีรูปแบบเฉพาะของตน

2 หน่วยงานราชการขาดแคลนข้าราชการที่มีทักษะจําเป็นในการบริหารการพัฒนาประเทศ โดยข้าราชการส่วนใหญ่มักมีความรู้ทั่ว ๆ ไป (Generalist) มากกว่าที่จะเป็นผู้ชํานาญการเฉพาะด้าน (Specialist) และข้าราชการมีจํานวนมากแต่มีส่วนน้อยที่มีคุณภาพ จึงทําให้เกิดช่องว่างระหว่างอุปสงค์และอุปทานของกําลังคน ในระบบราชการอันสืบเนื่องมาจากแนวการปฏิบัติยึดติดกับระบบอุปถัมภ์

3 หน่วยงานราชการมุ่งเน้นกฎระเบียบหรือความเป็นพิธีการมากกว่าผลสําเร็จหรือ การบรรลุเป้าหมาย รวมทั้งให้ความสําคัญกับการทํางานตามสายการบังคับบัญชาอย่างเคร่งครัด ทําให้การทํางาน เกิดความล่าช้า (Red Tape)

4 แนวทางการปฏิบัติจริงขัดแย้งกับรูปแบบที่กําหนด หรือมีความแตกต่างระหว่าง ความคาดหวังกับความเป็นจริง ซึ่ง Riggs เรียกว่า “การรูปแบบ” หมายถึง สิ่งที่เป็นทางการแต่เพียงรูปแบบ (Formalism) แต่ในความเป็นจริงแล้วกลับนําเอาค่านิยมมาใช้เป็นแนวทางในการบริหารงาน

5 หน่วยงานราชการมีความเป็นอิสระในทางปฏิบัติ ปราศจากการควบคุมทางการเมือง ทําให้เกิดความใหญ่โตเทอะทะ และก้าวก่ายงานทางการเมือง

ความแตกต่างของการบริหารรัฐกิจในประเทศที่พัฒนาแล้วกับประเทศกําลังพัฒนา

จากลักษณะของการบริหารรัฐกิจในประเทศที่พัฒนาแล้วและประเทศกําลังพัฒนาตาม ข้อเสนอของเฮดดี้นั้น การบริหารรัฐกิจในประเทศที่พัฒนาแล้วและประเทศกําลังพัฒนามีลักษณะที่แตกต่างกัน : หลายประการ ดังนี้

1 ประเทศกําลังพัฒนามีการกําหนดโครงสร้างระบบราชการเช่นเดียวกับประเทศพัฒนาแล้ว แต่ในทางปฏิบัติกลับไม่มีบทบาทหน้าที่ชัดเจน มีการก้าวก่ายการทํางานระหว่างหน่วยงาน ทําให้ระบบราชการ ไม่มีประสิทธิภาพเหมือนประเทศพัฒนาแล้ว

2 การบริหารงานบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการสรรหา การคัดเลือก การเลื่อนขั้นเลื่อนตําแหน่ง ในประเทศพัฒนาแล้วจะเป็นไปตามระบบคุณธรรม แต่ประเทศกําลังพัฒนาจะเป็นไปตามระบบอุปถัมภ์ แม้ประเทศ กําลังพัฒนาบางประเทศ เช่น ประเทศไทย จะมีการกําหนดให้การบริหารงานบุคคลใช้ระบบคุณธรรม แต่ในทาง ปฏิบัติกลับใช้ระบบอุปถัมภ์ในการบริหารงานบุคคล

3 ข้าราชการประเทศพัฒนาแล้วเป็นผู้ชํานาญการเฉพาะด้าน แต่ข้าราชการประเทศ กําลังพัฒนาเป็นผู้มีความรู้ทั่ว ๆ ไป

4 ประเทศพัฒนาแล้วจะมีการแบ่งแยกหน้าที่ระหว่างฝ่ายการเมืองและฝ่ายข้าราชการ อย่างชัดเจน โดยฝ่ายการเมืองมีหน้าที่กําหนดนโยบาย ส่วนฝ่ายข้าราชการมีหน้าที่ปฏิบัติตามนโยบายที่ฝ่ายการเมือง กําหนด แต่ในประเทศกําลังพัฒนาบางประเทศข้าราชการมีอํานาจเหนือฝ่ายการเมืองและมีบทบาทอย่างมาก ในการกําหนดนโยบาย หรือในบางประเทศฝ่ายการเมืองมักเข้ามาก้าวก่ายงานของข้าราชการ ดังนั้นความสัมพันธ์ ระหว่างบทบาทหน้าที่ของฝ่ายการเมืองและฝ่ายข้าราชการในประเทศกําลังพัฒนาจึงไม่มีความชัดเจนเหมือน ประเทศพัฒนาแล้ว

 

ข้อ 3 จงอธิบายถึงความแตกต่างของลักษณะการบริหารรัฐกิจในส่วนของบทบาทของข้าราชการประเทศ อังกฤษ ญี่ปุ่น และเยอรมันมาโดยละเอียด

แนวคําตอบ

บทบาทของข้าราชการประเทศอังกฤษ

1 เป็น “ผู้รับใช้กษัตริย์” (Crown Servants) มิใช่ผู้รับใช้ประชาชน โดยในสายตาของสังคม มองว่าอาชีพรับราชการเป็นอาชีพที่มีเกียรติ

2 เป็นผู้คุ้มครอง (Protector) โดยต้องปฏิบัติตามกฎเกณฑ์อย่างเคร่งครัด

3 ปฏิบัติตามนโยบายของฝ่ายการเมือง โดยไม่ได้รับการยอมรับให้แสดงความคิดเห็น ต่อฝ่ายการเมืองอย่างเปิดเผย คือ แสดงความคิดเห็นต่อฝ่ายการเมืองได้แต่ไม่เน้นการเปิดเผยตัว (Anonymity) เป็นลักษณะการปิดทองหลังพระ ดังนั้นความรับผิดชอบในนโยบายการเมืองจึงตกอยู่ที่ฝ่ายการเมือง

บทบาทของข้าราชการประเทศญี่ปุ่น

ข้าราชการประเทศญี่ปุ่นมีบทบาทเป็น “ผู้รับใช้องค์จักรพรรดิ” มิใช่ผู้รับใช้ประชาชน โดย ในสายตาของสังคมมองว่าข้าราชการเป็นอาชีพที่มีเกียรติสูงในวงสังคม น่ายกย่อง และจากการออกกฎหมาย ว่าด้วยระบบข้าราชการพลเรือน ค.ศ. 1947 ซึ่งพยายามให้สิทธิเสรีภาพแก่ข้าราชการพลเรือน ยิ่งทําให้ข้าราชการ มีบทบาทมากยากต่อการควบคุมโดยสภาได้

ข้าราชการระดับสูงของหน่วยงานราชการมีบทบาทต่อการริเริ่มและเสนอนโยบาย รวมทั้ง การสนับสนุนให้ดํารงตําแหน่งสําคัญ ๆ ทางการเมือง การเปลี่ยนอาชีพจากข้าราชการไปสู่อาชีพทางการเมือง ได้รับการยอมรับจากประชาชนญี่ปุ่นซึ่งก็คล้ายกับข้าราชการอังกฤษต่างกันตรงที่ข้าราชการอังกฤษมุ่งเน้น การปฏิบัติหน้าที่ให้เป็นไปตามกฎหมาย เพื่อรักษาไว้ซึ่งความสงบเรียบร้อยของสังคม ในขณะที่ข้าราชการญี่ปุ่น มุ่งอํานาจตัดสินใจในนโยบายของรัฐบาล ดังนั้นเป้าหมายของข้าราชการญี่ปุ่นจึงเพื่อครอบงําทางการเมือง มากกว่าอยู่ภายใต้อํานาจทางการเมืองเหมือนกับข้าราชการอังกฤษ

บทบาทของข้าราชการประเทศเยอรมัน

ข้าราชการประเทศเยอรมันเคร่งครัดในกฎระเบียบของหน่วยงานเป็นอย่างมาก โดยข้าราชการ มีบทบาทเป็น “ผู้ปฏิบัติหน้าที่ในนามของรัฐ” หรือ “เจ้าหน้าที่ของรัฐ” มากกว่าผู้รับใช้ประชาชน ดังนั้นจึงมุ่ง กฎระเบียบมากกว่าการตอบสนองความต้องการของประชาชน

นอกจากนี้ ข้าราชการประเทศเยอรมันถือว่ามีบทบาทอย่างมากต่อการตัดสินใจและวางแผน นโยบายและโครงการต่าง ๆ โดยข้าราชการจะได้รับโอกาสในการเข้าร่วมกระบวนการทางการเมืองในขณะที่ยัง ดํารงตําแหน่งทางการบริหารหรือได้รับการแต่งตั้งให้ดํารงตําแหน่งทางการเมืองโดยไม่ต้องลาออก รวมทั้งข้าราชการ ยังเป็นสื่อกลางในการรวบรวมความคิดเห็นทางการเมืองของประชาชนจากท้องถิ่นมากําหนดเป็นนโยบาย ดังนั้น การบริหารและการเมืองของเยอรมันจึงมีความสัมพันธ์อย่างใกล้ชิดและเกื้อกูลกันอย่างมาก

ความแตกต่างของบทบาทข้าราชการประเทศอังกฤษ ญี่ปุ่น และเยอรมัน

1 ข้าราชการอังกฤษและญี่ปุ่นมีบทบาทเป็น “ผู้รับใช้กษัตริย์” แต่ข้าราชการเยอรมัน มีบทบาทเป็น “ผู้ปฏิบัติหน้าที่ในนามของรัฐ” หรือ “เจ้าหน้าที่ของรัฐ”

2 ข้าราชการอังกฤษมีบทบาทเป็นผู้ปฏิบัติตามนโยบายที่ฝ่ายการเมืองกําหนด ไม่มีส่วนร่วม ในการกําหนดนโยบายหรือมีก็อาจอยู่เพียงเบื้องหลัง ไม่สามารถแสดงความคิดเห็นต่อฝ่ายการเมืองได้อย่าง “เผย ซึ่งต่างจากข้าราชการญี่ปุ่นและเยอรมันที่มีบทบาทอย่างมากในการกําหนดนโยบาย และถ้าเปรียบเทียบทั้ง 3 ประเทศแล้ว ข้าราชการเยอรมันถือว่ามีบทบาทในการกําหนดนโยบายมากที่สุด

 

ข้อ 4 จงอธิบายถึงลักษณะเด่นของระบบราชการในประเทศอินเดีย ปากีสถาน และไทยมาโดยละเอียด

แนวคําตอบ

ระบบราชการในประเทศอินเดีย

ตามข้อเสนอของเฮด (Heady) ประเทศอินเดียมีรูปแบบการบริหารแบบระบบกึ่งแข่งขัน ของพรรคการเมืองที่มีอํานาจเหนือเด่น (Dominant-Party Semicompetitive Systems) ซึ่งเป็นการบริหาร ที่มีการแข่งขันของพรรคการเมืองสูง ไม่มีพรรคการเมืองใดมีอํานาจเหนือพรรคการเมืองอื่น ๆ อย่างต่อเนื่อง ดังนั้นเมื่อมีพรรคการเมืองใดขึ้นมามีอํานาจเหนือพรรคการเมืองอื่น ๆ ก็จะส่งผลให้นโยบายของพรรคการเมืองนั้น ได้รับการยอมรับมาปฏิบัติ แต่หากมีพรรคการเมืองพรรคอื่น ๆ ขึ้นมามีอํานาจและบทบาทหน้าที่แทนก็จะส่งผลให้ นโยบายที่มุ่งเน้นนั้นเปลี่ยนแปลงไป และรูปแบบการบริหารก็แตกตางกันออกไปด้วย

ลักษณะของการบริหารราชการ

การบริหารราชการในประเทศอินเดียได้รับอิทธิพลรูปแบบการบริหารมาจากประเทศอังกฤษ จึงส่งผลให้ประเทศอินเดียมีลักษณะการบริหารราชการที่แตกต่างจากประเทศอื่น ๆ ดังนี้

1 การบริหารงานบุคคล ใช้ “ระบบคุณธรรม” และมีหลักเกณฑ์ที่ชัดเจน โดยมีการสรรหา และคัดเลือกข้าราชการที่เข้มงวดและจริงจัง ให้ความสนใจรับคนที่จบมหาวิทยาลัย มีคณะกรรมการ Union Public Service Commission ในการรับสมัครและการคัดเลือกเป็นไปตามกฎหมายและกฎระเบียบอย่างเคร่งครัด

2 บทบาทของข้าราชการ ข้าราชการมีบทบาทเป็น “เจ้าหน้าที่ของรัฐ” โดยข้าราชการ ถูกกําหนดให้เป็นผู้ปฏิบัติตามนโยบายที่ฝ่ายการเมืองเป็นผู้กําหนด ส่วนความสัมพันธ์ระหว่างข้าราชการและ ฝ่ายการเมืองถือว่ามีความราบรื่นดี เพราะข้าราชการระดับสูงมีความสนิทสนมใกล้ชิดกับนักการเมือง จึงทําให้ ข้าราชการมีบทบาทต่อการบริหารราชการค่อนข้างมากและมีอิทธิพลจนยากต่อการควบคุม แต่อย่างไรก็ตาม ข้าราชการอินเดียก็ยังต้องอยู่ภายใต้การสั่งการของผู้นําฝ่ายการเมืองของพรรคคองเกรส

3 การควบคุมการบริหารราชการ ประเทศอินเดียมีการควบคุมการบริหารราชการ ทั้งการควบคุมโดยตรงจากภายในองค์การ คือ การควบคุมตามสายการบังคับบัญชา และการควบคุมโดยอ้อม จากฝ่ายการเมือง คือ การควบคุมจากพรรคการเมืองที่มีอํานาจและบทบาทสําคัญในช่วงนั้น โดยข้าราชการ ตั้งแต่ระดับสูงลงมาถึงระดับล่างจะต้องมีการรายงานและนําเสนองานผ่านความเห็นชอบของฝ่ายการเมือง ซึ่ง โดยมากเป็นกลุ่มพรรคคองเกรส เนื่องจากถือว่าเป็นพรรคการเมืองที่มีอํานาจและอิทธิพลครอบงําระบบการเมือง มากกว่าพรรคอื่น ๆ จึงมีอิทธิพลต่อการควบคุมตรวจสอบการบริหารราชการของข้าราชการ

ระบบราชการในประเทศปากีสถาน

ตามข้อเสนอของเฮดดีนั้น ประเทศปากีสถานมีรูปแบบการบริหารแบบระบบประเพณีนิยม แบบอัตตาธิปไตย (Traditional Autocratic System) ซึ่งเป็นการบริหารที่ผู้นําได้รับอํานาจทางการเมืองมาจาก มรดกทางสังคม อันสืบทอดมาจากระบบการปกครองโดยพระมหากษัตริย์หรือชนชั้นขุนนาง ดังนั้นกษัตริย์จึงเป็น แหล่งรวมอํานาจและความถูกต้องทางกฎหมาย และรัฐเปรียบเสมือนสถาบันของพระมหากษัตริย์

ลักษณะของการบริหารราชการ

1 การบริหารงานบุคคล ประเทศปากีสถานยังไม่มีระเบียบกฎเกณฑ์ที่ชัดเจนในการ บริหารงานบุคคล ข้าราชการมีรายได้ต่ําโดยเฉพาะระดับล่าง การพิจารณาขั้นเงินเดือนมิได้เป็นไปตามผลงานที่ทํา แต่เป็นการพิจารณาจากระยะเวลาในการทํางาน และการเลื่อนตําแหน่งขึ้นอยู่กับระบบอาวุโส

2 บทบาทของข้าราชการ ข้าราชการมีบทบาทเป็น “ผู้รับใช้กษัตริย์” โดยในสายตาของ ประชาชนถือว่าอาชีพรับราชการเป็นอาชีพที่มีเกียรติสูง และน่าจะมีส่วนในการจูงใจกลุ่มชนชั้นกลางและชนชั้นสูง ในสังคมที่มีการศึกษาสูง แต่ด้วยเหตุที่อัตราเงินเดือนค่อนข้างต่ําและการเลื่อนตําแหน่งเป็นไปได้ยากจึงส่งผลให้ อาชีพรับราชการไม่ได้รับความสนใจเท่าที่ควร และถูกมองว่าเป็นอาชีพที่ให้ความมั่นคงแก่ผู้มีความรู้ความสามารถต่ำ

3 การควบคุมการบริหารราชการ แม้จะมีความพยายามที่จะควบคุมการบริหารราชการ โดยการกําจัดการคอร์รัปชั่นและจัดทําพิธีทางราชการให้น้อยลง แต่ก็ยังไม่มีประสิทธิภาพมากนัก

4 พฤติกรรมของข้าราชการ มีลักษณะพฤติกรรมทางการบริหารที่ขาดเหตุผล ซึ่งสะท้อน ให้เห็นถึงระบอบการเมืองที่ขาดเหตุผลด้วย แต่ระบบราชการถือว่ามีความจงรักภักดี โดยผู้นําพยายามหลีกเลี่ยง การสูญเสียการสนับสนุนจากข้าราชการโดยเฉพาะข้าราชการในสายความมั่นคง เนื่องจากผู้นําต้องอาศัยการริเริ่ม ในการแนะนํานโยบายของข้าราชการ

ระบบราชการในประเทศไทย

ตามข้อเสนอของเฮดดี้นั้น ประเทศไทยมีรูปแบบการบริหารแบบระบบกลุ่มผู้นําทางราชการ ทั้งฝ่ายพลเรือนและฝ่ายทหาร (Bureaucratic Elite Systems Civil and Military) ซึ่งเป็นการบริหารที่อํานาจ ทางการเมืองและการบริหารราชการมักตกอยู่ในมือของข้าราชการทั้งในส่วนของข้าราชการทหารและข้าราชการ พลเรือน ซึ่งเฟรด ดับบลิว. ริกส์ (Fred W. Riggs) เรียกรูปแบบการบริหารแบบนี้ว่า “รัฐราชการ” (Bureaucratic Polity)

ลักษณะของการบริหารราชการ

1 การบริหารราชการ เป็นผลสืบเนื่องจากการปฏิรูปในสมัยรัชกาลที่ 5 โดยเป็นการ เปลี่ยนแปลงจากระบบบริหารในแบบประเพณีนิยมมาเป็นการแบ่งตามอํานาจหน้าที่เฉพาะด้าน ซึ่งแบ่งออกเป็น กระทรวงต่าง ๆ ตามแบบของยุโรป

2 การบริหารงานบุคคล การสรรหาและคัดเลือกข้าราชการใช้ “ระบบปิดภายใต้ระบบ อุปถัมภ์” คือ มีการสรรหาและคัดเลือกข้าราชการจากตระกูลชั้นสูงโดยการเปิดสอบแข่งขันตามระบบคุณธรรม แต่ในทางปฏิบัติกลับใช้ระบบอุปถัมภ์ ซึ่งประมาณ 15% ของข้าราชการชั้นสูงเป็นผู้สําเร็จการศึกษาจากมหาวิทยาลัย มีเงินเดือนเป็นค่าตอบแทน มีการฝึกอบรมทั้งในและนอกประเทศ และมีหน้าที่ตามตําแหน่งอย่างมีระเบียบแบบแผน โดยโอกาสความก้าวหน้าในการเลื่อนตําแหน่งนั้นขึ้นอยู่กับความเห็นชอบของผู้บริหารในระดับสูง

3 บทบาทของข้าราชการ ข้าราชการมีบทบาทเป็น “เจ้าหน้าที่ของรัฐ” โดยอาชีพ รับราชการเป็นอาชีพที่ได้รับการยอมรับว่ามีเกียรติสูง มีความมั่นคง แต่มีรายได้ต่ำ ในขณะที่สวัสดิการต่าง ๆ อยู่ในเกณฑ์ที่ดีมาก และการลงโทษทางวินัยมีค่อนข้างน้อย

นอกจากนี้ ในความเห็นของชิฟฟินยังมองว่า สถานภาพของข้าราชการเป็นการพิจารณา ตามชั้นยศ ผู้มีตําแหน่งชั้นยศที่ต่ํากว่ามักจะเป็นผู้ที่ต้องคอยปฏิบัติตามคําสั่งของผู้ที่มีตําแหน่งชั้นยศสูงกว่า โดยต้อง รับฟังคําสั่งทั้งในส่วนของเนื้องานและนอกเหนือเนื้องาน

4 การควบคุมการบริหารราชการ ระบบราชการไทยถูกปกครองและครอบงําโดยกลุ่ม ข้าราชการทหารและพลเรือนชั้นสูง จึงทําให้ข้าราชการไทยมีอํานาจและบทบาทในการบริหารราชการแผ่นดิน อย่างมากจนยากต่อการควบคุมโดยสถาบันอื่น ๆ โดยเฉพาะในส่วนของฝ่ายการเมือง ดังที่ริกส์ (Figgs) ได้เสนอว่า ระบบการบริหารของไทยมีลักษณะเป็น “รัฐราชการ” หรือ “อํามาตยาธิปไตย” (Bureaucratic Potty) เนื่องจาก

1) มีการเล่นพรรคเล่นพวก และมีการแสดงอํานาจนิยมของหน่วยราชการ

2) มีลักษณะของการเมืองของรัฐข้าราชการ คือ มีการต่อสู้ทางการเมือง การต่อสู้

ระหว่างกลุ่มข้าราชการต่าง ๆ

3) ข้าราชการเป็นใหญ่มีอํานาจตัดสินใจแทนประชาชน

 

ข้อ 5 จงอธิบายถึงหลักการบริหารงานตามแนวคิดการบริหารงานตามหลักธรรมาภิบาล พร้อมยกตัวอย่างการปฏิรูประบบราชการมา 1 ประเทศ

แนวคําตอบ

หลักการบริหารงานตามแนวคิดการบริหารงานตามหลักธรรมาภิบาล (Good Governance) มี 6 ประการ คือ

1 หลักการมีส่วนร่วมของสาธารณชน (Public Participation) คือ การให้ประชาชน ทุกคนมีโอกาสเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจและการบริหารอย่างเท่าเทียมกัน รวมถึงการให้เสรีภาพ แก่สื่อมวลชนและสาธารณชนในการแสดงความคิดเห็นอย่างสร้างสรรค์

2 หลักความสุจริตและโปร่งใส (Honesty and Transparency) คือ การกําหนด ระบบกติกาและการดําเนินงานที่เปิดเผย ตรงไปตรงมา ผู้เกี่ยวข้องและประชาชนทุกคนสามารถเข้าถึงและได้รับ ข้อมูลข่าวสารอย่างเสรี เป็นธรรม ถูกต้อง และมีประสิทธิภาพ

3 หลักพันธะความรับผิดชอบต่อสังคม (Accountability) คือ การมีความรับผิดชอบ ในบทบาทภาระหน้าที่ที่มีต่อสาธารณชน โดยมีการจัดองค์กรหรือการกําหนดกฎเกณฑ์ที่เน้นการดําเนินงานเพื่อ ตอบสนองความต้องการของกลุ่มต่าง ๆ ในสังคมอย่างเป็นธรรม

4 หลักกลไกการเมืองที่ชอบธรรม (Political Legitimacy) คือ ผู้ที่เป็นรัฐบาลหรือ ผู้ที่มีบทบาทในการบริหารประเทศต้องชอบธรรมและเป็นที่ยอมรับของคนในสังคมส่วนรวม ทั้งในเรื่องความสุจริต ความเที่ยงธรรม และความสามารถในการบริหารประเทศ

5 หลักกฎเกณฑ์ที่ยุติธรรมและชัดเจน (Fair Legal Framework and Predictability) คือ การกําหนดกรอบในการปฏิบัติหรือกฎหมายที่เป็นธรรมและยุติธรรมสําหรับกลุ่มต่าง ๆ ในสังคม ซึ่งกฎเกณฑ์ จะต้องเป็นที่เข้าใจตรงกัน มีประสิทธิภาพในการบังคับใช้ สามารถคาดหวังผลและรู้ถึงสิ่งที่จะเกิดขึ้นเมื่อไม่ปฏิบัติ ตามกฎเกณฑ์ที่วางไว้

6 หลักประสิทธิภาพและประสิทธิผล (Efficiency and Effectiveness) คือ ประสิทธิภาพ ในการดําเนินงานไม่ว่าจะเป็นด้านการจัดกระบวนการทํางาน การจัดองค์การ การจัดสรรบุคลากร และมีการใช้ ทรัพยากรสาธารณะต่าง ๆ อย่างคุ้มค่าและเหมาะสม มีการดําเนินการและให้บริการสาธารณะที่ให้ผลลัพธ์เป็นที่ น่าพอใจและกระตุ้นการพัฒนาของสังคมทุกด้าน

การปฏิรูประบบราชการประเทศอังกฤษ

ในการดําเนินการปฏิรูประบบราชการของประเทศอังกฤษ สํานักงานราชการและวิทยาศาสตร์ (Office of Public Service and Science : OPPS) จัดเป็นหน่วยงานหลักในการปฏิรูป และการเปลี่ยนแปลง การบริหารราชการของประเทศอังกฤษได้ตั้งอยู่บนพื้นฐานแนวคิดของหลักธรรมาภิบาล ซึ่งสามารถแสดงให้เห็น เป็นรูปธรรมในปี ค.ศ. 1982 – 1990 โดยการนําของนายกรัฐมนตรีมาร์กาเร็ต แทตเชอร์ (Margaret Thatcher) ซึ่งดําเนินการปฏิรูประบบราชการได้สําเร็จภายใน 12 ปี โดยปัจจัยที่สนับสนุนให้การดําเนินการปฏิรูปประสบ ความสําเร็จ มีดังนี้

1 ความมุ่งมั่นอย่างแท้จริงของแทตเชอร์ และความอดทนต่อแรงต้านจากข้าราชการที่มี ค่านิยมและความคิดเห็นไม่ตรงกับแนวคิดในการปฏิรูป

2 การมีอํานาจเด็ดขาดในการตัดสินใจ การสั่งการ และการควบคุม เนื่องจากเป็นการปฏิรูป โดยนายกรัฐมนตรีที่ได้รับมอบอํานาจจากรัฐธรรมนูญ

3 การใช้มาตรการปฏิรูประยะยาวหลาย ๆ มาตรการที่เกื้อกูลกัน โดยมาตรการแต่ละส่วน จะมีหน่วยงานย่อยรับผิดชอบประสานกัน

แนวทางในการดําเนินการปฏิรูประบบราชการในสมัยแทตเชอร์มีส่วนสนับสนุนหลักธรรมาภิบาล ในหลายประการ ดังจะเห็นได้จากผลสําเร็จในการปฏิรูปหน่วยงานราชการ ดังนี้

1 การลดจํานวนข้าราชการให้น้อยลง (Downsizing) ซึ่งแทตเชอร์ได้กําหนดเป้าหมาย ระยะยาวในการลดจํานวนข้าราชการพลเรือนให้สอดคล้องกับหลักการที่สนับสนุนให้หน่วยงานราชการมีบทบาท เฉพาะตัว โดยสามารถลดจํานวนข้าราชการพลเรือนจาก 732,000 คน ในปี ค.ศ. 1979 ให้เหลือเพียง 567,000 คน ในปี ค.ศ. 1980

2 การสร้างหน่วยงานราชการให้มีประสิทธิภาพ (Efficiency Unit) โดยมีแนวทาง การดําเนินงานดังนี้

1) การปรับปรุงดูแลและตรวจสอบประสิทธิภาพ (Efficiency Program) ของ

หน่วยงานราชการ

2) การส่งเสริมให้เกิดการแข่งขันในหน่วยงานราชการ เพื่อทําให้การทํางานมีคุณภาพ (Qual ty of Service) และทํางานคุ้มเงิน (Value of Money)

3) การลดค่าใช้จ่ายด้วยการลดขั้นตอนการบริหารงานให้มีความกะทัดรัดมากยิ่งขึ้น

3 การจัดระบบข้อมูลข่าวสารให้กับรัฐมนตรี (Management Information System for Ministers : MINIS) เพื่อเป็นข้อมูลให้รัฐมนตรีนําไปใช้ในการตัดสินใจกําหนดนโยบายสาธารณะ

4 การจัดตั้งหน่วยงานพิเศษทางการบริหาร (Executive Agencies) ตามโครงการ ก้าวต่อ ๆ ไป (The Next Step) เพื่อเป็นการแก้ไขปัญหาการบริหารงานของภาครัฐให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น โดยมี การแบ่งส่วนกลไกของรัฐให้มีขนาดเล็กและทํางานเฉพาะ มีหัวหน้าคือ Chief Executive ซึ่งมาจากการสอบแข่งขัน ขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรี มีอิสระในการบริหารการจัดการด้านการให้บริการให้สอดคล้องกับความต้องการของ ประชาชน จัดการใช้เงินคุ้มค่า มีข้อตกลงทํางานเป็น “Framework Document” รายงานผลการดําเนินการ ทุก ๆ ปีต่อนายกรัฐมนตรี ทําหน้าที่ในการสรรหาหน่วยงานที่มีความเหมาะสมในการยกฐานะเป็นหน่วยงานพิเศษ สนับสนุนการจัดทําเอกสารข้อตกลงความรับผิดชอบของหน้าที่พิเศษ และส่งเสริมพัฒนาด้านการจัดการฝึกอบรม

5 การจัดตั้งโครงการสัญญาประชาคม (The Citizen’s Charter) เพื่อปรับปรุงงาน ด้านการบริหารและจัดโครงสร้างองค์การให้มีประสิทธิภาพและสามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนได้ มากขึ้น โดยมีหลักการในการดําเนินงาน ดังนี้

1) การกําหนดมาตรฐานของการบริการอย่างชัดเจน

2) สนับสนุนให้มีการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารอย่างสมบูรณ์และถูกต้อง

3) สนับสนุนให้ประชาชนมีทางเลือกและมีโอกาสแสดงความคิดเห็นต่อราชการ

4) สนับสนุนให้เจ้าหน้าที่ของรัฐมีอัธยาศัยที่ดีและคอยช่วยเหลือประชาชนตลอดเวลา

5) การให้ความสนใจที่จะแก้ไขข้อผิดพลาดอย่างจริงจังและทันที

6) สนับสนุนให้มีการทํางานที่คุ้มค่ากับเงิน และการประเมินผลงานบริการ

การสอบไล่ภาค 1 ปีการศึกษา 2560

ข้อสอบกระบวนวิชา POL 3310 การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ

คําสั่ง ข้อสอบมี 5 ข้อ เลือกทํา 3 ข้อ

ข้อ 1 จงอธิบายถึงจุดกําเนิดและความเป็นมาของการศึกษาวิชาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบมาโดยละเอียด

แนวคําตอบ

จุดกําเนิดและความเป็นมาของการศึกษาวิชาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ จุดกําเนิดของการศึกษาวิชาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบมาจากนักวิชาการ 2 คน คือ

1 โรเบิร์ต เอ. ดาห์ล (Robert A. Dahl) ได้เสนอความคิดเห็นไว้ในบทความเรื่อง “วิทยาศาสตร์ทางรัฐประศาสนศาสตร์” (The Science of Public Administration) ในปี ค.ศ. 1947 โดยกล่าวว่า “คนส่วนมากยังละเลยต่อการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์เปรียบเทียบ และตราบใดที่ยังไม่หันมาสนใจศึกษา รัฐประศาสนศาสตร์ในเชิงเปรียบเทียบแล้ว ความพยายามที่จะให้รัฐประศาสนศาสตร์เป็นไปในเชิงวิทยาศาสตร์ ดูค่อนข้างมืดมนเต็มที่” จากข้อเสนอของดาห์ลสะท้อนให้เห็นว่า การศึกษาเปรียบเทียบจะเป็นเครื่องมือที่สําคัญ ในการสร้างความเป็นศาสตร์ให้กับรัฐประศาสนศาสตร์หรือการบริหารรัฐกิจเช่นเดียวกับวิทยาศาสตร์ ซึ่งข้อเสนอ ของดาห์ลมีส่วนต่อการจุดประกายให้เกิดกระแสการศึกษาวิชาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบในทางทฤษฎี

2 วูดโรว์ วิลสัน (Woodrow Wilson) เป็นอดีตประธานาธิบดีของสหรัฐอเมริกา และ เป็นบิดาของการศึกษาวิชาการบริหารรัฐกิจ โดยในศตวรรษที่ 19 วิลสันและคณะซึ่งเรียกตัวเองว่า “กลุ่มศึกษา เปรียบเทียบระบบบริหาร” (Comparative Study Administration : CSA) ได้ไปศึกษาระบบบริหารราชการ – ของประเทศในยุโรป คือ อังกฤษ ฝรั่งเศส และปรัสเซีย (เยอรมันปัจจุบัน) โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อต้องการหา

แนวทางในการแก้ไขปัญหาระบบอุปถัมภ์ในระบบราชการของสหรัฐอเมริกาในขณะนั้นให้หมดไป ซึ่งวิลสันได้นํา “หลักการแยกการบริหารออกจากการเมือง” ที่ได้จากการศึกษาระบบบริหารราชการของประเทศดังกล่าวมาใช้เป็น แนวทางในการแก้ปัญหาการบริหารราชการของสหรัฐอเมริกา และได้เสนอหลักการนี้ไว้ในผลงานชื่อ “The Study of Administration” ดังนั้นวิลสันจึงถือเป็นผู้จุดประกายการศึกษาวิชาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบในทางปฏิบัติ

 

ข้อ 2 จงอธิบายถึงลักษณะของการบริหารรัฐกิจในประเทศกําลังพัฒนาตามข้อเสนอของริกส์ ได้แก่ “Formalism” และ “SALA Model” พร้อมยกตัวอย่างประกอบมาโดยละเอียด

แนวคําตอบ

ตามข้อเสนอของเฟรด ดับบลิว ริกส์ (Fred W. Riggs) เกี่ยวกับลักษณะของการบริหารรัฐกิจ ในประเทศกําลังพัฒนานั้น

Formalism คือ ลักษณะการบริหารที่มีความแตกต่างกันมากระหว่างปทัสถานหรือกฎเกณฑ์ ที่ตั้งไว้อย่างเป็นทางการกับความจริงในทางปฏิบัติ กล่าวคือ มีการกําหนดกฎระเบียบ ข้อบังคับ หรือหลักเกณฑ์ ต่าง ๆ ที่เป็นลายลักษณ์อักษรชัดเจน แต่ในทางปฏิบัติกลับไม่ได้ทําตามกฎระเบียบ ข้อบังคับ หรือหลักเกณฑ์ที่ กําหนดไว้ ตัวอย่างเช่น

ข้าราชการไทยมีหน้าที่ดูแลรับใช้ประชาชน แต่ในทางปฏิบัติกลับแสดงตนเป็นนายของประชาชนแทนที่จะเป็นผู้รับใช้ประชาชน

การกําหนดให้มีการสอบแข่งขันเพื่อคัดเลือกบุคคลเข้ารับราชการประจําหน่วยงานราชการต่าง ๆ โดยใช้หลักความรู้ความสามารถเป็นเกณฑ์ แต่ในทางปฏิบัติกลับมีลักษณะของ การใช้ระบบอุปถัมภ์ ไม่มีการพิจารณาคัดเลือกบุคคลโดยใช้หลักความรู้ความสามารถ

การกําหนดมาตรการ 5 จอมของสํานักงานตํารวจแห่งชาติ เพื่อกวดขันวินัยการจราจรลดปัญหาการจราจรติดขัด และลดการเกิดอุบัติเหตุบนท้องถนน แต่ในทางปฏิบัติกลับไม่มีการบังคับใช้อย่างเข้มงวด

SALA Model คือ การกําหนดโครงสร้างของหน่วยงานราชการหรือองค์การหนึ่ง ๆ มักจะมี หน้าที่หลายอย่างในหน่วยงานเดียวกัน ทําให้หน่วยงานราชการต่าง ๆ เกิดความสับสนในการทํางานและทํางาน ก้าวก่ายกัน บางกรณีหน่วยงานราชการอาจเข้าไปก้าวก่ายอํานาจหน้าที่ของฝ่ายการเมือง หรือบางกรณีฝ่ายการเมือง อาจเข้าไปก้าวก่ายอํานาจหน้าที่ของหน่วยงานราชการ ทําให้การบริหารงานไม่มีประสิทธิภาพ ดังนั้นลักษณะของ SALA Model จึงแสดงถึงความไม่ผสมผสานกันระหว่างแนวคิดในการพัฒนากับความเป็นจริงในทางปฏิบัติดังเช่น คํากล่าวว่า “หัวมังกุท้ายมังกร” ตัวอย่างเช่น

กรุงเทพมหานครมีหน้าที่หลายอย่างจนทําให้การทํางานเกิดความซ้ำซ้อนหรือเกิดการก้าวก่ายอํานาจหน้าที่กับหน่วยงานราชการอื่น ๆ เช่น เรื่องการจราจร นอกจาก กรุงเทพมหานครแล้วยังมีหน่วยงานอื่น ๆ ที่ทําหน้าที่ดูแลรับผิดชอบ เช่น กรมการขนส่ง ทางบก สํานักงานตํารวจแห่งชาติ เป็นต้น

 

ข้อ 3 จงอธิบายถึงลักษณะการบริหารรัฐกิจตามตัวแบบ “Civic Culture” พร้อมยกตัวอย่างประเทศมาโดยละเอียด

แนวคําตอบ

การบริหารรัฐกิจตามตัวแบบ “Civic Culture” หรือการบริหารแบบพลเรือน/พลเมือง (Civic Culture Administration/Civic Culture Model) เป็นรูปแบบการบริหารที่ให้ความสําคัญกับการเข้าไปมีส่วนร่วม ในทางการเมืองของประชาชน การยินยอมให้มีการกระจายอํานาจและยอมรับเสียงส่วนใหญ่ซึ่งมีสิทธิในอํานาจ การบริหารการปกครอง รวมทั้งการยินยอมให้มีการเปลี่ยนแปลงและยอมรับการเปลี่ยนแปลงในสิ่งใหม่ ๆ ซึ่ง การบริหารรัฐกิจแบบนี้สามารถพบตัวอย่างได้ในประเทศอังกฤษและสหรัฐอเมริกา

การบริหารรัฐกิจของประเทศอังกฤษและสหรัฐอเมริกามีทั้งส่วนที่คล้ายคลึงกันและส่วนที่ แตกต่างกัน ดังนี้

ส่วนที่คล้ายคลึงกันของการบริหารรัฐกิจในประเทศอังกฤษและสหรัฐอเมริกา

1 การพัฒนาของระบบราชการเป็นไปอย่างช้า ๆ โดยในอดีตนั้น การบริหารรัฐกิจของ อังกฤษตกอยู่ภายใต้ระบบอุปถัมภ์ (Patronage System) จึงเกิดการต่อต้านจากประชาชนและเรียกร้องให้มีการปฏิรูประบบราชการ ในปี ค.ศ. 1853 จึงมีการแต่งตั้งคณะกรรมการปฏิรูป และเสนอร่างรายงาน “Trevelyan Northcote Report” โดยมีสาระสําคัญมุ่งเน้นความยุติธรรมและความโปร่งใสในวงราชการ โดยจัดให้มีการ สอบแข่งขันเป็นการทั่วไป และการจัดตั้งคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน ส่วนการบริหารรัฐกิจของสหรัฐอเมริกา เกิดปัญหาการเล่นพรรคเล่นพวก (Split System) ในปี ค.ศ. 1883 จึงเกิดการประท้วงจากประชาชนและเกิด การลอบสังหารประธานาธิบดี ทําให้มีการกําหนดพระราชบัญญัติข้าราชการพลเรือนและตั้งคณะกรรมการ ข้าราชการพลเรือนขึ้น ทั้งนี้การปฏิรูประบบราชการของทั้งสองประเทศมีความสัมพันธ์อย่างมากกับผู้นําทางการเมือง และประชาชนเป็นส่วนใหญ่

2 การบริหารตั้งอยู่บนพื้นฐานของ “ระบบพลเรือน” กล่าวคือ วัฒนธรรมในการ บริหารรัฐกิจของอังกฤษและสหรัฐอเมริกาจะเน้นการมีส่วนร่วมและการกระจายอํานาจในการตัดสินใจ และ ประชาชนมีลักษณะ “Active Citizens” คือ มีอุดมการณ์ทางการเมืองสูง ซึ่งก่อให้เกิดความเป็นประชาธิปไตย ที่สมบูรณ์ โดยประชาชนมองข้าราชการเป็นผู้มีหน้าที่ในการให้บริการแก่ประชาชนและอยู่ภายใต้การควบคุม ของฝ่ายการเมือง และข้าราชการถือเป็นผู้ที่มีบทบาทในการเป็นสื่อกลางของผู้นําทางการเมือง

ส่วนที่แตกต่างกันของการบริหารรัฐกิจในประเทศอังกฤษและสหรัฐอเมริกา

1 ลักษณะของการบริหารงานของผู้นําประเทศ กล่าวคือ นายกรัฐมนตรีของอังกฤษ มีลักษณะการบริหารงานแบบกระจายอํานาจ คือ จะมีการมอบหมายภาระหน้าที่และความรับผิดชอบแก่รัฐมนตรี ประจํากระทรวงต่าง ๆ รวมทั้งได้มีการมอบอํานาจการตัดสินใจให้กับรัฐมนตรีแต่ละคนด้วย ส่วนประธานาธิบดี ของสหรัฐอเมริกาจะมีลักษณะของการบริหารงานแบบรวมอํานาจ คือ แม้ว่าจะได้มีการมอบหมายภาระหน้าที่และความรับผิดชอบให้แก่รัฐมนตรีในกระทรวงต่าง ๆ แล้ว แต่อํานาจการตัดสินใจเด็ดขาดยังคงอยู่ที่ประธานาธิบดี ทําให้มีคนมองว่า สหรัฐอเมริกามีลักษณะโครงสร้างการบริหารงานเหมือนร่างกายของมนุษย์ นั่นคือ “ประธานาธิบดี เปรียบได้กับสมอง ส่วนระบบราชการเปรียบได้กับแขนและขา” หากขาดซึ่งการสั่งการจากประธานาธิบดี ระบบ บริหารส่วนอื่น ๆ ก็ไม่สามารถทํางานได้

2  การบริหารงานบุคคล กล่าวคือ การสรรหาและคัดเลือกบุคคลเข้ารับราชการของ ประเทศอังกฤษและสหรัฐอเมริกามีความแตกต่างกัน ดังนี้

การสรรหาบุคคลเข้ารับราชการ

สหรัฐอเมริกา

ใช้ “ระบบเปิด (Open System) กล่าวคือ

– เปิดกว้างในการรับสมัคร ไม่จํากัดอายุและประสบการณ์

– วิธีการสรรหามีความยืดหยุ่น ไม่จํากัดวิธีคัดเลือก

– การบรรจุบุคคลระดับสูงจะสรรหาจากบุคคลหลายระดับเน้นเป็นตัวแทนประชาชนได้

– มีแนวคิดว่าข้าราชการต้องมีการศึกษาสูงและมีประสบการณ์มาก

 

อังกฤษ

ใช้ “ระบบปิด” (Closed System) กล่าวคือ

– เปิดรับสมัครเฉพาะผู้จบจากมหาวิทยาลัย ทันที ไม่สนใจประสบการณ์

– วิธีการสรรหามีความเข้มงวดมาก โดยวิธีการสอบจะลดความเข้มงวดตามลําดับชั้นของตําแหน่งข้าราชการ

– การบรรจุข้าราชการระดับสูงมักเป็นบุคคลในสายข้าราชการหรือบุคคลภายนอกชั้นสูง

– มีแนวคิดว่าคนชั้นสูงมีการศึกษาเป็นหัวสมองของประเทศหรือเน้นการศึกษามากกว่าประสบการณ์

 

การคัดเลือกบุคคลเข้ารับราชการ

อังกฤษ

เน้น”Career-Staffing” กล่าวคือ

– ให้ความสําคัญกับเรื่องสมรรถภาพทั่ว ๆ ไป เชาวน์ไหวพริบ

– ต้องผ่านการสอบแข่งขันซึ่งจะเน้นทฤษฎีมากกว่าปฏิบัติ

– ไม่สนับสนุนให้มีการโอนย้ายหน่วยงาน หรือเปลี่ยนอาชีพจากเอกชนมาเป็นข้าราชการ

 

สหรัฐอเมริกา

เน้น “Program-Staffing” กล่าวคือ

– ให้ความสําคัญกับเรื่องสมรรถภาพในความชํานาญเฉพาะด้าน ตามความต้องการของภาครัฐจากการเกิดขึ้นของโครงการตามนโยบาย

– ต้องผ่านการสอบแข่งขันซึ่งจะเน้นปฏิบัติมากกว่าทฤษฎีดูประสบการณ์

– เปิดโอกาสให้มีการโอนย้ายหน่วยงาน หรือเปลี่ยนอาชีพจากเอกชนมาเป็นข้าราชการได้

 

3 บทบาทของข้าราชการ

อังกฤษ

– ปฏิบัติตามนโยบายของฝ่ายการเมือง โดยไม่ได้รับการยอมรับให้แสดงความคิดเห็นอย่างเปิดเผย

– เน้นการไม่เปิดเผยตัว เป็นลักษณะการปิดทองหลังพระ ดังนั้นความรับผิดชอบจึงตกอยู่ที่ฝ่ายการเมือง

– ข้าราชการมีลักษณะเป็นผู้คุ้มครอง (Protector) และปฏิบัติตามกฎเกณฑ์อย่างเคร่งครัด

– มีหลักประกันฐานะของข้าราชการ

 

สหรัฐอเมริกา

– ปฏิบัติตามนโยบายของฝ่ายการเมือง แต่ได้รับการยอมรับให้แสดงความคิดเห็นอย่างเปิดเผย

– เน้นการแสดงออก (Show off) การแสดงตัวถึงผลงานที่เกิดขึ้น ดังนั้นความรับผิดชอบจึงตกอยู่กับตัวข้าราชการคนนั้น ๆ

– ข้าราชการมีลักษณะเป็นนักประดิษฐ์คิดค้น (Innovator) ที่ต้องมีความคิดสร้างสรรค์ในการทํางาน

– ไม่มีหลักประกันฐานะของข้าราชการชัดเจน

 

4 ลักษณะของกิจกรรม กล่าวคือ กิจกรรมที่ข้าราชการอังกฤษทําทุกอย่างจะต้องถือเป็นความลับตามหลัก “Anonymity” ซึ่งแตกต่างกับสหรัฐอเมริกาสามารถเปิดเผยให้ประชาชนรู้ได้ว่าภาครัฐกําลัง ทําอะไรอยู่บ้าง และประชาชนสามารถตรวจสอบการทํางานของข้าราชการได้ทุกเรื่อง ยกเว้นเรื่องความมั่นคง และความลับส่วนตัว

5 การยอมรับจากสังคม กล่าวคือ ข้าราชการอังกฤษได้รับการยกย่องว่ามีเกียรติ เนื่องจาก ข้าราชการอังกฤษมีฐานะเป็น “ผู้รับใช้พระมหากษัตริย์” (Crown Servants) ส่วนข้าราชการสหรัฐอเมริกามีฐานะ เป็น “ผู้รับใช้ประชาชน” (Public Servants)

6 ความสัมพันธ์ระหว่างข้าราชการ กล่าวคือ ความสัมพันธ์ของข้าราชการอังกฤษมีลักษณะ เป็นทางการ (Formal Relationship) และยึดสายการบังคับบัญชา (Chain of Command) ตายตัว โดยระบบ ราชการบริหารรักษาสมรรถภาพและอํานาจของตนไว้ ยึดถือการปฏิบัติตามขนบธรรมเนียมประเพณีซึ่งผูกมัด ผู้บังคับบัญชาและผู้ใต้บังคับบัญชาไว้ในขอบเขตจํากัดเพื่อความสามัคคีในกรมกอง นอกจากนี้ข้าราชการอังกฤษ

ยังเกิดความมั่นใจในการทํางานเพราะข้าราชการไม่ต้องแข่งขันชิงดีชิงเด่นกัน ซึ่งเป็นผลมาจากการปกครองแบบรัฐสภา – ทําให้เกิดความเห็นพ้องกันระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ ส่วนความสัมพันธ์ของข้าราชการสหรัฐอเมริกา มีลักษณะไม่เป็นทางการ (Informal Relationship) ไม่ยึดติดกับสายการบังคับบัญชา และเนื่องจากสหรัฐอเมริกา ปกครองแบบประธานาธิบดีจึงมักมีความเห็นขัดแย้งกันง่ายกว่า เพราะมีการแข่งขันระหว่างกันสูง มีอํานาจไม่จํากัด ในระบบ มีความก้าวหน้าไม่หยุดนิ่ง และพยายามทุกวิถีทางเพื่อให้ได้มาซึ่งสิ่งที่หน่วยงานต้องการ ไม่คํานึงถึง ความสัมพันธ์ของบุคคลหรือหน่วยงานอื่น ๆ

7 การจําแนกประเภทข้าราชการ กล่าวคือ ประเทศอังกฤษจําแนกประเภทข้าราชการ ตามชั้นยศ (Rank Classification) ส่วนสหรัฐอเมริกาจําแนกประเภทข้าราชการตามชนิดของงานในตําแหน่ง หน้าที่ (Position or Duty Classification)

 

ข้อ 4 จงอธิบายถึงลักษณะของบทบาทและสถานภาพของข้าราชการในประเทศอินเดียและไทยมาโดยละเอียด

แนวคําตอบ

การบริหารรัฐกิจในประเทศอินเดีย

การบริหารรัฐกิจในประเทศอินเดียมีรูปแบบการบริหารแบบระบบกึ่งแข่งขันของพรรคการเมือง ที่มีอํานาจเหนือเด่น (Dominate Party Semicompetitive Systems) ซึ่งเป็นการบริหารที่มีพรรคการเมืองหนึ่งพรรค มีอํานาจเหนือพรรคการเมืองอื่น ๆ ซึ่งความเด่นชัดดังกล่าวส่งผลให้นโยบายของพรรคการเมืองนั้นได้รับการยอมรับ มาปฏิบัติ แต่หากพรรคการเมืองพรรคอื่น ๆ ขึ้นมามีอํานาจและบทบาทหน้าที่ก็จะส่งผลให้นโยบายที่มุ่งเน้นนั้น เปลี่ยนแปลงไป และรูปแบบการบริหารก็แตกต่างกันออกไปด้วย

บทบาทและสถานภาพของข้าราชการในประเทศอินเดีย

ข้าราชการอินเดียมีบทบาทและสถานภาพเป็น “เจ้าหน้าที่ของรัฐ” โดยข้าราชการถูกกําหนด ให้เป็นผู้ปฏิบัติตามนโยบายที่ฝ่ายการเมืองเป็นผู้กําหนด ส่วนของความสัมพันธ์ระหว่างข้าราชการและฝ่ายการเมือง ถือว่ามีความราบรื่นดี เพราะข้าราชการระดับสูงมีความสนิทสนมใกล้ชิดกับนักการเมือง จึงทําให้ข้าราชการมี บทบาทต่อการบริหารรัฐกิจค่อนข้างมากและมีอิทธิพลจนยากต่อการควบคุม แต่อย่างไรก็ตามข้าราชการอินเดีย ก็ยังต้องอยู่ภายใต้การสั่งการของผู้นําฝ่ายการเมืองของพรรคคองเกรส

การบริหารรัฐกิจในประเทศไทย

การบริหารรัฐกิจในประเทศไทยมีรูปแบบการบริหารแบบระบบกลุ่มผู้นําทางราชการทั้งฝ่ายพลเรือนและฝ่ายทหาร (Bureaucratic Elite Systems Civil and Military) ซึ่งเป็นการบริหารที่อํานาจ ทางการเมืองและการบริหารราชการมักตกอยู่ในมือของข้าราชการทั้งในส่วนของข้าราชการทหารและพลเรือน ซึ่งเฟรด ดับบลิว. ริกส์ (Fred w. Riggs) เรียกรูปแบบการบริหารแบบนี้ว่า “รัฐราชการ” (Bureaucratic Polity)

บทบาทและสถานภาพของข้าราชการในประเทศไทย

ข้าราชการไทยมีบทบาทและสถานภาพเป็น “เจ้าหน้าที่ของรัฐ” โดยอาชีพรับราชการเป็นอาชีพ ที่ได้การยอมรับว่ามีเกียรติสูง มีความมั่นคง แต่มีค่าตอบแทนยังไม่เพียงพอกับการครองชีพ ในขณะที่สวัสดิการ ต่าง ๆ อยู่ในเกณฑ์ดีมาก และการลงโทษทางวินัยมีค่อนข้างน้อยมาก

นอกจากนี้ ซิฟฟิน (Siffin) ยังมองว่า สถานภาพของข้าราชการไทยเป็นการพิจารณาตามชั้นยศ ผู้มีอํานาจทางชั้นยศที่ต่ำกว่ามักจะเป็นผู้ที่ต้องคอยปฏิบัติตามคําสั่งของผู้ที่มีตําแหน่งยศสูงกว่า โดยต้องรับฟังคําสั่ง ทั้งในส่วนของเนื้องาน และนอกเหนือเนื้องาน

สรุป ข้าราชการอินเดียและข้าราชการไทยมีบทบาทและสถานภาพเป็น “เจ้าหน้าที่ของรัฐ” เหมือนกัน แต่ต่างกันตรงที่ข้าราชการอินเดียจะต้องอยู่ภายใต้อํานาจและอิทธิพลของฝ่ายการเมือง (พรรคการเมือง) โดยข้าราชการอินเดียถูกกําหนดให้เป็นผู้ปฏิบัติตามนโยบายที่ฝ่ายการเมืองเป็นผู้กําหนดเท่านั้น ส่วนข้าราชการไทย มีอํานาจและอิทธิพลทั้งในด้านการเมืองและการบริหารราชการ

 

ข้อ 5 จงอธิบายถึงหลักการบริหารงานตามแนวคิดการบริหารงานตามหลักธรรมาภิบาลมาโดยละเอียด

แนวคําตอบ

หลักการบริหารงานตามแนวคิดการบริหารงานตามหลักธรรมาภิบาล (Good Governance) มี 6 ประการ คือ

1 หลักการมีส่วนร่วมของสาธารณชน (Public Participation) คือ การให้ประชาชน ทุกคนมีโอกาสเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจและการบริหารอย่างเท่าเทียมกัน รวมถึงการให้เสรีภาพ แก่สื่อมวลชนและสาธารณชนในการแสดงความคิดเห็นอย่างสร้างสรรค์

2 หลักความสุจริตและโปร่งใส (Honesty and Transparency) คือ การกําหนด ระบบกติกาและการดําเนินงานที่เปิดเผย ตรงไปตรงมา ผู้เกี่ยวข้องและประชาชนทุกคนสามารถเข้าถึงและได้รับ ข้อมูลข่าวสารอย่างเสรี เป็นธรรม ถูกต้อง และมีประสิทธิภาพ

3 หลักพันธะความรับผิดชอบต่อสังคม (Accountability) คือ การมีความรับผิดชอบ ในบทบาทภาระหน้าที่ที่มีต่อสาธารณชน โดยมีการจัดองค์กรหรือการกําหนดกฎเกณฑ์ที่เน้นการดําเนินงานเพื่อ ตอบสนองความต้องการของกลุ่มต่าง ๆ ในสังคมอย่างเป็นธรรม

4 หลักกลไกการเมืองที่ชอบธรรม (Political Legitimacy) คือ ผู้ที่เป็นรัฐบาลหรือ ผู้ที่มีบทบาทในการบริหารประเทศต้องชอบธรรมและเป็นที่ยอมรับของคนในสังคมส่วนรวม ทั้งในเรื่องความสุจริต ความเที่ยงธรรม และความสามารถในการบริหารประเทศ

5 หลักกฎเกณฑ์ที่ยุติธรรมและชัดเจน (Fair Legal Framework and Predictability) คือ การกําหนดกรอบในการปฏิบัติหรือกฎหมายที่เป็นธรรมและยุติธรรมสําหรับกลุ่มต่าง ๆ ในสังคม ซึ่งกฎเกณฑ์ จะต้องเป็นที่เข้าใจตรงกัน มีประสิทธิภาพในการบังคับใช้ สามารถคาดหวังผลและรู้ถึงสิ่งที่จะเกิดขึ้นเมื่อไม่ปฏิบัติ ตามกฎเกณฑ์ที่วางไว้

6 หลักประสิทธิภาพและประสิทธิผล (Efficiency and Effectiveness) คือ ประสิทธิภาพ ในการดําเนินงานไม่ว่าจะเป็นด้านการจัดกระบวนการทํางาน การจัดองค์การ การจัดสรรบุคลากร และมีการใช้ ทรัพยากรสาธารณะต่าง ๆ อย่างคุ้มค่าและเหมาะสม มีการดําเนินการและให้บริการสาธารณะที่ให้ผลลัพธ์เป็นที่ น่าพอใจและกระตุ้นการพัฒนาของสังคมทุกด้าน

การสอบไล่ภาค 1 ปีการศึกษา 2559

ข้อสอบกระบวนวิชา POL 3310 การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ

คําสั่ง ข้อสอบมี 5 ข้อ เลือกทํา 3 ข้อ

ข้อ 1 จงอธิบายถึงพัฒนาการของวิชาการศึกษาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบตั้งแต่อดีตถึงปัจจุบันมาโดยละเอียด

แนวคําตอบ

พัฒนาการของการศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ

การศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบเกิดขึ้นมาตั้งแต่สมัยก่อนสงครามโลกครั้งที่ 2 โดย เกิดจากวูดโรว์ วิลสัน (Woodrow Wilson) ซึ่งต้องการขจัดปัญหาระบบอุปถัมภ์ในระบบราชการของสหรัฐอเมริกา ในขณะนั้นให้หมดไป จึงทําให้เกิดกลุ่มศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบกลุ่มที่ 1 คือ กลุ่มศึกษาเปรียบเทียบ ระบบบริหาร (Comparative Study Administration : CSA) เพื่อศึกษาระบบบริหารราชการของประเทศยุโรป คือ อังกฤษ ฝรั่งเศส และปรัสเซีย (เยอรมันปัจจุบัน) และนําแนวทางการบริหารจากประเทศดังกล่าวมาใช้แก้ปัญหา การบริหารราชการของสหรัฐอเมริกา

การศึกษาของกลุ่ม CSA นําไปสู่พัฒนาการของการศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ ซึ่ง แบ่งออกเป็น 4 ช่วงเวลา ดังนี้

1 ยุคหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 (ค.ศ. 1939 – 1940)

ภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ประเทศสหรัฐอเมริกาซึ่งสถาปนาตัวเองเป็นผู้นําโลก ได้ ประกาศใช้แผนมาร์แชล (Marshall Plan) โดยมีวัตถุประสงค์ในการให้ความช่วยเหลือทางด้านการเมือง การทหาร เศรษฐกิจ สังคม วัฒนธรรม การศึกษา และเทคโนโลยีแก่ประเทศพันธมิตรของสหรัฐอเมริกา ซึ่งการช่วยเหลือดังกล่าว มีส่วนผลักดันให้ประเทศโลกที่ 3 หรือประเทศกําลังพัฒนาเกิดอุดมการณ์การพัฒนา (Developmentalism) โดย มีความเชื่อว่า บรรดาประเทศยากจนสามารถพัฒนาประเทศของตนให้เหมือนกับประเทศที่เจริญแล้วหรือประเทศ อุตสาหกรรมได้ หากนําแนวทางของสหรัฐอเมริกามาเป็นต้นแบบ

ผลจากนโยบายการให้ความช่วยเหลือและอุดมการณ์การพัฒนาทําให้เกิดกลุ่มศึกษา การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบกลุ่มที่ 2 คือ กลุ่มบริหารเปรียบเทียบ (Comparative Administration Group : CAG) หรือเรียกอีกชื่อหนึ่งว่า กลุ่มบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ (Comparative Public Administration : CPA) ซึ่งกลุ่มนี้ มองว่าระบบบริหารของประเทศโลกที่ 3 เป็นระบบที่ไม่มีประสิทธิภาพเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศตะวันตก ดังนั้น ถ้าต้องการจะให้ระบบบริหารของประเทศโลกที่ 3 มีประสิทธิภาพ สามารถเป็นเครื่องมือในการพัฒนาประเทศได้ ก็จําเป็นจะต้องพัฒนาและปรับปรุงระบบบริหารของประเทศเหล่านี้ให้ “ทันสมัย” ซึ่งกลุ่ม CAG/CPA ได้เรียกร้อง ให้มีการสร้างสถาบันทางการบริหาร (Institution Building) ใหม่ ๆ ขึ้นในประเทศโลกที่ 3

2 ยุคทองของการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ (ค.ศ. 1969 – 1974)

เป็นยุคที่แนวความคิดของกลุ่ม CAG/CPA ได้รับความนิยมอย่างแพร่หลาย จะเห็นได้จาก . การจัดพิมพ์วารสาร เอกสาร ตําราเกี่ยวกับการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบมากมาย และในมหาวิทยาลัยของสหรัฐอเมริกา ก็มีการเปิดการเรียนการสอนการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบกันมาก ซึ่งจุดเน้นของแนวความคิดของกลุ่ม CAG/CPA

มีดังนี้

1) การสร้างระบบการบริหารแบบอเมริกัน (American Public Administration) ซึ่งเป็นระบบที่มีประสิทธิภาพดีที่สุด (The Best Efficiency) สามารถเป็นต้นแบบให้กับประเทศโลกที่ 3 เพื่อใช้ เป็นเครื่องมือในการพัฒนาประเทศได้

2) การนํารูปแบบการบริหารแบบอเมริกันไปใช้จะต้องครอบคลุมในทุก ๆ ด้าน เนื่องจากรูปแบบการบริหารงานแบบอเมริกันมีลักษณะ “ครบวงจร” หรือเป็นแบบ “Package” คือ ประกอบด้วย ความรู้ทางด้านการบริหารทุกด้าน ไม่ว่าจะเป็นการบริหารงานบุคคล การบริหารงบประมาณ การจัดการ เทคโนโลยี รวมทั้งทัศนคติและค่านิยมแบบอเมริกัน

3) มีวัตถุประสงค์หลักเพื่อต้องการที่จะปรับปรุงระบบราชการของประเทศโลกที่ 3 ให้มีความทันสมัยแบบสหรัฐอเมริกา โดยการกําหนดมาตรการต่าง ๆ ในการเพิ่มขีดความสามารถให้แก่ระบบราชการ ในประเทศโลกที่ 3 และเสนอให้มีการสร้างสถาบันทางการบริหารใหม่ ๆ เพิ่มขึ้น

4) การเพิ่มขีดความสามารถของระบบบริหารของหน่วยงานราชการจะต้องกระทํา ก่อนสิ่งอื่นใดทั้งหมด โดยไม่คํานึงถึงระดับของการพัฒนาทางการเมือง

3 ยุคเสื่อมของการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ (ค.ศ. 1975 1976)

สาเหตุที่ทําให้การศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบของกลุ่ม CAG/CPA เสื่อม มี 2 ประการ คือ

1) ความบกพร่องของแนวความคิดของกลุ่ม CAG/CPA ได้แก่

การศึกษาของกลุ่ม CAG/CPA มุ่งเน้นการบริหารงานตามแบบตะวันตก ละเลยการพิจารณาถึงปัจจัยสภาพแวดล้อมภายในของประเทศโลกที่ 3 จึงทําให้การบริหารงานของประเทศโลกที่ 3 ไม่ประสบผลสําเร็จเท่าที่ควร เพราะการพัฒนาจําเป็นต้องใช้เวลาในการสร้างสมประสบการณ์ของประเทศนั้น ๆ เอง เพื่อค้นหารูปแบบการบริหารงานที่เหมาะสมกับประเทศของตน

การถูกวิพากษ์วิจารณ์จนเกิดความไม่แน่ใจในศาสตร์การบริหารรัฐกิจ เปรียบเทียบ กล่าวคือ การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบตามแนวคิดของกลุ่ม CAG/CPA ถูกมองว่าเป็นเครื่องมือของประเทศที่พัฒนาแล้ว โดยเฉพาะสหรัฐอเมริกาในการขยายอิทธิพลและอํานาจครอบงําประเทศโลกที่ 3 โดยผ่าน วิธีการชักจูงให้ประเทศโลกที่ 3 หันมาเลียนแบบสไตล์การบริหารแบบสหรัฐอเมริกา

2) สถานการณ์ภายในและภายนอกของสหรัฐอเมริกา ทําให้สหรัฐอเมริกาต้องกลับมา สนใจดูแลความสงบเรียบร้อยภายในประเทศจนละเลยการให้ความช่วยเหลือประเทศโลกที่ 3 ประกอบกับนักวิชาการ เริ่มทําตัวเหมือน “มือปืนรับจ้าง” เห็นแก่เงินรางวัลอามิสสินจ้างมากกว่าความก้าวหน้าทางวิชาการ ส่งผลให้ การศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบซบเซาลง

4 ยุคฟื้นฟูการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ (ค.ศ. 1976 – ปัจจุบัน)

ในช่วงปลายปี ค.ศ. 1975 นักวิชาการเริ่มกลับมามองถึงปัญหาร่วมกัน โดยการรวมตัวกัน จัดประชุมทางวิชาการเพื่อประเมินสถานการณ์และสถานภาพของการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบในอดีตและมอง แนวโน้มในอนาคต โดยได้จัดพิมพ์แนวทางการศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบที่ได้จากการประชุมครั้งนี้ไว้ใน หนังสือ “Public Administration Review” ฉบับที่ 6 (พ.ย. – ธ.ค. 1976) ซึ่งถือว่าเป็นการเริ่มต้นแนวการศึกษา การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบขึ้นมาอีกครั้งหนึ่ง

ในยุคนี้จึงทําให้เกิดกลุ่มศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบกลุ่มที่ 3 คือ กลุ่มบริหารรัฐกิจ เปรียบเทียบแนวใหม่ (New Comparative Public Administration : New CPA) ซึ่งเกิดขึ้นเนื่องจากต้องการแก้ไข ข้อบกพร่องของกลุ่ม CAG/CPA โดยแนวความคิดของกลุ่ม New CPA นี้ มุ่งเน้นการศึกษาระบบบริหารที่เกิดขึ้นจริง ในประเทศโลกที่ 3 มากกว่าการสร้างทฤษฎี รวมทั้งเป็นการมุ่งตอบคําถามว่าทําไมการพัฒนาของประเทศหนึ่ง จึงประสบความสําเร็จในขณะที่อีกประเทศหนึ่งล้มเหลว มีปัจจัยอะไรที่ส่งผลให้เกิดความสําเร็จหรือความล้มเหลว ในการพัฒนา ซึ่งเป็นเรื่องที่เกี่ยวกับการนํานโยบายไปปฏิบัติ

 

ข้อ 2 จงอธิบายถึงลักษณะของการศึกษาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบตามแนวทางการศึกษาเชิงนิเวศวิทยามาโดยละเอียด

แนวคําตอบ

1  การศึกษาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบเชิงนิเวศวิทยาเป็นผลสืบเนื่องมาจากทัศนะของริกส์ (Riggs) ที่มองว่า การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบยังคงจํากัดตนเองอยู่ในวงแคบ ซึ่งจะเป็นการสูญเปล่าหากไม่ได้มีการพิจารณา ถึงสภาพแวดล้อมโดยทั่วไป ตลอดจนผลกระทบของสภาพแวดล้อมที่มีต่อการบริหาร ดังนั้นจึงมีความพยายาม ในการสร้างระบบแบบแผนที่จะทําให้การบริหารรัฐกิจมีความสัมพันธ์กับสิ่งแวดล้อม ซึ่งสอดคล้องกับการศึกษา ในเชิงนิเวศวิทยาที่เป็นวิชาที่เกี่ยวกับความสัมพันธ์ที่มีต่อกันระหว่างสิ่งที่มีชีวิตทุกชนิดกับสิ่งแวดล้อม

เฮด (Heady) เป็นนักวิชาการคนสําคัญที่ศึกษาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบเชิงนิเวศวิทยา เขามองว่า ปัจจัยสิ่งแวดล้อมที่มีผลต่อระบบราชการและส่งผลให้การบริหารรัฐกิจของแต่ละประเทศมีความ แตกต่างกัน ได้แก่ ระบบการเมือง ระบบเศรษฐกิจ และระบบสังคม

ระบบราชการ ไม่ว่าจะเป็นระบบการเมือง ระบบเศรษฐกิจ และระบบสังคม ต่างก็ส่งผลต่อการบริหารรัฐกิจและทําให้การบริหารรัฐกิจของแต่ละประเทศมีความแตกต่างกัน โดยวงกลมใดจะส่งผลต่อการบริหารรัฐกิจมากหรือน้อยก็ขึ้นอยู่กับว่าเป็นวงกลมที่อยู่ใกล้กับระบบราชการมากน้อย เพียงไร หรือพูดให้เข้าใจง่าย ๆ ก็คือ ปัจจัยสิ่งแวดล้อมใดยิ่งอยู่ใกล้ระบบราชการมากเท่าใดก็จะยิ่งส่งผลต่อ การบริหารรัฐกิจของแต่ละประเทศมากเท่านั้น ดังนั้นจากรูปจึงสรุปได้ว่า ระบบการเมือง เป็นปัจจัยสิ่งแวดล้อม ที่อยู่ใกล้ระบบราชการมากที่สุด จึงส่งผลต่อการบริหารรัฐกิจมากที่สุด รองลงมาคือ ระบบเศรษฐกิจ และน้อยที่สุด คือ ระบบสังคม

ระบบการเมือง ได้แก่ เสถียรภาพของรัฐบาล การดําเนินนโยบายของรัฐบาล รูปแบบการปกครอง ที่เอื้อต่อการบริหารงานภาครัฐ วัฒนธรรมและพฤติกรรมการเมือง ฯลฯ ตัวอย่างเช่น ประเทศอังกฤษและ สหรัฐอเมริกา ทั้งสองประเทศมีรูปแบบการปกครองระบอบประชาธิปไตยเหมือนกัน แต่ประเทศอังกฤษมี การปกครองระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภา นายกรัฐมนตรีจะกระจายอํานาจการบริหารงานให้แก่รัฐมนตรี ประจํากระทรวงต่าง ๆ โดยจะมอบหมายภาระหน้าที่ ความรับผิดชอบ และอํานาจการตัดสินใจให้แก่รัฐมนตรีแต่ละคน ในขณะที่ประเทศสหรัฐอเมริกามีการปกครองระบอบประชาธิปไตยแบบประธานาธิบดี การบริหารงาน จะรวมอํานาจไว้ที่ประธานาธิบดี แม้จะมีการมอบหมายภาระหน้าที่และความรับผิดชอบให้แก่รัฐมนตรีต่าง ๆ แต่อํานาจการตัดสินใจเด็ดขาดจะอยู่ที่ประธานาธิบดีเพียงผู้เดียว จึงทําให้การบริหารรัฐกิจของทั้งสองประเทศ มีความแตกต่างกัน

ระบบเศรษฐกิจ ได้แก่ การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ ระบบตลาดและกลไกราคาของสินค้าและ บริการ ภาวะการมีงานทํา/ว่างงานของประชาชน ฯลฯ ตัวอย่างเช่น ประเทศกําลังพัฒนากับประเทศพัฒนาแล้ว ทั้งสองประเทศมีการบริหารรัฐกิจที่แตกต่างกันก็เนื่องมาจากปัจจัยทางด้านเศรษฐกิจ ประเทศพัฒนาแล้ว มีสภาพเศรษฐกิจมั่นคง มีงบประมาณที่เพียงพอในการบริหารรัฐกิจ จึงทําให้การบริหารรัฐกิจมีประสิทธิภาพ แต่ประเทศกําลังพัฒนามักมีปัญหาด้านงบประมาณ จึงทําให้ไม่มีงบประมาณเพียงพอที่จะบริหารรัฐกิจ การบริหารรัฐกิจจึงไม่มีประสิทธิภาพ

ระบบสังคม ได้แก่ การแบ่งชนชั้นทางสังคม เชื้อชาติ ศาสนา ขนบธรรมเนียมประเพณี ค่านิยม ปทัสถานของสังคม ฯลฯ ตัวอย่างเช่น ประเทศอินเดีย ระบบสังคมของประเทศอินเดียแบ่งชนชั้นทางสังคม ออกเป็นวรรณะต่าง ๆ 4 วรรณะ คือ พราหมณ์ กษัตริย์ แพศย์ และศูทร นอกจากนี้ยังมีพวกจัณฑาลซึ่งเป็น พวกนอกวรรณะ การแบ่งวรรณะของอินเดียทําให้เกิดการกิดกันต่าง ๆ จึงทําให้การบริหารรัฐกิจไม่สามารถสร้าง ความเท่าเทียมกันได้ ซึ่งต่างจากประเทศไทยที่สามารถสร้างความเท่าเทียมในการบริหารรัฐกิจได้มากกว่า เพราะ ประเทศไทยไม่มีระบบวรรณะ แม้ในอดีตประเทศไทยจะเคยเป็นระบบอุปถัมภ์แต่ก็ไม่ได้กีดกันประชาชนในการ รับบริการหรือได้รับสิทธิต่าง ๆ จากทางราชการ จึงทําให้ประเทศไทยมีความเท่าเทียมกันในการบริหารรัฐกิจมากกว่า ประเทศอินเดีย

นอกจากแนวคิดของเฮดดี้แล้ว ยังมีนักวิชาการอีกหลายท่านได้นําเสนอถึงปัจจัยอื่น ๆ ที่ควร นํามาพิจารณาในการศึกษาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบเชิงนิเวศวิทยา เช่น

ริกส์ มองว่า ในการศึกษาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบเชิงนิเวศวิทยาผู้ศึกษาควรให้ความสนใจ กับปัจจัยด้านเศรษฐกิจ สังคม รวมถึงการติดต่อสื่อสาร อํานาจ และสัญลักษณ์ด้วย

แมคคินซี เสนอให้มีการพิจารณาถึงภูมิศาสตร์ เศรษฐกิจ เทคนิค กฏเกณฑ์ทางด้านการเมือง การบริหาร และวัฒนธรรม

ประโยชน์ที่ได้จากการศึกษาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบเชิงนิเวศวิทยา มีดังนี้

1 ทําให้การบริหารงานราบรื่น และสามารถปรับใช้กับสภาวะแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงไป

2 คาดคะเนถึงการบริหารงานที่ต้องปฏิบัติตามสภาวะแวดล้อม

3 แก้ปัญหาได้ถูกต้อง เนื่องจากทราบปัจจัยที่เป็นต้นเหตุอย่างแท้จริง

ปัญหาของการศึกษาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบเชิงนิเวศวิทยา มีดังนี้

1 ความคุ้นเคยและความแพร่หลายของแนวทางการศึกษายังมีไม่มากพอ

2 ความแตกต่างในทัศนะของนักวิชาการต่อแนวทางการศึกษา

 

ข้อ 3 จงอธิบายถึงลักษณะของการบริหารรัฐกิจในประเทศรัสเซียมาโดยละเอียด

แนวคําตอบ

การบริหารรัฐกิจในประเทศรัสเซีย เป็นการบริหารที่มีพื้นฐานมาจากประเทศยุโรป แต่มีแนวโน้ม ว่าจะเปลี่ยนแปลงรูปแบบการบริหารไปตามระบบการปกครองแบบสหพันธรัฐที่เกิดขึ้นจากเหตุการณ์ปฏิวัติ เมื่อปี ค.ศ. 1917 โดยมีพรรคคอมมิวนิสต์เป็นสถาบันที่มีบทบาทมากทั้งทางด้านการเมืองและการบริหารราชการ ดังนั้นการบริหารรัฐกิจในประเทศรัสเซียจึงเป็นการบริหารภายใต้ระบบคอมมิวนิสต์ และมีลักษณะของการเป็น เอกรัฐมากกว่าการเป็นสาธารณรัฐ

ลักษณะเด่นทางการบริหาร การบริหารของรัสเซียมีลักษณะเด่น 2 ประการ คือ

1 เป็นการบริหารที่มุ่งเน้นการรวมศูนย์อํานาจแต่กระจายความรับผิดชอบ กล่าวคือ อํานาจในการตัดสินใจทุกอย่างจะรวมอยู่ที่ผู้นําประเทศเพียงคนเดียว แต่เมื่อมีการปฏิบัติงานแล้วทุกฝ่ายและ ข้าราชการทุกคนจะต้องร่วมกันรับผิดชอบต่อผลลัพธ์ที่จะเกิดขึ้น

2 เป็นการบริหารที่มุ่งเน้นการตรวจสอบ จากผลงานของเฟนสอดได้แสดงให้เห็นถึง สิ่งสําคัญที่สุดที่ผู้นํารัสเซียต้องการก็คือ การสร้างความจงรักภักดีของข้าราชการ โดยการมีนโยบายให้สิทธิ การจ้างงานตลอดชีพแก่ข้าราชการรุ่นเก่าที่ปฏิบัติงานมานาน ไม่มีการปลดเกษียณ ในขณะเดียวกันก็พยายาม สร้างข้าราชการรุ่นใหม่ขึ้นมาแทนข้าราชการรุ่นเก่าโดยการจัดให้มีการฝึกอบรมและสอนงานจากข้าราชการรุ่นเก่า โดยทั้งข้าราชการรุ่นเก่าและข้าราชการรุ่นใหม่ต้องอยู่ภายใต้การควบคุมและตรวจสอบการปฏิบัติงานอย่างเคร่งครัด หากข้าราชการละเลยไม่ปฏิบัติตามหน้าที่และคําสั่งจะถูกลงโทษค่อนข้างหนัก ดังนั้นข้าราชการทุกคนจึงพยายาม กระทําทุกอย่างเพื่อลดอันตรายที่เกิดขึ้นกับตัวเองให้น้อยลง

การบริหารงานบุคคล

ในตอนปลายของปี ค.ศ. 1920 – 1930 ประเทศรัสเซียมีการรวมอํานาจไว้ที่ส่วนกลาง ผู้นํา พรรคคอมมิวนิสต์จึงเป็นผู้มีอํานาจตัดสินใจสรรหาและคัดเลือกบุคคลเข้ารับราชการ โดยเน้นบุคคลที่มีความรู้ ความสามารถสูง ต่อมาภายหลังปี ค.ศ. 1930 รัสเซียได้มีการเปิดรับสมัครบุคคลเข้ารับราชการเป็นจํานวนมาก ส่งผลให้เกิดปัญหาในการดําเนินการสรรหาและคัดเลือก ดังนั้นรัฐบาลภายใต้การนําของครุสเซฟจึงได้ประกาศ รับสมัครบุคคลเข้ารับราชการโดยไม่คํานึงถึงคุณวุฒิ เพียงแต่ขอให้ยอมรับและปฏิบัติตามระเบียบวินัยของพรรค อย่างไม่มีเงื่อนไขเท่านั้น ส่งผลให้ข้าราชการส่วนใหญ่มาจากอาชีพกรรมกรช่างไม้และกรรมกรขุดดิน

เนื่องจากผู้นําพรรคคอมมิวนิสต์ต้องการให้ได้มาซึ่งอํานาจเบ็ดเสร็จในการควบคุมหน่วยราชการ และตัวข้าราชการ ดังนั้นการบรรจุบุคคลลงสู่ตําแหน่งต่าง ๆ จึงมีลักษณะของการบังคับเลือก ซึ่งถูกมองว่าเป็น เรื่องธรรมดาของระบบราชการในประเทศคอมมิวนิสต์ มากกว่าจะมีการเปิดสอบคัดเลือก โดยพิจารณาประวัติ การศึกษาและระดับคะแนน ซึ่งถือว่าเป็นหลักฐานสําคัญในการพิจารณาตัดสินในการรับบุคคลใดเข้ารับราชการ ดังนั้นรัสเซียจึงเป็นประเทศที่ให้ความสําคัญกับระดับการศึกษาของบุคคลมากกว่าสถานภาพทางสังคม และ ฐานะของครอบครัว

บทบาทของข้าราชการ

การบริหารรัฐกิจของรัสเซียมีการรวมอํานาจไว้ที่เบื้องบน แต่กระจายความรับผิดชอบลงสู่ เบื้องล่าง จึงทําให้บทบาทของข้าราชการเป็นเพียงผู้ปฏิบัติตามคําสั่งอย่างเคร่งครัดมากกว่าการแสดงความคิดเห็น ข้าราชการจะให้ความสําคัญกับบุคคลที่มีบทบาทในการให้คุณให้โทษแก่ตน โดยข้าราชการที่ประสบความสําเร็จ ในการทํางานมักเป็นข้าราชการที่มีความจงรักภักดี มีความรอบรู้และมีความฉลาดในการเอาตัวรอดในสถานการณ์ ต่าง ๆ อย่างมาก ดังนั้นข้าราชการจึงถูกมองว่ามีสถานภาพเป็น “ผู้รับใช้นายมากกว่าผู้รับใช้ประชาชน”

การควบคุมการดําเนินงาน

ในการดําเนินงานของหน่วยงานราชการ ข้าราชการจะถูกควบคุมอย่างเข้มงวดทั้งจากภายใน หน่วยงาน คือ จากผู้บังคับบัญชา และหน่วยงานภายนอก อันได้แก่ คณะกรรมการควบคุมพรรค ศาล กรรมการ ควบคุมประจํารัฐ ตํารวจ รวมทั้งหน่วยงานควบคุมพิเศษซึ่งปะปนอยู่กับประชาชนโดยทั่วไป โดยจะมีเจ้าหน้าที่ ควบคุมทุกระดับหน่วยงานเพื่อตรวจตราผู้กระทําความผิด ซึ่งเจ้าหน้าที่เหล่านี้ได้รับเลือกมาจากประชาชน ซึ่ง ในความเห็นของเฟนสอดมองว่า การมีระบบตรวจสอบดังกล่าวชี้ให้เห็นว่ารัฐบาลพยายามที่จะเปิดโอกาสให้ ประชาชนได้เข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารอย่างมาก โดยเฉพาะการตรวจสอบ เนื่องจากสามารถวิจารณ์ ข้าราชการในการทํางานได้ แต่การวิจารณ์ทุกครั้งมักจะถูกเตรียมการไว้โดยพรรคคอมมิวนิสต์

นอกจากนี้เบนดิกซ์ (Bendix) ได้ตั้งข้อสังเกตไว้ว่าพรรคคอมมิวนิสต์พยายามแสดงตนว่าเป็นตัวแทนของประชาชน แต่การกระทําบางอย่างมักขัดแย้งกับเจตนารมณ์ดังกล่าว ไม่ว่าจะเป็นการห้ามจัดตั้ง กลุ่มใด ๆ นอกเหนือจากพรรคคอมมิวนิสต์ การปิดโอกาสในการส่งเสริมให้ประชาชนเข้าไปมีส่วนร่วมและสื่อสาร ระหว่างประชาชนกับผู้มีอํานาจรัฐ จนกลายเป็นสังคมที่ป้องกันมิให้ประชาชนมีความเท่าเทียมกัน

 

ข้อ 4 จงอธิบายถึงลักษณะของการบริหารรัฐกิจในประเทศอินเดียมาโดยละเอียด

แนวคําตอบ

การบริหารรัฐกิจในประเทศอินเดีย มีรูปแบบการบริหารแบบระบบกึ่งแข่งขันของพรรคการเมือง ที่มีอํานาจเหนือเด่น (Dominant-Party Semicompetitive Systems) ซึ่งเป็นการบริหารที่มีพรรคการเมือง หนึ่งพรรคมีอํานาจเหนือพรรคการเมืองอื่น ๆ ความเด่นชัดดังกล่าวส่งผลให้นโยบายของพรรคการเมืองนั้นได้รับ การยอมรับมาปฏิบัติ แต่หากมีพรรคการเมืองพรรคอื่น ๆ ขึ้นมามีอํานาจและบทบาทหน้าที่แทนก็จะส่งผลให้ นโยบายที่มุ่งเน้นนั้นเปลี่ยนแปลงไป และรูปแบบการบริหารก็แตกต่างกันออกไปด้วย

ลักษณะของการบริหาร

รูปแบบการบริหารรัฐกิจของประเทศอินเดียแตกต่างไปจากประเทศอื่น ๆ เนื่องจากประเทศ อินเดียได้รับอิทธิพลรูปแบบการบริหารมาจากประเทศอังกฤษ จึงทําให้ระบบการบริหารรัฐกิจของประเทศอินเดีย มีความทันสมัยอย่างมากและมีลักษณะการบริหารที่มุ่งเน้นระบบคุณธรรม (Merit System) ตามแนวทางของประเทศตะวันตก

 

การบริหารงานบุคคล

การบริหารงานบุคคลของประเทศอินเดียมีหลักเกณฑ์ที่ชัดเจน โดยประเทศอินเดียมีการสรรหา และคัดเลือกข้าราชการโดยใช้ระบบคุณธรรม ซึ่งเป็นผลมาจากการได้รับอิทธิพลรูปแบบการบริหารมาจากประเทศ อังกฤษ จึงส่งผลให้ประเทศอินเดียมีการสรรหาและคัดเลือกข้าราชการที่เข้มงวดและจริงจัง ให้ความสนใจรับคน ที่จบมหาวิทยาลัย มีคณะกรรมการ Union Public Service Commission ในการรับสมัครและการคัดเลือก เป็นไปตามกฎหมายและกฎระเบียบอย่างเคร่งครัด

บทบาทและสถานภาพของข้าราชการ

ข้าราชการอินเดียมีบทบาทและสถานภาพเป็น “เจ้าหน้าที่ของรัฐ” โดยข้าราชการถูกกําหนด ให้เป็นผู้ปฏิบัติตามนโยบายที่ฝ่ายการเมืองเป็นผู้กําหนด ส่วนความสัมพันธ์ระหว่างข้าราชการและฝ่ายการเมือง ถือว่ามีความราบรื่นดี เพราะข้าราชการระดับสูงมีความสนิทสนมใกล้ชิดกับนักการเมือง จึงทําให้ข้าราชการมี บทบาทต่อการบริหารรัฐกิจค่อนข้างมากและมีอิทธิพลจนยากต่อการควบคุม แต่อย่างไรก็ตามข้าราชการอินเดีย ก็ยังต้องอยู่ภายใต้การสั่งการของผู้นําฝ่ายการเมืองของพรรคคองเกรส

การควบคุมการบริหารรัฐกิจ

ประเทศอินเดียมีการควบคุมการบริหารรัฐกิจทั้งการควบคุมโดยตรงจากภายในองค์การ คือ การควบคุมตามสายการบังคับบัญชา และการควบคุมโดยอ้อมจากฝ่ายการเมือง คือ การควบคุมจากพรรคการเมือง ที่มีอํานาจและบทบาทสําคัญในช่วงนั้น โดยข้าราชการตั้งแต่ระดับสูงลงมาถึงระดับล่างจะต้องมีการรายงาน และนําเสนองานผ่านความเห็นชอบของฝ่ายการเมือง ซึ่งโดยมากเป็นกลุ่มพรรคคองเกรส เนื่องจากถือว่าเป็น พรรคการเมืองที่มีอํานาจและอิทธิพลครอบงําระบบการเมืองมากกว่าพรรคอื่น ๆ จึงมีอิทธิพลต่อการควบคุม ตรวจสอบการบริหารรัฐกิจของข้าราชการ

 

ข้อ 5 จงอธิบายถึงหลักการบริหารงานตามแนวคิดการบริหารงานตามหลักธรรมาภิบาลมาโดยละเอียด

แนวคําตอบ

หลักการบริหารงานตามแนวคิดการบริหารงานตามหลักธรรมาภิบาล (Good Governance) มี 6 ประการ คือ

1 หลักการมีส่วนร่วมของสาธารณชน (Public Participation) คือ การให้ประชาชน ทุกคนมีโอกาสเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจและการบริหารอย่างเท่าเทียมกัน รวมถึงการให้เสรีภาพ แก่สื่อมวลชนและสาธารณชนในการแสดงความคิดเห็นอย่างสร้างสรรค์

2 หลักความสุจริตและโปร่งใส (Honesty and Transparency) คือ การกําหนด ระบบกติกาและการดําเนินงานที่เปิดเผย ตรงไปตรงมา ผู้เกี่ยวข้องและประชาชนทุกคนสามารถเข้าถึงและได้รับ ข้อมูลข่าวสารอย่างเสรี เป็นธรรม ถูกต้อง และมีประสิทธิภาพ

3 หลักพันธะความรับผิดชอบต่อสังคม (Accountability) คือ การมีความรับผิดชอบ ในบทบาทภาระหน้าที่ที่มีต่อสาธารณชน โดยมีการจัดองค์กรหรือการกําหนดกฎเกณฑ์ที่เน้นการดําเนินงานเพื่อ ตอบสนองความต้องการของกลุ่มต่าง ๆ ในสังคมอย่างเป็นธรรม

4 หลักกลไกการเมืองที่ชอบธรรม (Political Legitimacy) คือ ผู้ที่เป็นรัฐบาลหรือ ผู้ที่มีบทบาทในการบริหารประเทศต้องชอบธรรมและเป็นที่ยอมรับของคนในสังคมส่วนรวม ทั้งในเรื่องความสุจริต ความเที่ยงธรรม และความสามารถในการบริหารประเทศ

5 หลักกฎเกณฑ์ที่ยุติธรรมและชัดเจน (Fair Legal Framework and Predictability) คือ การกําหนดกรอบในการปฏิบัติหรือกฎหมายที่เป็นธรรมและยุติธรรมสําหรับกลุ่มต่าง ๆ ในสังคม ซึ่งกฎเกณฑ์ จะต้องมีการบังคับใช้ได้อย่างมีประสิทธิภาพ เป็นที่เข้าใจตรงกัน มีประสิทธิภาพในการบังคับใช้ สามารถคาดหวังผล และรู้ถึงสิ่งที่จะเกิดขึ้นเมื่อไม่ปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ที่วางไว้

6 หลักประสิทธิภาพและประสิทธิผล (Efficiency and Effectiveness) คือ ประสิทธิภาพ ในการดําเนินงานไม่ว่าจะเป็นด้านการจัดกระบวนการทํางาน การจัดองค์การ การจัดสรรบุคลากร และมีการใช้ ทรัพยากรสาธารณะต่าง ๆ อย่างคุ้มค่าและเหมาะสม มีการดําเนินการและให้บริการสาธารณะที่ให้ผลลัพธ์เป็นที่ น่าพอใจและกระตุ้นการพัฒนาของสังคมทุกด้าน

การสอบไล่ภาค 1 ปีการศึกษา 2558

ข้อสอบกระบวนวิชา POL 3310 การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ

คําสั่ง ข้อสอบมี 5 ข้อ เลือกทํา 3 ข้อ

ข้อ 1 จงอธิบายถึงพัฒนาการของวิชาการศึกษาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบตั้งแต่อดีตถึงปัจจุบันมาโดยละเอียด

แนวคําตอบ

พัฒนาการของการศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ

การศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบเกิดขึ้นมาตั้งแต่สมัยก่อนสงครามโลกครั้งที่ 2 โดย เกิดจากวูดโรว์ วิลสัน (Woodrow Wilson) ซึ่งต้องการขจัดปัญหาระบบอุปถัมภ์ในระบบราชการของสหรัฐอเมริกา ในขณะนั้นให้หมดไป จึงทําให้เกิดกลุ่มศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบกลุ่มที่ 1 คือ กลุ่มศึกษาเปรียบเทียบ ระบบบริหาร (Comparative Study Administration : CSA) เพื่อศึกษาระบบบริหารราชการของประเทศยุโรป คือ อังกฤษ ฝรั่งเศส และปรัสเซีย (เยอรมันปัจจุบัน) และนําแนวทางการบริหารจากประเทศดังกล่าวมาใช้แก้ปัญหา การบริหารราชการของสหรัฐอเมริกา

การศึกษาของกลุ่ม CSA นําไปสู่พัฒนาการของการศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ ซึ่ง แบ่งออกเป็น 4 ช่วงเวลา ดังนี้

1 ยุคหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 (ค.ศ. 1939 1940)

ภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ประเทศสหรัฐอเมริกาซึ่งสถาปนาตัวเองเป็นผู้นําโลก ได้ ประกาศใช้แผนมาร์แชล (Marshall Plan) โดยมีวัตถุประสงค์ในการให้ความช่วยเหลือทางด้านการเมือง การทหาร เศรษฐกิจ สังคม วัฒนธรรม การศึกษา และเทคโนโลยีแก่ประเทศพันธมิตรของสหรัฐอเมริกา ซึ่งการช่วยเหลือดังกล่าว มีส่วนผลักดันให้ประเทศโลกที่ 3 หรือประเทศกําลังพัฒนาเกิดอุดมการณ์การพัฒนา (Developmentalism) โดย มีความเชื่อว่า บรรดาประเทศยากจนสามารถพัฒนาประเทศของตนให้เหมือนกับประเทศที่เจริญแล้วหรือประเทศ อุตสาหกรรมได้ หากนําแนวทางของสหรัฐอเมริกามาเป็นต้นแบบ

ผลจากนโยบายการให้ความช่วยเหลือและอุดมการณ์การพัฒนาทําให้เกิดกลุ่มศึกษา การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบกลุ่มที่ 2 คือ กลุ่มบริหารเปรียบเทียบ (Comparative Administration Group : CAG) หรือเรียกอีกชื่อหนึ่งว่า กลุ่มบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ (Comparative Public Administration : CPA) ซึ่งกลุ่มนี้ มองว่าระบบบริหารของประเทศโลกที่ 3 เป็นระบบที่ไม่มีประสิทธิภาพเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศตะวันตก ดังนั้น ถ้าต้องการจะให้ระบบบริหารของประเทศโลกที่ 3 มีประสิทธิภาพ สามารถเป็นเครื่องมือในการพัฒนาประเทศได้ ก็จําเป็นจะต้องพัฒนาและปรับปรุงระบบบริหารของประเทศเหล่านี้ให้ “ทันสมัย” ซึ่งกลุ่ม CAG/CPA ได้เรียกร้อง ให้มีการสร้างสถาบันทางการบริหาร (Institution-Building) ใหม่ ๆ ขึ้นในประเทศโลกที่ 3

2 ยุคทองของการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ (ค.ศ. 1969 – 1974)

เป็นยุคที่แนวความคิดของกลุ่ม CAG/CPA ได้รับความนิยมอย่างแพร่หลาย จะเห็นได้ จากการจัดพิมพ์วารสาร เอกสาร ตําราเกี่ยวกับการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบมากมาย และในมหาวิทยาลัยของ สหรัฐอเมริกาก็มีการเปิดการเรียนการสอนการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบกันมาก ซึ่งจุดเน้นของแนวความคิดของ กลุ่ม CAG/CPA มีดังนี้

1) การสร้างระบบการบริหารแบบอเมริกัน (American Public Administration) ซึ่งเป็นระบบที่มีประสิทธิภาพดีที่สุด (The Best Efficiency) สามารถเป็นต้นแบบให้กับประเทศโลกที่ 3 เพื่อใช้ เป็นเครื่องมือในการพัฒนาประเทศได้

2) การนํารูปแบบการบริหารแบบอเมริกันไปใช้จะต้องครอบคลุมในทุก ๆ ด้าน เนื่องจากรูปแบบการบริหารงานแบบอเมริกันมีลักษณะ “ครบวงจร” หรือเป็นแบบ “Package” คือ ประกอบด้วย ความรู้ทางด้านการบริหารทุกด้าน ไม่ว่าจะเป็นการบริหารงานบุคคล การบริหารงบประมาณ การจัดการ เทคโนโลยี รวมทั้งทัศนคติและค่านิยมแบบอเมริกัน

3) มีวัตถุประสงค์หลักเพื่อต้องการที่จะปรับปรุงระบบราชการของประเทศโลกที่ 3 ให้มีความทันสมัยแบบสหรัฐอเมริกา โดยการกําหนดมาตรการต่าง ๆ ในการเพิ่มขีดความสามารถให้แก่ระบบราชการ ในประเทศโลกที่ 3 และเสนอให้มีการสร้างสถาบันทางการบริหารใหม่ ๆ เพิ่มขึ้น

4) การเพิ่มขีดความสามารถของระบบบริหารของหน่วยงานราชการ จะต้องกระทํา ก่อนสิ่งอื่นใดทั้งหมด โดยไม่คํานึงถึงระดับของการพัฒนาทางการเมือง

3 ยุคเสื่อมของการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ (ค.ศ. 1975 – 1976)

สาเหตุที่ทําให้การศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบของกลุ่ม CAG/CPA เสื่อม มี 2 ประการ คือ

1) ความบกพร่องของแนวความคิดของกลุ่ม CAG/CPA ได้แก่

– การศึกษาของกลุ่ม CAG/CPA มุ่งเน้นการบริหารงานตามแบบตะวันตก ละเลยการพิจารณาถึงปัจจัยสภาพแวดล้อมภายในของประเทศโลกที่ 3 จึงทําให้การบริหารงานของประเทศโลกที่ 3 ไม่ประสบผลสําเร็จเท่าที่ควร เพราะการพัฒนาจําเป็นต้องใช้เวลาในการสร้างสมประสบการณ์ของประเทศนั้น ๆ เอง เพื่อค้นหารูปแบบการบริหารงานที่เหมาะสมกับประเทศของตน

– การถูกวิพากษ์วิจารณ์จนเกิดความไม่แน่ใจในศาสตร์การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ กล่าวคือ การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบตามแนวคิดของกลุ่ม CAG/CPA ถูกมองว่าเป็นเครื่องมือของ ประเทศที่พัฒนาแล้ว โดยเฉพาะสหรัฐอเมริกาในการขยายอิทธิพลและอํานาจครอบงําประเทศโลกที่ 3 โดยผ่าน วิธีการชักจูงให้ประเทศโลกที่ 3 หันมาเลียนแบบสไตล์การบริหารแบบสหรัฐอเมริกา

2) สถานการณ์ภายในและภายนอกของสหรัฐอเมริกา ทําให้สหรัฐอเมริกาต้องกลับมา สนใจดูแลความสงบเรียบร้อยภายในประเทศจนละเลยการให้ความช่วยเหลือประเทศโลกที่ 3 ประกอบกับนักวิชาการ เริ่มทําตัวเหมือน “มือปืนรับจ้าง” เห็นแก่เงินรางวัลอามิสสินจ้างมากกว่าความก้าวหน้าทางวิชาการ ส่งผลให้ การศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบซบเซาลง

4 ยุคฟื้นฟูการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ (ค.ศ. 1976 – ปัจจุบัน)

– ในช่วงปลายปี ค.ศ. 1975 นักวิชาการเริ่มกลับมามองถึงปัญหาร่วมกัน โดยการรวมตัวกัน จัดประชุมทางวิชาการเพื่อประเมินสถานการณ์และสถานภาพของการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบในอดีตและมอง แนวโน้มในอนาคต โดยได้จัดพิมพ์แนวทางการศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบที่ได้จากการประชุมครั้งนี้ไว้ใน หนังสือ “Public Administration Review” ฉบับที่ 6 (พ.ย. – ธ.ค. 1976) ซึ่งถือว่าเป็นการเริ่มต้นแนวการศึกษา การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบขึ้นมาอีกครั้งหนึ่ง

ในยุคนี้จึงทําให้เกิดกลุ่มศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบกลุ่มที่ 3 คือ กลุ่มบริหารรัฐกิจ เปรียบเทียบแนวใหม่ (New Comparative Public Administration : New CPA) ซึ่งเกิดขึ้นเนื่องจากต้องการแก้ไข ข้อบกพร่องของกลุ่ม CAG/CPA โดยแนวความคิดของกลุ่ม New CPA นี้ มุ่งเน้นการศึกษาระบบบริหารที่เกิดขึ้นจริง ในประเทศโลกที่ 3 มากกว่าการสร้างทฤษฎี รวมทั้งเป็นการมุ่งตอบคําถามว่าทําไมการพัฒนาของประเทศหนึ่ง จึงประสบความสําเร็จในขณะที่อีกประเทศหนึ่งล้มเหลว มีปัจจัยอะไรที่ส่งผลให้เกิดความสําเร็จหรือความล้มเหลว ในการพัฒนา ซึ่งเป็นเรื่องที่เกี่ยวกับการนํานโยบายไปปฏิบัติ

 

ข้อ 2 จงอธิบายถึงลักษณะของการบริหารรัฐกิจในประเทศกําลังพัฒนาตามตัวแบบของ Riggs มาโดยละเอียดพร้อมทั้งระบุว่าสังคมไทยมีลักษณะตามข้อใดบ้าง

แนวคําตอบ

เฟรด ดับบลิว ริกส์ (Fred W. Riggs) ได้เสนอตัวแบบพริสมาติก (Prismatic Model) ซึ่งเป็น ตัวแบบที่แสดงให้เห็นถึงลักษณะการบริหารรัฐกิจในกลุ่มประเทศกําลังพัฒนา ได้แก่ กลุ่มประเทศในแถบเอเชียมรสุม เช่น ปากีสถาน อินเดีย จีน เกาหลี รวมถึงประเทศไทยด้วย ซึ่งประเทศเหล่านี้มีลักษณะเป็นสังคมพริสมาติก (Prismatic Society) หรือสังคมส่งผ่าน (Transition Society) คือ สังคมที่อยู่ระหว่างสังคมด้อยพัฒนากับ สังคมพัฒนาแล้ว ซึ่งมีลักษณะสําคัญ 9 ประการ ดังนี้

1 Heterogeneity คือ การผสมผสานระหว่างการปกครองและการบริหารภายใต้สังคม ที่เจริญแล้ว (แบบตะวันตก) กับสังคมด้อยพัฒนา (แบบดั้งเดิม)

2 Formalism คือ การบริหารที่มีความแตกต่างระหว่างปทัสถานหรือกฎเกณฑ์ที่ตั้งไว้ อย่างเป็นทางการกับความเป็นจริงในทางปฏิบัติ

3 Overlapping คือ การมีโครงสร้างเหมือนกับประเทศที่พัฒนาแล้ว แต่ในทางปฏิบัติ จะเป็นแบบด้อยพัฒนา ทําให้การบริหารงานของแต่ละหน่วยงานก้าวก่ายหน้าที่กัน

4 Poly-Communalism คือ การบริหารงานที่มีการแบ่งพวกแบ่งพ้องในองค์การ ซึ่งเป็น การแบ่งภายใต้ความแตกต่างของภูมิหลัง เช่น การศึกษา ภูมิลําเนา สถานะ ฯลฯ

5 Nepotism คือ การบริหารงานที่อยู่ภายใต้ระบบอุปถัมภ์หรือระบบเส้นสาย และมีการ เล่นพรรคเล่นพวกแบบวงศาคณาญาติ

6 Bazaar-Canteen คือ การกําหนดราคาแบบเป็นทางการ แต่ในความเป็นจริงมักจะใช้ วิธีการต่อรองราคาหรือการติดสินบนพนักงานของรัฐ ดังเช่นสํานวนไทยที่ว่า “ยื่นหมูยื่นแมว” “กินตามน้ำ” หรือ “ค่าน้ําร้อนน้ําชา” ซึ่งทําให้เกิดปัญหาทุจริตคอร์รัปชั่นในระบบราชการ

1. Poly nor motirism and lock of consensus คือ การที่ประชาชนมีค่านิยมและ ปทัสถานทางสังคมหลากหลาย ทําให้ขาดความเห็นชอบร่วมกัน

8 Authority and Control คือ หน้าที่ที่ได้รับกับการแสดงบทบาทในความเป็นจริง มักขัดแย้งกัน หมายความว่า คนที่ต้องแสดงบทบาทในการใช้อํานาจ แต่ไม่มีอํานาจควบคุมการเมืองและการบริหาร อย่างแท้จริง ในทางตรงกันข้ามคนที่ไม่มีบทบาทในการใช้อํานาจกลับเป็นผู้ที่มีอํานาจในการดําเนินการทาง การเมืองและการบริหารอยู่อย่างลับ ๆ

9 SALA Model คือ การกําหนดโครงสร้างของหน่วยงานราชการหรือองค์การหนึ่ง ๆ มักจะ มีหน้าที่หลายอย่างในหน่วยงานเดียวกัน ซึ่งทําให้เกิดการก้าวก่ายหน้าที่กัน และแสดงถึงความไม่ผสมผสานกัน ระหว่างแนวคิดในการพัฒนากับความเป็นจริงในทางปฏิบัติดังเช่นคํากล่าวที่ว่า “หัวมงกุท้ายมังกร”

 

ข้อ 3 จงอธิบายถึงข้อแตกต่างระหว่างการสรรหาและคัดเลือกในประเทศญี่ปุ่นและรัสเซียมาโดยละเอียด

แนวคําตอบ

การสรรหาและคัดเลือกของประเทศญี่ปุ่น

ประเทศญี่ปุ่นมีการสรรหาและคัดเลือกบุคคลเข้ารับราชการโดยการสอบแข่งขันตามระบบ คุณธรรม (Merit System) ซึ่งเริ่มมาตั้งแต่ปี ค.ศ. 1880 โดยผู้ที่สอบคัดเลือกได้ส่วนใหญ่เป็นบัณฑิตจากมหาวิทยาลัย โตเกียว และเป็นผู้ที่มีความรู้ทางกฎหมายเป็นอย่างดี ซึ่งก่อนเข้ารับราชการข้าราชการญี่ปุ่นจะต้องผ่านการฝึกอบรม ก่อนเข้าปฏิบัติงานเหมือนกับประเทศฝรั่งเศสและเยอรมนี นอกจากนี้ประเทศญี่ปุ่นยังไม่นิยมให้ข้าราชการโอนย้าย ระหว่างหน่วยงาน ดังนั้นข้าราชการจึงต้องทํางานจนเกษียณอายุ ทั้งนี้ก็เพื่อให้เกิดความจงรักภักดีต่อหน่วยงาน

ในประเทศญี่ปุ่นข้าราชการถือว่าเป็นอาชีพที่มีเกียรติในวงสังคม และมีบทบาทในการบริหาร ราชการเป็นอย่างมาก จึงส่งผลให้อาชีพข้าราชการได้รับความสนใจเป็นอย่างมากจากบัณฑิตที่จบการศึกษา ซึ่ง บุคคลที่จบเกียรตินิยมทางกฎหมายมักได้รับสิทธิในการเข้ารับราชการก่อน การเข้าเรียนในโรงเรียนกฎหมายโดยมาก ก็เป็นลูกหลานของชนชั้นสูง จึงกล่าวได้ว่าข้าราชการญี่ปุ่นมิได้เป็นตัวแทนของสังคม แม้จะมีการเปลี่ยนแปลง วิธีการในการสรรหาและคัดเลือกตามระบบคุณธรรมแล้วก็ตาม

การสรรหาและคัดเลือกของประเทศรัสเซีย

ในตอนปลายของปี ค.ศ. 1920 – 1930 ประเทศรัสเซียมีการรวมอํานาจไว้ที่ส่วนกลาง ผู้นําพรรคคอมมิวนิสต์จึงเป็นผู้มีอํานาจตัดสินใจสรรหาและคัดเลือกบุคคลเข้ารับราชการ โดยเน้นบุคคลที่มีความรู้ ความสามารถสูง ต่อมาภายหลังปี ค.ศ. 1930 รัสเซียได้มีการเปิดรับสมัครบุคคลเข้ารับราชการเป็นจํานวนมาก ส่งผลให้เกิดปัญหาในการดําเนินการสรรหาและคัดเลือก ดังนั้นรัฐบาลภายใต้การนําของครุสเซฟ จึงได้ประกาศ รับสมัครบุคคลเข้ารับราชการโดยไม่คํานึงถึงคุณวุฒิ เพียงแต่ขอให้ยอมรับและปฏิบัติตามระเบียบวินัยของพรรค อย่างไม่มีเงื่อนไขเท่านั้น ส่งผลให้ข้าราชการส่วนใหญ่มาจากอาชีพกรรมกรช่างไม้และกรรมกรขุดดิน

เนื่องจากผู้นําพรรคคอมมิวนิสต์ต้องการให้ได้มาซึ่งอํานาจเบ็ดเสร็จในการควบคุมหน่วยราชการ และตัวข้าราชการ ดังนั้นการบรรจุบุคคลลงสู่ตําแหน่งต่าง ๆ จึงมีลักษณะของการบังคับเลือก ซึ่งถูกมองว่าเป็นเรื่อง ธรรมดาของระบบราชการในประเทศคอมมิวนิสต์ มากกว่าจะมีการเปิดสอบคัดเลือก โดยพิจารณาประวัติการศึกษา และระดับคะแนน ซึ่งถือว่าเป็นหลักฐานสําคัญในการพิจารณาตัดสินในการรับบุคคลใดเข้ารับราชการ สังคมรัสเซีย ถือเป็นประเทศที่ให้ความสําคัญกับระดับการศึกษาของบุคคลมากกว่าสถานภาพทางสังคม และฐานะของครอบครัว

ความแตกต่างระหว่างการสรรหาและคัดเลือกบุคคลเข้ารับราชการของประเทศญี่ปุ่นและ รัสเซีย มีดังนี้

1 ญี่ปุ่นมีการสรรหาและคัดเลือกบุคคลเข้ารับราชการโดยใช้วิธีการสอบคัดเลือก แต่รัสเซีย การสรรหาและคัดเลือกบุคคลเข้ารับราชการอยู่ภายใต้อํานาจการตัดสินใจของผู้นําพรรคคอมมิวนิสต์ และการบรรจุ บุคคลลงสู่ตําแหน่งต่าง ๆ ที่มีลักษณะเป็นการบังคับเลือกมากกว่าการสอบคัดเลือก

2 ญี่ปุ่นและรัสเซียต่างเน้นการสรรหาและคัดเลือกบุคคลที่มีความรู้ความสามารถ แต่ญี่ปุ่น เน้นบุคคลที่มีความรู้ทางด้านกฎหมาย ส่วนรัสเซียจะเน้นระดับการศึกษาของบุคคล ไม่เน้นว่าต้องมีความรู้ทางด้านกฎหมาย

3 ข้าราชการญี่ปุ่นต้องผ่านการฝึกอบรมก่อนเข้ารับราชการ แต่ข้าราชการรัสเซียไม่ต้องผ่านการฝึกอบรม

 

ข้อ 4 จงอธิบายถึงข้อแตกต่างระหว่างบทบาทของข้าราชการประเทศไทยและอินเดียมาโดยละเอียด

แนวคําตอบ

การบริหารรัฐกิจของประเทศไทย

การบริหารรัฐกิจของประเทศไทย มีรูปแบบการบริหารแบบระบบกลุ่มผู้นําทางราชการทั้ง ฝ่ายพลเรือนและฝ่ายทหาร (Bureaucratic Elite Systems Civil and Military) ซึ่งเป็นการบริหารที่อํานาจ ทางการเมืองและการบริหารราชการมักตกอยู่ในมือของข้าราชการทั้งในส่วนของข้าราชการทหารและพลเรือน ซึ่งเฟรด ดับบลิว. ริกส์ (Fred W. Riggs) เรียกรูปแบบการบริหารแบบนี้ว่า “รัฐราชการ” (Bureaucratic Polity)

บทบาทของข้าราชการไทย

ข้าราชการไทยมีสถานภาพเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ โดยอาชีพรับราชการเป็นอาชีพที่ได้การยอมรับ ว่ามีเกียรติสูง มีความมั่นคง แต่มีค่าตอบแทนยังไม่เพียงพอกับการครองชีพ ในขณะที่สวัสดิการต่าง ๆ อยู่ในเกณฑ์ ดีมาก และการลงโทษทางวินัยมีค่อนข้างน้อยมาก

นอกจากนี้ ซิฟฟิน (Siffin) ยังมองว่า สถานภาพของข้าราชการไทยเป็นการพิจารณาตามชั้นยศ ผู้มีอํานาจทางชั้นยศที่ต่ำกว่ามักจะเป็นผู้ที่ต้องคอยปฏิบัติตามคําสั่งของผู้ที่มีตําแหน่งยศสูงกว่า โดยต้องรับฟังคําสั่ง ทั้งในส่วนของเนื้องาน และนอกเหนือเนื้องาน

การบริหารรัฐกิจของประเทศอินเดีย

การบริหารรัฐกิจของประเทศอินเดีย มีรูปแบบการบริหารแบบระบบกึ่งแข่งขันของพรรคการเมือง ที่มีอํานาจเหนือเด่น (Dominate-Party Semi competitive Systems) ซึ่งเป็นการบริหารที่มีพรรคการเมืองหนึ่งพรรค มีอํานาจเหนือพรรคการเมืองอื่น ๆ ซึ่งความเด่นชัดดังกล่าวส่งผลให้นโยบายของพรรคการเมืองนั้นได้รับการยอมรับ มาปฏิบัติ แต่หากพรรคการเมืองพรรคอื่น ๆ ขึ้นมามีอํานาจและบทบาทหน้าที่ก็จะส่งผลให้นโยบายที่มุ่งเน้นนั้น เปลี่ยนแปลงไป และรูปแบบการบริหารก็แตกต่างกันออกไปด้วย

บทบาทของข้าราชการอินเดีย

ข้าราชการอินเดียมีสถานภาพเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ โดยข้าราชการอินเดียถูกกําหนดให้เป็น ผู้ปฏิบัติตามนโยบายที่ฝ่ายการเมืองเป็นผู้กําหนด ในส่วนของความสัมพันธ์ระหว่างข้าราชการและฝ่ายการเมืองนั้น ถือว่ามีความราบรื่นดี เนื่องจากข้าราชการชั้นสูงมีความสนิทสนมใกล้ชิดกับนักการเมือง และด้วยความใกล้ชิด ดังกล่าวนี้เองทําให้ในเวลาต่อมาข้าราชการมีบทบาทต่อการบริหารราชการของประเทศค่อนข้างมาก

ความแตกต่างระหว่างบทบาทของข้าราชการไทยกับข้าราชการอินเดีย

แม้ข้าราชการไทยและอินเดียจะมีสถานภาพเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐเหมือนกัน แต่บทบาทใน การบริหารราชการของข้าราชการทั้ง 2 ประเทศกลับมีความแตกต่างกัน เนื่องจากข้าราชการไทยมีอํานาจและ อิทธิพลทั้งด้านการเมืองและการบริหารราชการ แต่ข้าราชการอินเดียจะต้องอยู่ภายใต้อํานาจและอิทธิพลของ ฝ่ายการเมือง (พรรคการเมือง)

 

ข้อ 5 จงอธิบายถึงแนวทางการบริหารงานภาครัฐที่ดีว่ามีกองค์ประกอบมาโดยละเอียด

แนวคําตอบ

แนวทางการบริหารงานภาครัฐที่ดี หรือหลักธรรมาภิบาล (Good Governance) มี องค์ประกอบสําคัญ 6 ประการ คือ

1 การมีส่วนร่วมของสาธารณชน (Public Participation) คือ การให้ประชาชนทุกคน มีโอกาสเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจและการบริหารอย่างเท่าเทียมกัน รวมถึงการให้เสรีภาพแก่สื่อมวลชน และสาธารณชนในการแสดงความคิดเห็นอย่างสร้างสรรค์

2 ความสุจริตและโปร่งใส (Honesty and Transparency) คือ การกําหนดระบบกติกา และการดําเนินงานที่เปิดเผย ตรงไปตรงมา ผู้เกี่ยวข้องและประชาชนทุกคนสามารถเข้าถึงและได้รับข้อมูลข่าวสาร อย่างเสรี เป็นธรรม ถูกต้อง และมีประสิทธิภาพ

3 พันธะความรับผิดชอบต่อสังคม (Accountability) คือ การมีความรับผิดชอบใน บทบาทภาระหน้าที่ที่มีต่อสาธารณชน โดยมีการจัดองค์กรหรือการกําหนดกฎเกณฑ์ที่เน้นการดําเนินงานเพื่อ ตอบสนองความต้องการของกลุ่มต่าง ๆ ในสังคมอย่างเป็นธรรม

4 กลไกการเมืองที่ชอบธรรม (Political Legitimacy) คือ ผู้ที่เป็นรัฐบาลหรือผู้ที่มีบทบาท ในการบริหารประเทศต้องชอบธรรมและเป็นที่ยอมรับของคนในสังคมส่วนรวม ทั้งในเรื่องความสุจริต ความเที่ยงธรรม และความสามารถในการบริหารประเทศ

5 กฎเกณฑ์ที่ยุติธรรมและชัดเจน (Fair Legal Framework and Predictability) คือ การกําหนดกรอบในการปฏิบัติหรือกฎหมายที่เป็นธรรมและยุติธรรมสําหรับกลุ่มต่าง ๆ ในสังคม ซึ่งกฎเกณฑ์ จะต้องมีการบังคับใช้ได้อย่างมีประสิทธิภาพเป็นที่เข้าใจตรงกัน มีประสิทธิภาพในการบังคับใช้ สามารถคาดหวังผล และรู้ถึงสิ่งที่จะเกิดขึ้นเมื่อไม่ปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ที่วางไว้

6 ประสิทธิภาพและประสิทธิผล (Efficiency and Effectiveness) คือ ประสิทธิภาพ ในการดําเนินงานไม่ว่าจะเป็นด้านการจัดกระบวนการทํางาน การจัดองค์การ การจัดสรรบุคลากร และมีการใช้ ทรัพยากรสาธารณะต่าง ๆ อย่างคุ้มค่าและเหมาะสม มีการดําเนินการและให้บริการสาธารณะที่ให้ผลลัพธ์เป็นที่ น่าพอใจและกระตุ้นการพัฒนาของสังคมทุกด้าน

การสอบไล่ภาค 1 ปีการศึกษา 2557

ข้อสอบกระบวนวิชา POL 3310 การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ

คําแนะนํา ข้อสอบเป็นอัตนัยจํานวน 5 ข้อ ให้นักศึกษาเลือกทํา 3 ข้อ

ข้อ 1 การศึกษาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบคือการศึกษาเกี่ยวกับเรื่องใด

แนวคําตอบ

เฟอรัล เฮดดี้ (Ferret Heady) ได้กล่าวไว้ว่า การศึกษาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ คือ การศึกษา พฤติกรรมหรือกิจกรรมของรัฐบาลในแง่ต่าง ๆ ทั้งนี้เนื่องจากการบริหารรัฐกิจเป็นแง่หนึ่งของกิจกรรมของรัฐบาล และเป็นส่วนหนึ่งของระบบการเมือง จะต้องปฏิบัติหน้าที่ให้บรรลุผลสําเร็จตามเป้าหมายที่มีผู้มีอํานาจทางการเมือง กําหนดไว้

 

ข้อ 2 วิธีการในการศึกษาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบมีกี่วิธี มีวิธีใดบ้าง

แนวคําตอบ

วิธีการในการศึกษาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบมีหลายวิธี แต่วิธีที่นิยมใช้กันมี 4 วิธี คือ

1 การศึกษาเปรียบเทียบโดยพิจารณาที่สถาบันข้าราชการ (Bureaucracy as a Focus) เป็นการศึกษาเปรียบเทียบที่ไม่ได้สนใจสิ่งแวดล้อม แต่จะพิจารณาเฉพาะตัวระบบราชการ โครงสร้าง กระบวนการ พฤติกรรมข้าราชการ และระบบการเมืองที่เข้ามามีอิทธิพลต่อการบริหารราชการ

2 การศึกษาเปรียบเทียบในแง่ตัวแบบ (Model Approach) เป็นการศึกษาตัวแบบการบริหาร ที่นําเสนอโดยนักคิด เพื่ออธิบายและสร้างความเข้าใจปรากฏการณ์ทางการบริหารที่เกิดขึ้นจริงในกระบวนการ ปกครองต่าง ๆ ซึ่งตัวแบบการบริหารที่มีอิทธิพลต่อการศึกษาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ มี 2 ตัวแบบ คือ

1) ตัวแบบการบริหารรัฐกิจในประเทศที่พัฒนาแล้ว ได้แก่ ตัวแบบระบบราชการ (Bureaucratic Model) หรือตัวแบบ Weberian ของแมกซ์ เวเบอร์ (Max Weber)

2) ตัวแบบการบริหารรัฐกิจในประเทศกําลังพัฒนา ได้แก่ ตัวแบบพริสมาติก

(Prismatic Model) ของเฟรด ดับบลิว. ริกส์ (Fred W. Riggs)

3 การศึกษาเปรียบเทียบนิเวศวิทยาของการบริหาร (The Ecology of Administration) เป็นการศึกษาความสัมพันธ์ระหว่างสิ่งแวดล้อมกับองค์ประกอบทางการบริหารเพื่อให้เห็นความเหมือนและ ความแตกต่างของการบริหารรัฐกิจของแต่ละประเทศ

4 การศึกษาเปรียบเทียบแบบรายประเทศ (Country Approach) เป็นการศึกษาเปรียบเทียบ ที่เน้นการให้รายละเอียดขององค์ประกอบทางการบริหารของแต่ละประเทศ โดยใช้วิธีพรรณนาความในการอธิบาย ความแตกต่าง ซึ่งการศึกษาแบบนี้จะมีหน่วยวิเคราะห์อยู่ที่ระดับประเทศและกลุ่มประเทศ วิธีที่ใช้ในการศึกษา เปรียบเทียบแบบรายประเทศ มี 2 วิธี คือ

1) การศึกษาเปรียบเทียบข้ามกลุ่มวัฒนธรรมหรือกลุ่มประเทศ (Cross-Cultural) เป็นการศึกษาเปรียบเทียบระหว่างกลุ่มประเทศหนึ่งกับอีกกลุ่มประเทศหนึ่ง เช่น ศึกษาเปรียบเทียบกลุ่มประเทศ เสรีประชาธิปไตยกับกลุ่มประเทศสังคมนิยม กลุ่มประเทศกําลังพัฒนากับกลุ่มประเทศพัฒนาแล้ว เป็นต้น

2) การศึกษาเปรียบเทียบข้ามชาติหรือข้ามประเทศ (Cross-National) เป็นการศึกษา เปรียบเทียบระหว่างประเทศหนึ่งกับอีกประเทศหนึ่งในช่วงเวลาเดียวกัน เช่น ศึกษาการบริหารรัฐกิจของประเทศ อังกฤษเปรียบเทียบกับประเทศสหรัฐอเมริกา หรือศึกษาเปรียบเทียบภายในประเทศเดียวกันแต่ช่วงเวลา แตกต่างกันก็ได้ เช่น ศึกษาการบริหารรัฐกิจของประเทศไทยในสมัยรัฐบาลยิ่งลักษณ์ ชินวัตร เปรียบเทียบกับ รัฐบาลประยุทธ์ จันทร์โอชา เป็นต้น

 

ข้อ 3 จงอธิบายถึงข้อแตกต่างของการบริหารแบบดั้งเดิมและแบบสมัยใหม่

แนวคําตอบ

การบริหารแบบดั้งเดิม (Classic Model) เป็นรูปแบบการบริหารที่สะท้อนการบริหารราชการ ตามแนวคิดของแมกซ์ เวเบอร์ (Max Weber) ซึ่งพบตัวอย่างได้ในประเทศฝรั่งเศสและเยอรมัน ส่วนการบริหารแบบ สมัยใหม่ (Modern Model) เป็นการบริหารที่ผสมผสานรูปแบบการบริหารของญี่ปุ่นกับประเทศที่พัฒนาแล้ว ซึ่งพบตัวอย่างได้ในประเทศญี่ปุ่น

การบริหารแบบดั้งเดิมและการบริหารแบบสมัยใหม่มีความแตกต่างกัน ดังนี้

1 การบริหารแบบดั้งเดิม ข้าราชการมีสถานภาพเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ แต่การบริหาร แบบสมัยใหม่ ข้าราชการมีสถานภาพเป็นผู้รับใช้กษัตริย์

2 การบริหารแบบดั้งเดิม ข้าราชการจะมีบทบาทในการกําหนดนโยบายและข้าราชการ สามารถดํารงตําแหน่งทางการเมืองได้โดยไม่ต้องลาออกจากตําแหน่งข้าราชการประจํา ส่วนการบริหารแบบ สมัยใหม่ ข้าราชการมีบทบาทในการกําหนดนโยบายเช่นเดียวกันแต่ส่วนใหญ่ข้าราชการจะเข้าสู่อาชีพทาง การเมืองหลังจากเกษียณอายุราชการหรือใกล้จะเกษียณอายุราชการ

3 การบริหารแบบดั้งเดิม การเลื่อนขั้นเงินเดือนจะพิจารณาจากความอาวุโส หลักความ สามารถ มนุษยสัมพันธ์ ความชํานาญเฉพาะด้าน และการสนับสนุนจากผู้นําขององค์การ โดยฝรั่งเศสจะเน้น ความสามารถเป็นหลัก ส่วนเยอรมันจะเน้นความอาวุโสเป็นหลัก แต่การบริหารแบบสมัยใหม่ การเลื่อนขั้น เงินเดือนจะพิจารณาจากหลักความสามารถ ความอาวุโส วุฒิการศึกษา และประสบการณ์ทํางาน โดยญี่ปุ่นจะเน้น ความสามารถเป็นหลัก

4 การบริหารแบบดั้งเดิม การรับราชการจะเน้นความเป็นวิชาชีพมากกว่าการบริหาร แบบสมัยใหม่

5 การบริหารแบบดั้งเดิมเน้นความจงรักภักดีต่อหน่วยงานน้อยกว่าการบริหารแบบ สมัยใหม่

6 การบริหารแบบดั้งเดิมเน้นกฎระเบียบและความสัมพันธ์ที่เป็นทางการ แต่การบริหาร แบบสมัยใหม่เน้นความสัมพันธ์แบบไม่เป็นทางการ

7 การบริหารแบบดั้งเดิมเน้นการทํางานตามความชํานาญเฉพาะด้าน ไม่ได้ทํางานเป็นกลุ่ม หรือทีมงาน (Teamwork) เหมือนการบริหารแบบสมัยใหม่

 

ข้อ 4 จงอธิบายลักษณะการบริหารราชการในประเทศที่มีลักษณะแบบระบบกลุ่มผู้นําทางราชการพลเรือนและทหาร

แนวคําตอบ

การบริหารราชการแบบระบบกลุ่มผู้นําทางราชการทั้งฝ่ายพลเรือนและทหาร (Bureaucratic Elite Systems Civil and Military) เป็นลักษณะการบริหารที่อํานาจทางการเมืองและการบริหารราชการมักตกอยู่ ในมือของข้าราชการทั้งข้าราชการทหารและข้าราชการพลเรือน ลักษณะการบริหารแบบนี้พบตัวอย่างได้ในประเทศไทย

ลักษณะการบริหารราชการของประเทศไทยเป็นผลสืบเนื่องจากการปฏิรูปในสมัยรัชกาลที่ 5 ซึ่งเป็นการเปลี่ยนแปลงจากระบบบริหารในแบบประเพณีเดิมมาเป็นการแบ่งตามอํานาจหน้าที่เฉพาะด้าน โดยแบ่งออกเป็นกระทรวงต่าง ๆ ตามแบบของยุโรป

การบริหารงานบุคคล มีการสรรหาและคัดเลือกข้าราชการโดยใช้ “ระบบปิดภายใต้ระบบ อุปถัมภ์” คือ มีการสรรหาและคัดเลือกข้าราชการจากตระกูลชั้นสูงโดยการเปิดสอบแข่งขันตามระบบคุณธรรม แต่ในทางปฏิบัติกลับใช้ระบบอุปถัมภ์ ซึ่งประมาณ 15% ของข้าราชการชั้นสูงเป็นผู้สําเร็จการศึกษาจากมหาวิทยาลัย มีเงินเดือนเป็นค่าตอบแทน มีการฝึกอบรมทั้งในและนอกประเทศ และมีหน้าที่ตามตําแหน่งอย่างมีระเบียบแบบแผน  โดยโอกาสความก้าวหน้าในการเลื่อนตําแหน่งนั้นขึ้นอยู่กับความเห็นชอบของผู้บริหารในระดับสูง

ส่วนในเรื่องบทบาทและสถานภาพของข้าราชการนั้น ข้าราชการไทยมีบทบาทและสถานภาพเป็น “เจ้าหน้าที่ของรัฐ” โดยอาชีพรับราชการเป็นอาชีพที่ได้รับการยอมรับว่ามีเกียรติสูง มีความมั่นคง แต่มีรายได้ต่ำ ในขณะที่สวัสดิการต่าง ๆ อยู่ในเกณฑ์ที่ดีมาก และการลงโทษทางวินัยมีค่อนข้างน้อย นอกจากนี้ซิฟฟิน ยังมองว่า สถานภาพของข้าราชการเป็นการพิจารณาตามชั้นยศ ผู้มีตําแหน่งชั้นยศที่ต่ํากว่ามักจะเป็นผู้ที่ต้องคอย ปฏิบัติตามคําสั่งของผู้ที่มีตําแหน่งชั้นยศสูงกว่า โดยต้องรับฟังคําสั่งทั้งในส่วนของเนื้องาน และนอกเหนือเนื้องาน

สําหรับการควบคุมการบริหารงาน ข้าราชการไทยมีอํานาจและบทบาทในการบริหารราชการ แผ่นดินอย่างมาก จนยากต่อการควบคุมโดยสถาบันอื่น ๆ ดังที่ริกส์ (Riggs) ได้เสนอว่า ระบบการบริหารของไทย มีลักษณะเป็น “รัฐราชการ” หรือ “อํามาตยาธิปไตย” (Bureaucratic Polity) เนื่องจาก

1 มีการเล่นพรรคเล่นพวก และมีการแสดงอํานาจนิยมของหน่วยราชการ

2 มีลักษณะของการเมืองของรัฐข้าราชการ คือ มีการต่อสู้ทางการเมือง การต่อสู้ระหว่างกลุ่มข้าราชการต่าง ๆ

3 ข้าราชการเป็นใหญ่มีอํานาจตัดสินใจแทนประชาชน

 

ข้อ 5 จากแนวคิด Good Governance มีส่วนผลักดันให้เกิดการเปลี่ยนแปลงรูปแบบการบริหารราชการในประเทศอังกฤษอย่างไร

แนวคําตอบ

การปฏิรูประบบราชการของประเทศอังกฤษในสมัยนางมาร์กาเร็ต แทตเชอร์ (Margaret Thatcher) เป็นนายกรัฐมนตรีนั้น ได้นําแนวคิด Good Governance หรือธรรมาภิบาล มาใช้ในการเปลี่ยนแปลงรูปแบบ การบริหารราชการ ซึ่งแท็ตเชอร์ได้ใช้เวลาต่อเนื่องยาวนานถึง 12 ปี ในการปฏิรูประบบราชการของอังกฤษให้ ประสบความสําเร็จ โดยปัจจัยที่สนับสนุนให้การดําเนินการปฏิรูปประสบความสําเร็จมีดังนี้

1 ความมุ่งมั่นอย่างแท้จริงของแทตเชอร์ และความอดทนต่อแรงต้านจากข้าราชการที่มี ค่านิยมและความคิดเห็นไม่ตรงกับแนวคิดในการปฏิรูป

2 การมีอํานาจเด็ดขาดในการตัดสินใจ การสั่งการ และการควบคุม เนื่องจากเป็นการปฏิรูป โดยนายกรัฐมนตรีที่ได้รับมอบอํานาจจากรัฐธรรมนูญ

3 การใช้มาตรการปฏิรูประยะยาวหลาย ๆ มาตรการที่เกื้อกูลกัน โดยมาตรการแต่ละส่วน จะมีหน่วยงานย่อยรับผิดชอบประสานกัน

หลักการสําคัญในการดําเนินการปฏิรูประบบราชการของอังกฤษภายใต้แนวคิด Good Governance มีดังนี้

1 การลดจํานวนข้าราชการให้น้อยลง (Downsizing) ซึ่งแท็ตเซอร์ได้กําหนดเป้าหมาย ระยะยาวในการลดจํานวนข้าราชการพลเรือนให้สอดคล้องกับหลักการที่สนับสนุนให้หน่วยงานราชการมีบทบาท เฉพาะตัว โดยแทตเชอร์สามารถลดจํานวนข้าราชการพลเรือนจาก 732,000 คน ในปี ค.ศ. 1979 ให้เหลือเพียง 567,000 คน ในปี ค.ศ. 1980

2 การสร้างหน่วยงานราชการให้มีประสิทธิภาพ (Efficiency Unit) โดยมีแนวทาง การดําเนินงานดังนี้

1) การปรับปรุงดูแลและตรวจสอบประสิทธิภาพ (Efficiency Program) ของหน่วยงานราชการ

2) การส่งเสริมให้เกิดการแข่งขันในหน่วยงานราชการ เพื่อทําให้การทํางานมีคุณภาพ(Quality of Service) และทํางานคุ้มเงิน (Value of Money)

3) การลดค่าใช้จ่ายด้วยการลดขั้นตอนการบริหารงานให้มีความกะทัดรัดมากยิ่งขึ้น

3 การจัดระบบข้อมูลข่าวสารให้กับรัฐมนตรี (Management Information System for Ministers : MINIS) เพื่อเป็นข้อมูลให้รัฐมนตรีนําไปใช้ในการตัดสินใจกําหนดนโยบายสาธารณะ

4 การจัดตั้งหน่วยงานพิเศษทางการบริหาร (Executive Agencies) ตามโครงการ ก้าวต่อ ๆ ไป (The Next Step) เพื่อเป็นการแก้ไขปัญหาการบริหารงานของภาครัฐให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น โดยมี การแบ่งส่วนกลไกของรัฐให้มีขนาดเล็กและทํางานเฉพาะ มีหัวหน้าคือ Chief Executive ซึ่งมาจากการสอบแข่งขัน ขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรี มีอิสระในการบริหารการจัดการด้านการให้บริการให้สอดคล้องกับความต้องการของ ประชาชน จัดการใช้เงินคุ้มค่า มีข้อตกลงทํางานเป็น “Framework Document” รายงานผลการดําเนินการทุก ๆ ปี ต่อนายกรัฐมนตรี ทําหน้าที่ในการสรรหาหน่วยงานที่มีความเหมาะสมในการยกฐานะเป็นหน่วยงานพิเศษ สนับสนุนการจัดทําเอกสารข้อตกลงความรับผิดชอบของหน้าที่พิเศษ และส่งเสริมพัฒนาด้านการจัดการฝึกอบรม

5 การจัดตั้งโครงการสัญญาประชาคม (The Citizen’s Charter) เพื่อปรับปรุงงานด้าน การบริหารและจัดโครงสร้างองค์การให้มีประสิทธิภาพและสามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนได้มากขึ้น โดยมีการจัดตั้งหน่วยงานพิเศษเพื่อรองรับหลักการสัญญาประชาคม (Citizen’s Charter Unit) และกําหนดให้ Charter Mark แก่หน่วยงานบริหารดีเด่น ซึ่งหลักการในการดําเนินงานตามโครงการสัญญาประชาคมมีดังนี้

1) การกําหนดมาตรฐานของการบริการอย่างชัดเจน

2) สนับสนุนให้มีการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารอย่างสมบูรณ์และถูกต้อง

3) สนับสนุนให้ประชาชนมีทางเลือกและมีโอกาสแสดงความคิดเห็นต่อหน่วยงานราชการ

4) สนับสนุนให้เจ้าหน้าที่ของรัฐมีอัธยาศัยที่ดีและคอยช่วยเหลือประชาชนอยู่ตลอดเวลา

5) การให้ความสนใจที่จะแก้ไขข้อผิดพลาดอย่างจริงจังและทันที

6) สนับสนุนให้มีการทํางานที่คุ้มค่ากับเงิน และการประเมินผลงานบริการ

การสอบไล่ภาค 1 ปีการศึกษา 2554

ข้อสอบกระบวนวิชา POL 3310 การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ

คําแนะนํา ข้อสอบมี 4 ข้อ ให้นักศึกษาเลือกทําเพียง 3 ข้อ

ข้อ 1 จงอธิบายการศึกษาพัฒนาการของการศึกษาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ ประกอบไปด้วยช่วงเวลาใด กี่กลุ่มศึกษา และแต่ละช่วงเวลามีจุดเน้นใดบ้าง

แนวคําตอบ

พัฒนาการของการศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ

การศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบเกิดขึ้นมาตั้งแต่สมัยก่อนสงครามโลกครั้งที่ 2 โดย เกิดจากวูดโรว์ วิลสัน (Woodrow Wilson) ซึ่งต้องการขจัดปัญหาระบบอุปถัมภ์ในระบบราชการของสหรัฐอเมริกา ในขณะนั้นให้หมดไป จึงทําให้เกิดกลุ่มศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบกลุ่มที่ 1 คือ กลุ่มศึกษาเปรียบเทียบ ระบบบริหาร (Comparative Study Administration : CSA) เพื่อศึกษาระบบบริหารราชการของประเทศยุโรป คือ อังกฤษ ฝรั่งเศส และปรัสเซีย (เยอรมนีปัจจุบัน) และนําแนวทางการบริหารจากประเทศดังกล่าวมาใช้แก้ปัญหา การบริหารราชการของสหรัฐอเมริกา

การศึกษาของกลุ่ม CSA นําไปสู่พัฒนาการของการศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ ซึ่งแบ่ง ออกเป็น 4 ช่วงเวลา ดังนี้

1 ยุคหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 (ค.ศ. 1939 1940)

ภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ประเทศสหรัฐอเมริกาซึ่งสถาปนาตัวเองเป็นผู้นําโลก ได้ ประกาศใช้แผนมาร์แชล (Marshall Plan) โดยมีวัตถุประสงค์ในการให้ความช่วยเหลือทางด้านการเมือง การทหาร เศรษฐกิจ สังคม วัฒนธรรม การศึกษา และเทคโนโลยีแก่ประเทศพันธมิตรของสหรัฐอเมริกา ซึ่งการช่วยเหลือ ดังกล่าวมีส่วนผลักดันให้ประเทศโลกที่ 3 หรือประเทศกําลังพัฒนาเกิดอุดมการณ์การพัฒนา (Developmentalism) โดยมีความเชื่อว่า บรรดาประเทศยากจนสามารถพัฒนาประเทศของตนให้เหมือนกับประเทศที่เจริญแล้ว หรือ ประเทศอุตสาหกรรมได้ หากนําแนวทางของสหรัฐอเมริกามาเป็นต้นแบบ

ผลจากนโยบายการให้ความช่วยเหลือและอุดมการณ์การพัฒนาทําให้เกิดกลุ่มศึกษา การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบกลุ่มที่ 2 คือ กลุ่มบริหารเปรียบเทียบ (Comparative Administration Group : CAG) หรือเรียกอีกชื่อหนึ่งว่า กลุ่มบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ (Comparative Public Administration : CPA) ซึ่งกลุ่มนี้ มองว่าระบบบริหารของประเทศประเทศโลกที่ 3 เป็นระบบที่ไม่มีประสิทธิภาพเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศตะวันตก ดังนั้นถ้าต้องการจะให้ระบบการบริหารงานของประเทศโลกที่ 3 มีประสิทธิภาพ สามารถเป็นเครื่องมือในการพัฒนา ประเทศได้ ก็จําเป็นจะต้องพัฒนาและปรับปรุงระบบบริหารของประเทศเหล่านี้ให้ “ทันสมัย” ซึ่งกลุ่ม CAG/CPA ได้เรียกร้องให้มีการสร้างสถาบันทางการบริหาร (Institution-Building) ใหม่ ๆ ขึ้นในประเทศโลกที่ 3

2 ยุคทองของการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ (ค.ศ. 1969 1974)

– เป็นยุคที่แนวความคิดของกลุ่ม CAG/CPA ได้รับความนิยมอย่างแพร่หลาย จะเห็นได้ จากการจัดพิมพ์วารสาร เอกสาร ตําราเกี่ยวกับการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบมากมาย และในมหาวิทยาลัยของ สหรัฐอเมริกาก็มีการเปิดการเรียนการสอนการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบกันมาก ซึ่งจุดเน้นของแนวความคิดของ กลุ่ม CAG/CPA มีดังนี้

1) การสร้างระบบการบริหารแบบอเมริกัน (American Public Administration) ซึ่งเป็นระบบที่มีประสิทธิภาพดีที่สุด (The Best Efficiency) สามารถเป็นต้นแบบให้กับประเทศโลกที่ 3 เพื่อใช้เป็น เครื่องมือในการพัฒนาประเทศได้

2) การนํารูปแบบการบริหารแบบอเมริกันไปใช้จะต้องครอบคลุมในทุก ๆ ด้าน เนื่องจากรูปแบบการบริหารงานแบบอเมริกันมีลักษณะ “ครบวงจร” หรือเป็นแบบ “Package” คือ ประกอบด้วย ความรู้ทางด้านการบริหารทุกด้าน ไม่ว่าจะเป็นการบริหารงานบุคคล การบริหารงบประมาณ การจัดการ เทคโนโลยี รวมทั้งทัศนคติและค่านิยมแบบอเมริกัน เช่น เรื่องของความมีประสิทธิภาพ ความประหยัด ความมีเหตุผล และ ความรับผิดชอบ เป็นต้น

3) มีวัตถุประสงค์หลักเพื่อต้องการที่จะปรับปรุงระบบราชการของประเทศโลกที่ 3 ให้มีความทันสมัยแบบสหรัฐอเมริกา โดยการกําหนดมาตรการต่าง ๆ ในการเพิ่มขีดความสามารถให้แก่ระบบราชการ ในประเทศโลกที่ 3 และเสนอให้มีการสร้างสถาบันทางการบริหาร (Institution-Building) ใหม่ ๆ เพิ่มขึ้น

4) การเพิ่มขีดความสามารถของระบบบริหารของหน่วยงานราชการ จะต้องกระทํา ก่อนสิ่งอื่นใดทั้งหมด โดยไม่คํานึงถึงระดับของการพัฒนาทางการเมือง

3 ยุคเสื่อมของการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ (ค.ศ. 1975 1976)

สาเหตุที่ทําให้การศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบของกลุ่ม CAG/CPA เสื่อม มี 2 ประการ คือ

1) ความบกพร่องของแนวความคิดของกลุ่ม CAG/CPA ได้แก่

– การศึกษาของกลุ่ม CAG/CPA มุ่งเน้นการบริหารงานตามแบบตะวันตก ละเลยการพิจารณาถึงปัจจัยสภาพแวดล้อมภายในของประเทศโลกที่ 3 จึงทําให้การบริหารงานของประเทศโลกที่ 3 ไม่ประสบผลสําเร็จเท่าที่ควร เพราะการพัฒนาจําเป็นต้องใช้เวลาในการสร้างสมประสบการณ์ของประเทศนั้น ๆ เอง เพื่อค้นหารูปแบบการบริหารงานที่เหมาะสมกับประเทศของตน

– การถูกวิพากษ์วิจารณ์จนเกิดความไม่แน่ใจในศาสตร์การบริหารรัฐกิจ เปรียบเทียบ กล่าวคือ การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบตามแนวคิดของกลุ่ม CAG/CPA ถูกมองว่าเป็นเครื่องมือของ

ประเทศที่พัฒนาแล้ว โดยเฉพาะสหรัฐอเมริกาในการขยายอิทธิพลและอํานาจครอบงําประเทศโลกที่ 3 โดยผ่าน วิธีการชักจูงให้ประเทศโลกที่ 3 หันมาเลียนแบบสไตล์การบริหารแบบสหรัฐอเมริกา

2) สถานการณ์ภายในและภายนอกของสหรัฐอเมริกา ทําให้สหรัฐอเมริกาต้องกลับมา สนใจดูแลความสงบเรียบร้อยภายในประเทศจนละเลยการให้ความช่วยเหลือประเทศโลกที่ 3 ประกอบกับนักวิชาการ เริ่มทําตัวเหมือน “มือปืนรับจ้าง” เห็นแก่เงินรางวัลอามิสสินจ้างมากกว่าความก้าวหน้าทางวิชาการ ส่งผลให้ การศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบซบเซาลง

4 ยุคฟื้นฟูการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ (ค.ศ. 1976 – ปัจจุบัน)

ในช่วงปลายปี ค.ศ. 1975 นักวิชาการเริ่มกลับมามองถึงปัญหาร่วมกัน โดยการรวมตัวกัน จัดประชุมทางวิชาการเพื่อประเมินสถานการณ์และสถานภาพของการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบในอดีตและมอง แนวโน้มในอนาคต โดยได้จัดพิมพ์แนวทางการศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบที่ได้จากการประชุมครั้งนี้ไว้ใน หนังสือ “Public Administration Review” ฉบับที่ 6 (พ.ย. – ธ.ค. 1976) ซึ่งถือว่าเป็นการเริ่มต้นแนวการศึกษา การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบขึ้นมาอีกครั้งหนึ่ง

ในยุคนี้จึงทําให้เกิดกลุ่มศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบกลุ่มที่ 3 คือ กลุ่มบริหาร รัฐกิจเปรียบเทียบแนวใหม่ (New Comparative Public Administration : New CPA) ซึ่งเกิดขึ้นเนื่องจากต้องการ แก้ไขข้อบกพร่องของกลุ่ม CAG/CPA โดยแนวความคิดของกลุ่ม New CPA นี้ มุ่งเน้นการศึกษาระบบบริหารที่ เกิดขึ้นจริงในประเทศโลกที่ 3 มากกว่าการสร้างทฤษฎี รวมทั้งเป็นการมุ่งตอบคําถามว่าทําไมการพัฒนาของ ประเทศหนึ่งจึงประสบความสําเร็จในขณะที่อีกประเทศหนึ่งล้มเหลว มีปัจจัยอะไรที่ส่งผลให้เกิดความสําเร็จหรือ ความล้มเหลวในการพัฒนา ซึ่งเป็นเรื่องที่เกี่ยวกับการนํานโยบายไปปฏิบัติ

 

ข้อ 2 จงอธิบายเปรียบเทียบถึงความแตกต่างระหว่างแนวทางการศึกษาเปรียบเทียบเชิงตัวแบบกับการศึกษาเปรียบเทียบแบบรายประเทศ

แนวคําตอบ

การศึกษาเปรียบเทียบเชิงตัวแบบ (Model Approach)

การศึกษาเปรียบเทียบเชิงตัวแบบ เป็นการศึกษาที่มุ่งเน้นการจําลองรูปแบบทางการบริหารขึ้นมา เพื่อสร้างความเข้าใจในปรากฏการณ์ทางการบริหารที่เกิดขึ้นจริง

ในการศึกษาเปรียบเทียบเชิงตัวแบบนั้น นักวิชาการได้สร้างตัวแบบจําลองในการบริหารเพื่อ อธิบายถึงรูปแบบการบริหารที่เกิดขึ้นจริงในประเทศต่าง ๆ ไว้แล้ว เพื่ออธิบายให้คนที่ไม่มีโอกาสไปศึกษาได้รู้ว่า เมื่อพูดถึงประเทศนั้นแล้ว เราจะเห็นการบริหารที่เกิดขึ้นจริงนั้นได้ว่ามีลักษณะอย่างไร ดังนั้นการศึกษาเปรียบเทียบ เชิงตัวแบบจะเป็นการศึกษาโดยอาศัยแบบจําลองเป็นสื่อกลางในการที่จะอธิบายข้อเท็จจริงในการบริหารราชการ ที่เกิดขึ้นจริงในประเทศต่าง ๆ

ตัวแบบการบริหารที่มีอิทธิพลต่อการศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ แบ่งออกเป็น 2 ตัวแบบ คือ

1 ตัวแบบของการบริหารรัฐกิจในประเทศที่พัฒนาแล้ว เช่น ตัวแบบระบบราชการ (Bureaucratic Model) ของแมกซ์ เวเบอร์ (Max Weber)

เวเบอร์ เป็นนักสังคมวิทยาชาวเยอรมันที่ให้ความสนใจศึกษาระบบราชการในประเทศ ฝรั่งเศสและเยอรมนี โดยเสนอออกมาเป็นตัวแบบที่เรียกว่า “Weberian” หรือ “ตัวแบบฉบับดั้งเดิม” หรือ “ตัวแบบระบบราชการในอุดมคติ” ซึ่งต่อมาผลงานของเขาก็ได้รับการยกย่องให้เป็นต้นแบบของระบบการเมือง และการบริหารราชการของประเทศที่พัฒนาและทันสมัยแล้ว เช่น ประเทศอังกฤษ สหรัฐอเมริกา แคนาดา ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ ตลอดจนประเทศต่าง ๆ ในยุโรปด้วย แต่ยกเว้นประเทศญี่ปุ่น และรัสเซีย

ตัวแบบระบบราชการถูกกําหนดขึ้นมาโดยตั้งอยู่บนพื้นฐานของหลักเหตุผลของอํานาจ ตามบทบัญญัติทางกฎหมาย ทั้งในส่วนของลักษณะโครงสร้างและพฤติกรรมของการบริหารราชการ ดังนี้

1) ลักษณะโครงสร้าง ได้แก่

– มีสายการบังคับบัญชาที่ลดหลั่นกันลงไปเป็นลําดับจากลําดับสูงมาสู่ลําดับต่ำ (Hierarchy)

– มีการแบ่งงานกันทําตามความชํานาญเฉพาะด้าน (Division of Labor)

– มีการกําหนดระเบียบ ระบบ กฎเกณฑ์อย่างแน่นอนชัดเจน (System of Rules)

– มีบทบาทภายใต้อํานาจของฝ่ายการเมือง

2) ลักษณะทางด้านพฤติกรรม ได้แก่

– การไม่คํานึงถึงตัวบุคคล (Impersonality)

– การใช้เหตุผล (Rationality) ในการปฏิบัติ

– การมุ่งปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ (Rule Orientation)

– การมุ่งความยุติธรรม (Merit System)

– การเลือกสรรบุคคลโดยอาศัยการแข่งขัน

 

2 ตัวแบบของการบริหารรัฐกิจในประเทศกําลังพัฒนา เช่น ตัวแบบพริสมาติก (Prismatic Model) ของเฟรด ดับบลิว. ริกส์ (Fred w. Riggs) ริกส์ ได้เสนอตัวแบบพริสมาติก (Prismatic Model) ซึ่งเป็นตัวแบบที่แสดงให้เห็นถึง การจําแนกลักษณะการบริหารตามโครงสร้างของระบบราชการ เพื่อใช้อธิบายการบริหารระบบราชการใน กลุ่มประเทศกําลังพัฒนา ซึ่งได้แก่ กลุ่มประเทศในแถบเอเชียมรสุม ตั้งแต่ประเทศปากีสถาน อินเดีย ไปจนถึงจีน และเกาหลี ซึ่งมีลักษณะเป็นสังคมส่งผ่าน (Transition Society) จากสังคมด้อยพัฒนาไปเป็นสังคมที่พัฒนาแล้ว

ลักษณะสําคัญของสังคมพริสมาติก (Prismatic Society) มีดังนี้

1) Heterogeneity คือ การผสมผสานระหว่างการปกครองและการบริหารภายใต้ สังคมที่เจริญแล้ว (แบบตะวันตก) กับสังคมด้อยพัฒนา (แบบดั้งเดิม)

2) Formalism คือ การบริหารที่มีความแตกต่างระหว่างปทัสถานหรือกฎเกณฑ์ที่ตั้งไว้ อย่างเป็นทางการกับความเป็นจริงในทางปฏิบัติ

3) Overlapping คือ การมีโครงสร้างเหมือนกับประเทศที่พัฒนาแล้ว แต่ในทางปฏิบัติ จะเป็นแบบด้อยพัฒนา ทําให้การบริหารงานของแต่ละหน่วยงานก้าวก่ายหน้าที่กัน

4) Poly-Communalism คือ การบริหารงานที่มีการแบ่งพวกแบ่งพ้องในองค์การ ซึ่งเป็นการแบ่งภายใต้ความแตกต่างของภูมิหลัง เช่น การศึกษา ภูมิลําเนา สถานะ ฯลฯ

5) Nepotism คือ การบริหารงานที่อยู่ภายใต้ระบบอุปถัมภ์หรือระบบเส้นสาย และมีการเล่นพรรคเล่นพวกแบบวงศาคณาญาติ

6) Bazaar-Canteen คือ การกําหนดราคาแบบเป็นทางการ แต่ในความเป็นจริง มักจะใช้วิธีการต่อรองราคาหรือการติดสินบนพนักงานของรัฐ ดังเช่นสํานวนไทยที่ว่า “ยื่นหมูยื่นแมว” “กินตามน้ำ” หรือ “ค่าน้ำร้อนน้ำชา” ซึ่งทําให้เกิดปัญหาทุจริตคอร์รัปชั่นในระบบราชการ

7) Poly Nor Motirism and Lock of Consensus คือ การที่ประชาชนมี ค่านิยมและปทัสถานทางสังคมหลากหลาย ทําให้ขาดความเห็นชอบร่วมกัน

8) Authority and Control คือ หน้าที่ที่ได้รับกับการแสดงบทบาทในความเป็นจริง มักขัดแย้งกัน หมายความว่า คนที่ต้องแสดงบทบาทในการใช้อํานาจ แต่ไม่มีอํานาจควบคุมการเมืองและการบริหาร อย่างแท้จริง ในทางตรงกันข้ามคนที่ไม่มีบทบาทในการใช้อํานาจกลับเป็นผู้ที่มีอํานาจในการดําเนินการทางการเมือง และการบริหารอยู่อย่างลับ ๆ

9) SALA Model คือ การกําหนดโครงสร้างของหน่วยงานราชการหรือองค์การหนึ่ง ๆ มักจะมีหน้าที่หลายอย่างในหน่วยงานเดียวกัน ซึ่งทําให้เกิดการก้าวก่ายหน้าที่กัน และแสดงถึงความไม่ผสมผสานกัน ระหว่างแนวคิดในการพัฒนากับความเป็นจริงในทางปฏิบัติดังเช่นคํากล่าวที่ว่า “หัวมังกุท้ายมังกร”

ทั้งนี้ การบริหารเปรียบเทียบในเชิงตัวแบบมีข้อดีและข้อเสีย คือ

ข้อดี : ผู้ศึกษาไม่ต้องไปศึกษาเองถึงต่างประเทศ แต่สามารถที่จะศึกษาเองได้ผ่านทางผลงานของนักวิชาการที่นําเสนอ ทําให้ผู้ศึกษาสามารถที่จะเข้าใจการบริหารของประเทศนั้นโดยอัตโนมัติ ซึ่งเป็นการ ประหยัดเวลา แรงงาน และค่าใช้จ่าย

ข้อเสีย : มีปัญหาเรื่องความทันสมัยของข้อมูล เมื่อเวลาเปลี่ยนไป ข้อมูลอาจจะไม่สอดคล้อง กับข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้น

การศึกษาเปรียบเทียบแบบรายประเทศ (Country Approach)

การศึกษาเปรียบเทียบแบบรายประเทศ เป็นการศึกษาเปรียบเทียบที่เน้นการให้รายละเอียด ขององค์ประกอบทางการบริหารของแต่ละประเทศ โดยใช้วิธีพรรณนาความในการอธิบายความแตกต่าง

การศึกษาเปรียบเทียบแบบรายประเทศ เป็นการศึกษาที่เน้นศึกษาในระดับประเทศหรือ กลุ่มประเทศ ดังนั้นหน่วยวิเคราะห์จะอยู่ที่ระดับประเทศและกลุ่มประเทศ

วิธีการในการศึกษาเปรียบเทียบแบบรายประเทศ แบ่งออกเป็น 2 วิธี คือ

1 การศึกษาเปรียบเทียบข้ามกลุ่มวัฒนธรรมหรือกลุ่มประเทศ (Cross-Cultural) โดยก่อนที่จะทําการศึกษาผู้ศึกษาต้องมีการกําหนดหลักเกณฑ์ในการแบ่งกลุ่ม โดยพิจารณาจากเกณฑ์ดังต่อไปนี้

1) เกณฑ์โครงสร้างระบบการเมือง (Political System) เช่น

– กลุ่มประเทศเสรีประชาธิปไตย (Democracy) เช่น อังกฤษ สหรัฐอเมริกาฝรั่งเศส เยอรมนี ญี่ปุ่น ไทย อินเดีย เกาหลีใต้ ฯลฯ

– กลุ่มประเทศรวมอํานาจเบ็ดเสร็จ (Totalitarianism) เช่น จีน พม่า เวียดนามสาว เกาหลีเหนือ ฯลฯ

– กลุ่มประเทศอื่น ๆ (Mixed) 2) เกณฑ์สถานภาพระบบเศรษฐกิจ (Economic System) เช่น

– กลุ่มประเทศพัฒนาแล้ว (Developed) เช่น อังกฤษ สหรัฐอเมริกา ฝรั่งเศสสเปน ญี่ปุ่น ฯลฯ

– กลุ่มประเทศกําลังพัฒนา (Developing) เช่น ลาว กัมพูชา เกาหลีเหนืออาร์เจนตินา อินเดีย อินโดนีเซีย ไทย พม่า เวียดนาม ฯลฯ

3) เกณฑ์ระบบเศรษฐกิจและการเมือง (Economic and Political System) เช่น

– กลุ่มประเทศเสรีประชาธิปไตย + เศรษฐกิจพัฒนาแล้ว เช่น อังกฤษ สหรัฐอเมริกา ฝรั่งเศส ญี่ปุ่น ฯลฯ

– กลุ่มประเทศเสรีประชาธิปไตย + เศรษฐกิจกําลังพัฒนา เช่น อินเดีย ไทย อินโดนีเซีย ฟิลิปปินส์ ฯลฯ

– กลุ่มประเทศสังคมนิยม (คอมมิวนิสต์) + เศรษฐกิจพัฒนาแล้ว ปัจจุบันไม่มีแล้ว

– กลุ่มประเทศสังคมนิยม (คอมมิวนิสต์) + เศรษฐกิจกําลังพัฒนา เช่น จีนเกาหลีเหนือ ฯลฯ

4) เกณฑ์ระบบวัฒนธรรมทางการเมือง (Political Culture System) เช่น

– กลุ่มประเทศแองโกล-อเมริกัน เช่น สหรัฐอเมริกา แคนาดา – กลุ่มประเทศในแถบยุโรป

– กลุ่มประเทศอุตสาหกรรมและกลุ่มประเทศถึงอุตสาหกรรม เช่น ประเทศกําลังพัฒนาทั่วไป

– กลุ่มประเทศรวมอํานาจเบ็ดเสร็จ เช่น จีน รัสเซีย เยอรมนี

2 การศึกษาเปรียบเทียบข้ามชาติหรือข้ามประเทศ (Cross-National) ได้แก่

– การศึกษาเปรียบเทียบประเทศหนึ่งกับอีกประเทศหนึ่งในช่วงเวลาเดียวกัน

– การศึกษาเปรียบเทียบการบริหารรัฐกิจภายในประเทศเดียวกันแต่ช่วงเวลาแตกต่างกัน

– การศึกษาหลาย ๆ ประเทศพร้อมกัน

– การศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบอย่างกว้าง ๆ หรือลักษณะเฉพาะอย่างใดอย่างหนึ่ง ทั้งนี้ การศึกษาเปรียบเทียบแบบรายประเทศมีข้อดีและข้อเสีย คือ

ข้อดี เป็นการศึกษาที่ง่าย ไม่ซับซ้อน สะดวก รวดเร็ว

– การศึกษามีความยืดหยุ่น สามารถศึกษาได้ตลอดเวลา เพราะคํานึงถึงความเป็นพลวัตของการบริหารที่เป็นไปตามเวลา เมื่อเวลาเปลี่ยนไป รูปแบบการบริหารก็เปลี่ยนตามด้วย

ข้อเสีย – ในการเลือกประเทศมาศึกษาเปรียบเทียบนั้นต้องเลือกให้ถูกต้อง ต้องมีวัตถุประสงค์ในการเลือกอย่างชัดเจนว่าต้องการจะศึกษาเรื่องอะไร เพราะถ้าเลือก ประเทศมาศึกษาไม่ถูกต้อง ไม่มีวัตถุประสงค์ว่าจะศึกษาเรื่องอะไร เราอาจจะ ไม่ได้ประโยชน์จากการศึกษาเลย

– ตัวผู้ศึกษาต้องมีงบประมาณในการศึกษา เพราะต้องเข้าไปศึกษารายละเอียดด้วยตัวเอง ไม่สามารถศึกษาได้จากแบบจําลอง

 

ข้อ 3 จงวิเคราะห์เปรียบเทียบความแตกต่างระหว่างการบริหารรัฐกิจของประเทศอังกฤษกับประเทศสหรัฐอเมริกา ในประเด็นของการบริหารงานบุคคล

แนวคําตอบ

การบริหารรัฐกิจของประเทศอังกฤษและสหรัฐอเมริกา มีลักษณะการบริหารแบบพลเรือน/ พลเมือง (Civic Culture Administration/Civic Culture Model) ซึ่งเป็นรูปแบบที่ให้ความสําคัญกับการเข้าไปมี ส่วนร่วมในทางการเมืองของประชาชน การยินยอมให้มีการกระจายอํานาจ และยอมรับเสียงส่วนใหญ่ซึ่งมีสิทธิ ในอํานาจการบริหารการปกครอง รวมทั้งยังยินยอมให้มีการเปลี่ยนแปลง และยอมรับการเปลี่ยนแปลงในสิ่งใหม่ ๆ

ทั้งนี้ในประเด็นของการบริหารงานบุคคล ซึ่งได้แก่ การสรรหาบุคคลเข้าทํางาน และการคัดเลือก บุคคลเข้าเป็นข้าราชการของประเทศอังกฤษและสหรัฐอเมริกา สามารถอธิบายเปรียบเทียบ ได้ดังนี้

การสรรหาบุคคลเข้าทํางานของประเทศอังกฤษและสหรัฐอเมริกา

1 การสรรหาบุคคลเข้าทํางานของประเทศอังกฤษ จะเป็นระบบปิด (Closed System) ซึ่งมีลักษณะสําคัญ คือ

– เปิดรับสมัครเฉพาะผู้จบจากมหาวิทยาลัยทันที ไม่สนใจประสบการณ์

– วิธีการสรรหามีความเข้มงวดมาก โดยวิธีการสอบจะลดความเข้มงวดตามลําดับชั้นของตําแหน่งข้าราชการ

– การบรรจุข้าราชการระดับสูงมักเป็นบุคคลในสายข้าราชการ หรือบุคคลภายนอกชั้นสูง

– เกิดจากแนวคิดคนชั้นสูงมีการศึกษาเป็นหัวสมองของประเทศ หรือเน้นการศึกษามากกว่าประสบการณ์

2 การสรรหาบุคคลเข้าทํางานของประเทศสหรัฐอเมริกา จะเป็นระบบเปิด (Open System) ซึ่งมีลักษณะสําคัญ คือ

– เปิดกว้างในการรับสมัคร ไม่จํากัดอายุและประสบการณ์

– วิธีการสรรหามีความยืดหยุ่น ไม่จํากัดวิธีคัดเลือก

– การบรรจุบุคคลระดับสูง จะสรรหาจากบุคคลหลายระดับ เน้นเป็นตัวแทนประชาชนได้

– แนวคิดว่าข้าราชการต้องมีการศึกษาสูงและมีประสบการณ์มาก การคัดเลือกบุคคลเข้ารับราชการของประเทศอังกฤษและสหรัฐอเมริกา

1 การคัดเลือกบุคคลเข้ารับราชการของประเทศอังกฤษ จะเน้นดูที่คน หรือ “Career staffing” ซึ่งมีลักษณะสําคัญ คือ

– ให้ความสําคัญกับเรื่องสมรรถภาพทั่ว ๆ ไป เชาวน์ไหวพริบ

– ต้องผ่านการสอบแข่งขันซึ่งจะเน้นทฤษฎีมากกว่าปฏิบัติ

– ไม่สนับสนุนให้มีการโอนย้ายหน่วยงาน หรือเปลี่ยนอาชีพจากเอกชนมาเป็นข้าราชการ

2 การคัดเลือกบุคคลเข้ารับราชการของประเทศสหรัฐอเมริกา จะเน้นดูที่ความต้องการ ของหน่วยงาน หรือ “Program-staffing” ซึ่งมีลักษณะสําคัญ คือ

– ให้ความสําคัญกับเรื่องสมรรถภาพในความชํานาญเฉพาะด้านตามความต้องการของภาครัฐจากการเกิดขึ้นของโครงการตามนโยบาย

– ต้องผ่านการสอบแข่งขันซึ่งจะเน้นปฏิบัติมากกว่าทฤษฎี ดูประสบการณ์

– มีการโยกย้ายเปลี่ยนอาชีพจากเอกชนมาเป็นข้าราชการได้สูง (Mobility)

– ไม่มีการยับยั้งและให้โอกาสในการโอนย้ายระหว่างหน่วยงานสูงเพื่อให้เกิดการเรียนรู้ได้มาก

 

ข้อ 4 จงวิเคราะห์เปรียบเทียบความแตกต่างระหว่างการบริหารรัฐกิจของประเทศไทยกับประเทศอินเดียในประเด็นของบทบาทของข้าราชการในการบริหารงาน

แนวคําตอบ

การบริหารรัฐกิจของประเทศไทย

การบริหารรัฐกิจของประเทศไทย มีรูปแบบการบริหารแบบระบบกลุ่มผู้นําทางราชการทั้ง ฝ่ายพลเรือนและฝ่ายทหาร (Bureaucratic Elite Systems Civil and Military) ซึ่งเป็นแบบการบริหารที่อํานาจ ทางการเมืองและการบริหารราชการมักตกอยู่ในมือของข้าราชการทั้งในส่วนของข้าราชการทหารและพลเรือน ซึ่งเฟรด ดับบลิว. ริกส์ (Fred W. Riggs) เรียกรูปแบบการบริหารแบบนี้ว่า “รัฐราชการ” (Bureaucratic Polity)

บทบาทของข้าราชการไทย ข้าราชการไทยมีสถานภาพเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ โดยอาชีพรับราชการ เป็นอาชีพที่ได้การยอมรับว่ามีเกียรติสูง มีความมั่นคง แต่มีค่าตอบแทนยังไม่เพียงพอกับการครองชีพ ในขณะที่ สวัสดิการต่าง ๆ อยู่ในเกณฑ์ดีมาก และการลงโทษทางวินัยมีค่อนข้างน้อยมาก

นอกจากนี้ ชิฟฟิน (Siffin) ยังมองว่า สถานภาพของข้าราชการไทยเป็นการพิจารณาตามชั้นยศ ผู้มีอํานาจทางชั้นยศที่ต่ำกว่ามักจะเป็นผู้ที่ต้องคอยปฏิบัติตามคําสั่งของผู้ที่มีตําแหน่งยศสูงกว่า โดยต้องรับฟังคําสั่ง ทั้งในส่วนของเนื้องาน และนอกเหนือเนื้องาน

การบริหารรัฐกิจของประเทศอินเดีย

การบริหารรัฐกิจของประเทศอินเดีย มีรูปแบบการบริหารแบบระบบกึ่งแข่งขันของพรรคการเมือง ที่มีอํานาจเหนือเด่น (Dominate-Party Semicompetitive Systems) ซึ่งเป็นแบบการบริหารที่มีพรรคการเมือง หนึ่งพรรคมีอํานาจเหนือพรรคการเมืองอื่น ๆ ซึ่งความเด่นชัดดังกล่าวส่งผลให้นโยบายของพรรคการเมืองนั้น ได้รับการยอมรับมาปฏิบัติ แต่หากพรรคการเมืองพรรคอื่น ๆ ขึ้นมามีอํานาจและบทบาทหน้าที่ก็จะส่งผลให้นโยบาย ที่มุ่งเน้นนั้นเปลี่ยนแปลงไป และรูปแบบการบริหารก็แตกต่างกันออกไปด้วย

บทบาทของข้าราชการอินเดีย ข้าราชการอินเดียมีสถานภาพเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ โดยข้าราชการ ถูกกําหนดให้เป็นผู้ปฏิบัติตามนโยบายที่ฝ่ายการเมืองเป็นผู้กําหนด ในส่วนของความสัมพันธ์ระหว่างข้าราชการและ ฝ่ายการเมืองนั้นถือว่ามีความราบรื่นดี เนื่องจากข้าราชการระดับสูงมีความสนิทสนมใกล้ชิดกับนักการเมือง และ ด้วยความใกล้ชิดดังกล่าวนี้เองทําให้ในเวลาต่อมาข้าราชการมีบทบาทต่อการบริหารราชการของประเทศค่อนข้างมาก

ความแตกต่างระหว่างบทบาทของข้าราชการไทยกับข้าราชการอินเดียแม้ข้าราชการไทยและอินเดียจะมีสถานภาพเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐเหมือนกัน แต่บทบาทในการ บริหารราชการของข้าราชการทั้ง 2 ประเทศกลับมีความแตกต่างกัน เนื่องจากข้าราชการไทยมีอํานาจและอิทธิพลทั้ง ด้านการเมืองและการบริหารราชการ แต่ข้าราชการอินเดียจะต้องอยู่ภายใต้อํานาจและอิทธิพลของฝ่ายการเมือง (พรรคการเมือง)

การสอบซ่อมภาค 1 ปีการศึกษา 2557

ข้อสอบกระบวนวิชา POL 3310 การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ

คําสั่ง ข้อสอบมี 5 ข้อ ให้เลือกทําเพียง 3 ข้อ

ข้อ 1 จงอธิบายถึงพัฒนาการของวิชาการศึกษาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบตั้งแต่อดีตถึงปัจจุบันมาโดยละเอียด

แนวคําตอบ

พัฒนาการของการศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ

การศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบเกิดขึ้นมาตั้งแต่สมัยก่อนสงครามโลกครั้งที่ 2 โดย เกิดจากวูดโรว์ วิลสัน (Woodrow Wilson) ซึ่งต้องการขจัดปัญหาระบบอุปถัมภ์ในระบบราชการของสหรัฐอเมริกา ในขณะนั้นให้หมดไป จึงทําให้เกิดกลุ่มศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบกลุ่มที่ 1 คือ กลุ่มศึกษาเปรียบเทียบ ระบบบริหาร (Comparative Study Administration : CSA) เพื่อศึกษาระบบบริหารราชการของประเทศยุโรป คือ อังกฤษ ฝรั่งเศส และปรัสเซีย (เยอรมันปัจจุบัน) และนําแนวทางการบริหารจากประเทศดังกล่าวมาใช้แก้ปัญหา การบริหารราชการของสหรัฐอเมริกา

การศึกษาของกลุ่ม CSA นําไปสู่พัฒนาการของการศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ ซึ่ง แบ่งออกเป็น 4 ช่วงเวลา ดังนี้

1 ยุคหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 (ค.ศ. 1939 1940) – ภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ประเทศสหรัฐอเมริกาซึ่งสถาปนาตัวเองเป็นผู้นําโลก ได้ ประกาศใช้แผนมาร์แชล (Marshall Plan) โดยมีวัตถุประสงค์ในการให้ความช่วยเหลือทางด้านการเมือง การทหาร เศรษฐกิจ สังคม วัฒนธรรม การศึกษา และเทคโนโลยีแก่ประเทศพันธมิตรของสหรัฐอเมริกา ซึ่งการช่วยเหลือดังกล่าว มีส่วนผลักดันให้ประเทศโลกที่ 3 หรือประเทศกําลังพัฒนาเกิดอุดมการณ์การพัฒนา (Developmentalism) โดย มีความเชื่อว่า บรรดาประเทศยากจนสามารถพัฒนาประเทศของตนให้เหมือนกับประเทศที่เจริญแล้วหรือประเทศ อุตสาหกรรมได้ หากนําแนวทางของสหรัฐอเมริกามาเป็นต้นแบบ

ผลจากนโยบายการให้ความช่วยเหลือและอุดมการณ์การพัฒนาทําให้เกิดกลุ่มศึกษา การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบกลุ่มที่ 2 คือ กลุ่มบริหารเปรียบเทียบ (Comparative Administration Group : CAG) หรือเรียกอีกชื่อหนึ่งว่า กลุ่มบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ (Comparative Public Administration : CPA) ซึ่งกลุ่มนี้ มองว่าระบบบริหารของประเทศโลกที่ 3 เป็นระบบที่ไม่มีประสิทธิภาพเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศตะวันตก ดังนั้น ถ้าต้องการจะให้ระบบบริหารของประเทศโลกที่ 3 มีประสิทธิภาพ สามารถเป็นเครื่องมือในการพัฒนาประเทศได้ ก็จําเป็นจะต้องพัฒนาและปรับปรุงระบบบริหารของประเทศเหล่านี้ให้ “ทันสมัย” ซึ่งกลุ่ม CAG/CPA ได้เรียกร้อง ให้มีการสร้างสถาบันทางการบริหาร (Institution-Building) ใหม่ ๆ ขึ้นในประเทศโลกที่ 3

2 ยุคทองของการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ (ค.ศ. 1969 1974)

เป็นยุคที่แนวความคิดของกลุ่ม CAG/CPA ได้รับความนิยมอย่างแพร่หลาย จะเห็นได้ จากการจัดพิมพ์วารสาร เอกสาร ตําราเกี่ยวกับการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบมากมาย และในมหาวิทยาลัยของ สหรัฐอเมริกาก็มีการเปิดการเรียนการสอนการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบกันมาก ซึ่งจุดเน้นของแนวความคิดของ กลุ่ม CAG/CPA มีดังนี้

1) การสร้างระบบการบริหารแบบอเมริกัน (American Public Administration) ซึ่งเป็นระบบที่มีประสิทธิภาพดีที่สุด (The Best Efficiency) สามารถเป็นต้นแบบให้กับประเทศโลกที่ 3 เพื่อใช้ เป็นเครื่องมือในการพัฒนาประเทศได้

2) การนํารูปแบบการบริหารแบบอเมริกันไปใช้จะต้องครอบคลุมในทุก ๆ ด้าน เนื่องจากรูปแบบการบริหารงานแบบอเมริกันมีลักษณะ “ครบวงจร” หรือเป็นแบบ “Package” คือ ประกอบด้วย ความรู้ทางด้านการบริหารทุกด้าน ไม่ว่าจะเป็นการบริหารงานบุคคล การบริหารงบประมาณ การจัดการ เทคโนโลยี รวมทั้งทัศนคติและค่านิยมแบบอเมริกัน

3) มีวัตถุประสงค์หลักเพื่อต้องการที่จะปรับปรุงระบบราชการของประเทศโลกที่ 3 ให้มีความทันสมัยแบบสหรัฐอเมริกา โดยการกําหนดมาตรการต่าง ๆ ในการเพิ่มขีดความสามารถให้แก่ระบบราชการ ในประเทศโลกที่ 3 และเสนอให้มีการสร้างสถาบันทางการบริหารใหม่ ๆ เพิ่มขึ้น

4) การเพิ่มขีดความสามารถของระบบบริหารของหน่วยงานราชการ จะต้อง กระทําก่อนสิ่งอื่นใดทั้งหมด โดยไม่คํานึงถึงระดับของการพัฒนาทางการเมือง

3 ยุคเสื่อมของการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ (ค.ศ. 1975 1976)

สาเหตุที่ทําให้การศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบของกลุ่ม CAG/CPA เสื่อม มี 2 ประการ คือ

1) ความบกพร่องของแนวความคิดของกลุ่ม CAG/CPA ได้แก่

– การศึกษาของกลุ่ม CAG/CPA มุ่งเน้นการบริหารงานตามแบบตะวันตก ละเลยการพิจารณาถึงปัจจัยสภาพแวดล้อมภายในของประเทศโลกที่ 3 จึงทําให้การบริหารงานของประเทศโลกที่ 3 ไม่ประสบผลสําเร็จเท่าที่ควร เพราะการพัฒนาจําเป็นต้องใช้เวลาในการสร้างสมประสบการณ์ของประเทศนั้น ๆ เอง เพื่อค้นหารูปแบบการบริหารงานที่เหมาะสมกับประเทศของตน

– การถูกวิพากษ์วิจารณ์จนเกิดความไม่แน่ใจในศาสตร์การบริหารรัฐกิจ เปรียบเทียบ กล่าวคือ การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบตามแนวคิดของกลุ่ม CAG/CPA ถูกมองว่าเป็นเครื่องมือของ ประเทศที่พัฒนาแล้ว โดยเฉพาะสหรัฐอเมริกาในการขยายอิทธิพลและอํานาจครอบงําประเทศโลกที่ 3 โดยผ่าน วิธีการชักจูงให้ประเทศโลกที่ 3 หันมาเลียนแบบสไตล์การบริหารแบบสหรัฐอเมริกา

2) สถานการณ์ภายในและภายนอกของสหรัฐอเมริกา ทําให้สหรัฐอเมริกาต้องกลับมา สนใจดูแลความสงบเรียบร้อยภายในประเทศจนละเลยการให้ความช่วยเหลือประเทศโลกที่ 3 ประกอบกับนักวิชาการ เริ่มทําตัวเหมือน “มือปืนรับจ้าง” เห็นแก่เงินรางวัลอามิสสินจ้างมากกว่าความก้าวหน้าทางวิชาการ ส่งผลให้ การศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบซบเซาลง

4 ยุคฟื้นฟูการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ (ค.ศ. 1976 – ปัจจุบัน)

ในช่วงปลายปี ค.ศ. 1975 นักวิชาการเริ่มกลับมามองถึงปัญหาร่วมกัน โดยการรวมตัวกัน จัดประชุมทางวิชาการเพื่อประเมินสถานการณ์และสถานภาพของการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบในอดีตและมอง แนวโน้มในอนาคต โดยได้จัดพิมพ์แนวทางการศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบที่ได้จากการประชุมครั้งนี้ไว้ใน หนังสือ “Public Administration Review” ฉบับที่ 6 (พ.ย. – ธ.ค. 1976) ซึ่งถือว่าเป็นการเริ่มต้นแนวการศึกษา การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบขึ้นมาอีกครั้งหนึ่ง

ในยุคนี้จึงทําให้เกิดกลุ่มศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบกลุ่มที่ 3 คือ กลุ่มบริหารรัฐกิจ เปรียบเทียบแนวใหม่ (New Comparative Public Administration : New CPA) ซึ่งเกิดขึ้นเนื่องจากต้องการแก้ไข ข้อบกพร่องของกลุ่ม CAG/CPA โดยแนวความคิดของกลุ่ม New CPA นี้ มุ่งเน้นการศึกษาระบบบริหารที่เกิดขึ้นจริง ในประเทศโลกที่ 3 มากกว่าการสร้างทฤษฎี รวมทั้งเป็นการมุ่งตอบคําถามว่าทําไมการพัฒนาของประเทศหนึ่งจึง ประสบความสําเร็จในขณะที่อีกประเทศหนึ่งล้มเหลว มีปัจจัยอะไรที่ส่งผลให้เกิดความสําเร็จหรือความล้มเหลว ในการพัฒนา ซึ่งเป็นเรื่องที่เกี่ยวกับการนํานโยบายไปปฏิบัติ

 

ข้อ 2 จงอธิบายถึงลักษณะของการบริหารรัฐกิจในกลุ่มประเทศกําลังพัฒนาภายใต้ตัวแบบของ Fred W. Riggs

แนวคําตอบ

เฟรด ดับบลิว. ริกส์ (Fred w. Riggs) ได้เสนอตัวแบบพริสมาติก (Prismatic Model) ซึ่งเป็น ตัวแบบที่แสดงให้เห็นถึงลักษณะการบริหารรัฐกิจในกลุ่มประเทศกําลังพัฒนา ได้แก่ กลุ่มประเทศในแถบเอเชียมรสุม ตั้งแต่ปากีสถาน อินเดีย ไปจนถึงจีนและเกาหลี ซึ่งมีลักษณะเป็นสังคมพริสมาติก (Prismatic Society) หรือ สังคมส่งผ่าน (Transition Society) คือ สังคมที่อยู่ระหว่างสังคมด้อยพัฒนากับสังคมพัฒนาแล้ว

ลักษณะสําคัญของสังคมพริสมาติก มีดังนี้

1 Heterogeneity คือ การผสมผสานระหว่างการปกครองและการบริหารภายใต้สังคม ที่เจริญแล้ว (แบบตะวันตก) กับสังคมด้อยพัฒนา (แบบดั้งเดิม)

2 Formalism คือ การบริหารที่มีความแตกต่างระหว่างปทัสถานหรือกฎเกณฑ์ที่ตั้งไว้ อย่างเป็นทางการกับความเป็นจริงในทางปฏิบัติ

3 Overlapping คือ การมีโครงสร้างเหมือนกับประเทศที่พัฒนาแล้ว แต่ในทางปฏิบัติ จะเป็นแบบด้อยพัฒนา ทําให้การบริหารงานของแต่ละหน่วยงานก้าวก่ายหน้าที่กัน

4 Poly-Communalism คือ การบริหารงานที่มีการแบ่งพวกแบ่งพ้องในองค์การ ซึ่งเป็น การแบ่งภายใต้ความแตกต่างของภูมิหลัง เช่น การศึกษา ภูมิลําเนา สถานะ ฯลฯ

5 Nepotism คือ การบริหารงานที่อยู่ภายใต้ระบบอุปถัมภ์หรือระบบเส้นสาย และมีการ เล่นพรรคเล่นพวกแบบวงศาคณาญาติ

6 Bazaar-Canteen คือ การกําหนดราคาแบบเป็นทางการ แต่ในความเป็นจริงมักจะ ใช้วิธีการต่อรองราคาหรือการติดสินบนพนักงานของรัฐ ดังเช่นสํานวนไทยที่ว่า “ยื่นหมูยื่นแมว” “กินตามน้ำ” หรือ “ค่าน้ำร้อนน้ำชา” ซึ่งทําให้เกิดปัญหาทุจริตคอร์รัปชั่นในระบบราชการ

7 Poly Nor Motirism and Lack of Consensus คือ การที่ประชาชนมีค่านิยมและ ปทัสถานทางสังคมหลากหลาย ทําให้ขาดความเห็นชอบร่วมกัน

8 Authority and Control คือ หน้าที่ที่ได้รับกับการแสดงบทบาทในความเป็นจริง มักขัดแย้งกัน หมายความว่า คนที่ต้องแสดงบทบาทในการใช้อํานาจ แต่ไม่มีอํานาจควบคุมการเมืองและการบริหาร อย่างแท้จริง ในทางตรงกันข้ามคนที่ไม่มีบทบาทในการใช้อํานาจกลับเป็นผู้ที่มีอํานาจในการดําเนินการทาง การเมืองและการบริหารอยู่อย่างลับ ๆ

9 SALA Model คือ การกําหนดโครงสร้างของหน่วยงานราชการหรือองค์การหนึ่ง ๆ มักจะมีหน้าที่หลายอย่างในหน่วยงานเดียวกัน ซึ่งทําให้เกิดการก้าวก่ายหน้าที่กัน และแสดงถึงความไม่ผสมผสานกัน ระหว่างแนวคิดในการพัฒนากับความเป็นจริงในทางปฏิบัติดังเช่นคํากล่าวที่ว่า “หัวมังกุท้ายมังกร”

 

ข้อ 3 จงอธิบายถึงข้อแตกต่างระหว่างการบริหารรัฐกิจในประเทศฝรั่งเศสและเยอรมันมาโดยละเอียด

แนวคําตอบ

การบริหารรัฐกิจในประเทศฝรั่งเศสและเยอรมันมีรูปแบบการบริหารแบบดั้งเดิม (Classic Model) ซึ่งเป็นรูปแบบการบริหารที่สะท้อนการบริหารรัฐกิจตามแนวคิดของแมกซ์ เวเบอร์ (Max Weber) จึงส่งผลให้ การบริหารรัฐกิจของทั้งสองประเทศมีลักษณะสําคัญดังนี้

1 มีการจัดลําดับชั้นการบังคับบัญชา

2 มีการแบ่งหน้าที่ตามความชํานาญเฉพาะด้าน

3 การบริหารงานเน้นความสมเหตุสมผล

4 เน้นความชํานาญเฉพาะด้านสูง มีการฝึกอบรมข้าราชการก่อน

5 พฤติกรรมการบริหารรัฐกิจเคร่งครัดในกฎระเบียบมาก

6 การรับราชการมุ่งเน้นความเป็นวิชาชีพ

7 ข้าราชการมีบทบาทในการกําหนดนโยบาย

ความแตกต่างระหว่างการบริหารรัฐกิจในประเทศฝรั่งเศสและเยอรมัน มีดังนี้

1 ฝรั่งเศสเน้นการกระจายอํานาจ (Decentralization) เนื่องจากมีการปกครองแบบ สาธารณรัฐ แต่เยอรมันเน้นการรวมอํานาจ (Centralization) ไว้ที่ส่วนกลาง ได้แก่ กระทรวง กรม กอง

2 การรับราชการของฝรั่งเศสและเยอรมันต้องมีความรู้ความสามารถและประสบการณ์ตาม มาตรฐานที่กําหนดไว้โดยผ่านการฝึกอบรมในสถาบันการบริหารแห่งชาติ (Nation School of Administration) ซึ่งฝรั่งเศสจะใช้เวลาในการฝึกอบรม 2 ปี แต่เยอรมันใช้เวลา 3 ปีครึ่ง

3 การเลื่อนขั้นเงินเดือนของข้าราชการจะพิจารณาจากความอาวุโส หลักความสามารถ มนุษยสัมพันธ์ ความชํานาญเฉพาะด้าน และการสนับสนุนจากผู้นําขององค์การ โดยฝรั่งเศสจะเน้นความสามารถ เป็นหลัก แต่เยอรมันจะเน้นความอาวุโสเป็นหลัก

 

ข้อ 4 จงอธิบายลักษณะการบริหารราชการในประเทศอินเดียมาโดยละเอียด

แนวคําตอบ

การบริหารราชการในประเทศอินเดีย มีรูปแบบการบริหารแบบระบบกึ่งแข่งขันของพรรคการเมือง ที่มีอํานาจเหนือเด่น (Dominant-Party Semicompetitive Systems) ซึ่งเป็นการบริหารที่มีพรรคการเมืองหนึ่งพรรค มีอํานาจเหนือพรรคการเมืองอื่น ๆ ความเด่นชัดดังกล่าวส่งผลให้นโยบายของพรรคการเมืองได้รับการยอมรับ มาปฏิบัติ แต่หากมีพรรคการเมืองพรรคอื่น ๆ ขึ้นมามีอํานาจและบทบาทหน้าที่ก็จะส่งผลให้นโยบายที่มุ่งเน้นนั้น เปลี่ยนแปลงไป และรูปแบบการบริหารก็แตกต่างกันออกไปด้วย

รูปแบบการบริหารราชการของประเทศอินเดียแตกต่างไปจากประเทศอื่น ๆ เนื่องจากได้รับ อิทธิพลรูปแบบการบริหารมาจากประเทศอังกฤษ ดังนั้นระบบการบริหารราชการของประเทศอินเดียจึงมี ความทันสมัยอย่างมาก มีลักษณะการบริหารที่มุ่งเน้นระบบคุณธรรม (Merit System) มากขึ้น ซึ่งเป็นไปตามแนวทาง ของประเทศตะวันตก

การบริหารงานบุคคลมีหลักเกณฑ์ที่ชัดเจน ผลจากการให้ความสําคัญกับการบริหารตามตะวันตก ที่เริ่มตระหนักถึงระบบคุณธรรม ส่งผลให้การสรรหาและคัดเลือกข้าราชการเป็นการสรรหาที่มีความเข้มงวดและจริงจัง ให้ความสนใจรับคนที่จบมหาวิทยาลัย มีคณะกรรมการ Union Public Service Commission ในการรับสมัคร และการคัดเลือกเป็นไปตามกฎหมายและกฎระเบียบอย่างเคร่งครัด

ส่วนในเรื่องบทบาทและสถานภาพของข้าราชการนั้น ข้าราชการอินเดียมีบทบาทและสถานภาพ เป็น “เจ้าหน้าที่ของรัฐ” โดยข้าราชการถูกกําหนดให้เป็นผู้ปฏิบัติตามนโยบายที่ฝ่ายการเมืองเป็นผู้กําหนด ส่วน ความสัมพันธ์ระหว่างข้าราชการและฝ่ายการเมืองถือว่ามีความราบรื่นดี เพราะข้าราชการระดับสูงมีความสนิทสนม ใกล้ชิดกับนักการเมือง จึงทําให้ข้าราชการมีบทบาทต่อการบริหารราชการค่อนข้างมาก

สําหรับการควบคุมการบริหารราชการนั้น มีทั้งการควบคุมโดยตรงจากภายในองค์การ คือ การควบคุมตามสายการบังคับบัญชา และการควบคุมโดยอ้อมจากฝ่ายการเมือง คือ การควบคุมจากพรรคการเมือง ที่มีอํานาจและบทบาทสําคัญในช่วงนั้น ซึ่งข้าราชการตั้งแต่ระดับสูงลงมาถึงระดับล่างจะต้องมีการรายงานและ นําเสนองานผ่านความเห็นชอบของฝ่ายการเมือง ซึ่งโดยมากเป็นกลุ่มพรรคครองเกรส เนื่องจากถือว่าเป็น พรรคการเมืองที่มีอํานาจและอิทธิพลครอบงําระบบการเมืองมากกว่าพรรคอื่น ๆ จึงมีอิทธิพลต่อการควบคุม ตรวจสอบการบริหารราชการของข้าราชการ

 

ข้อ 5 จงอธิบายถึงความแตกต่างระหว่างการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบแนวเก่ากับแนวใหม่มาโดยละเอียด

แนวคําตอบ

การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบแนวเก่าให้ความสําคัญกับประสิทธิภาพและประสิทธิผล แต่ การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบแนวใหม่ให้ความสําคัญกับหลักธรรมาภิบาล หรือ Good Governance ซึ่งประกอบด้วย หลักการสําคัญ 6 ประการ คือ

1 การมีส่วนร่วมของสาธารณชน (Public Participation) คือ การให้ประชาชนทุกคนมีโอกาส เข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจและการบริหารอย่างเท่าเทียมกัน รวมถึงการให้เสรีภาพแก่สื่อมวลชน และสาธารณชนในการแสดงความคิดเห็นอย่างสร้างสรรค์

2 ความสุจริตและโปร่งใส (Honesty and Transparency) คือ การกําหนดระบบกติกา และการดําเนินงานที่เปิดเผย ตรงไปตรงมา ผู้เกี่ยวข้องและประชาชนทุกคนสามารถเข้าถึงและได้รับข้อมูลข่าวสาร อย่างเสรี เป็นธรรม ถูกต้อง และมีประสิทธิภาพ

3 พันธะความรับผิดชอบต่อสังคม (Accountability) คือ การมีความรับผิดชอบในบทบาท ภาระหน้าที่ที่มีต่อสาธารณชน โดยมีการจัดองค์กรหรือการกําหนดกฎเกณฑ์ที่เน้นการดําเนินงานเพื่อตอบสนอง ความต้องการของกลุ่มต่าง ๆ ในสังคมอย่างเป็นธรรม

4 กลไกการเมืองที่ชอบธรรม (Political Legitimacy) คือ ผู้ที่เป็นรัฐบาลหรือผู้ที่มีบทบาท ในการบริหารประเทศต้องขอบธรรมและเป็นที่ยอมรับของคนในสังคมส่วนรวม ทั้งในเรื่องความสุจริต ความเที่ยงธรรม และความสามารถในการบริหารประเทศ

5 กฎเกณฑ์ที่ยุติธรรมและชัดเจน (Fair Legal Framework and Predictability) คือ การกําหนดกรอบในการปฏิบัติหรือกฎหมายที่เป็นธรรมและยุติธรรมสําหรับกลุ่มต่าง ๆ ในสังคม ซึ่งกฎเกณฑ์ จะต้องมีการบังคับใช้ได้อย่างมีประสิทธิภาพ เป็นที่เข้าใจตรงกัน มีประสิทธิภาพในการบังคับใช้ สามารถคาดหวังผล และรู้ถึงสิ่งที่จะเกิดขึ้นเมื่อไม่ปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ที่วางไว้

6 ประสิทธิภาพและประสิทธิผล (Efficiency and Effectiveness) คือ ประสิทธิภาพ ในการดําเนินงานไม่ว่าจะเป็นด้านการจัดกระบวนการทํางาน การจัดองค์การ การจัดสรรบุคลากร และมีการใช้ ทรัพยากรสาธารณะต่าง ๆ อย่างคุ้มค่าและเหมาะสม มีการดําเนินการและให้บริการสาธารณะที่ให้ผลลัพธ์เป็นที่ น่าพอใจและกระตุ้นการพัฒนาของสังคมทุกด้าน

การสอบไล่ภาคฤดูร้อน ปีการศึกษา 2560

ข้อสอบกระบวนวิชา POL 3316 การบริหารรัฐวิสาหกิจ

คําสั่ง 1 ข้อสอบมี 7 ข้อ ให้นักศึกษาทําทั้งหมด 4 ข้อ

โดยข้อที่ 1 บังคับทํา ถ้าไม่ทําถือว่าสอบไม่ผ่าน

2 ให้นักศึกษาเลือกทําตามความพึงพอใจ 3 ข้อ

ข้อ 1 จงอธิบายความหมาย ความสําคัญ วัตถุประสงค์ของการจัดตั้ง ลักษณะ และรูปแบบการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจในประเทศไทย

แนวคําตอบ

ความหมายของรัฐวิสาหกิจ

เกศินี หงสนันทน์ กล่าวว่า รัฐวิสาหกิจ หมายถึง องค์การซึ่งรัฐบาลกลางควบคุมและเป็น เจ้าของ ทั้งนี้เพื่อที่จะปรับปรุงภาวะเศรษฐกิจของประเทศให้มั่นคง และยกฐานะของประชาชนในประเทศให้มี ความเป็นอยู่ดีขึ้น

ติน ปรัชญพฤทธิ์ กล่าวว่า รัฐวิสาหกิจ คือ กิจการต่าง ๆ ของรัฐแต่บริหารงานเชิงธุรกิจ กิจการ ของรัฐที่บริหารงานเชิงธุรกิจดังกล่าวนี้อาจรวมถึงกิจการทางด้านการสื่อสาร สาธารณูปโภค การคมนาคม สถาบัน การเงิน การประกันภัย โรงกลั่นน้ำมัน โรงงานอุตสาหกรรม ศิลปวัฒนธรรม การท่องเที่ยว การวิจัย ฯลฯ ซึ่ง รัฐวิสาหกิจเหล่านี้อาจจะจัดตั้งภายใต้กฎหมาย และกฎเกณฑ์หลายประการ คือ

1 รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติ เช่น การท่าเรือแห่งประเทศไทย 2 รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ที่มีลักษณะเป็นบริษัทจํากัด ซึ่งรัฐบาลถือหุ้นเกินกว่าร้อยละ 50 เช่น บริษัท การบินไทย จํากัด (มหาชน)

3 รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นเป็นนิติบุคคลตามพระราชกฤษฎีกาที่ให้อํานาจไว้โดยพระราชบัญญัติว่าด้วยการจัดตั้งองค์การของรัฐบาล พ.ศ. 2496 เช่น องค์การตลาด

4 รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยประกาศคณะปฏิวัติ เช่น การทางพิเศษแห่งประเทศไทย

5 รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี รัฐวิสาหกิจโดยนัยนี้ไม่ได้เป็นนิติบุคคลแต่กระทรวงการคลังเป็นเจ้าของ เช่น โรงงานยาสูบ

6 รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นมาตามนัยของกฎหมายธนาคารพาณิชย์ที่รัฐบาลถือหุ้นมากกว่าร้อยละ 10 เช่น ธนาคารกรุงไทย ความสําคัญของรัฐวิสาหกิจ

รัฐวิสาหกิจเป็นเครื่องมือประเภทหนึ่งของการบริหารจัดการในภาครัฐ และเป็นเครื่องมือ ในการส่งเสริม พัฒนา และรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจของประเทศ การดําเนินงานของรัฐวิสาหกิจส่วนมาก เป็นการดําเนินงานที่เกี่ยวข้องกับสิ่งจําเป็นในการดํารงชีวิตของประชาชน เช่น ด้านพลังงาน ด้านการสื่อสาร ด้านการคมนาคม ด้านสาธารณูปโภคต่าง ๆ เป็นต้น ซึ่งกิจการสาธารณะเหล่านี้ต้องใช้เงินทุนในการดําเนินการสูง แต่ให้ผลตอบแทนจากการลงทุนต่ำและมีอัตราการคืนทุนที่ใช้ระยะเวลานาน ทําให้เอกชนขาดความสนใจที่จะ เข้ามาลงทุน ดังนั้นรัฐจึงต้องเข้ามาดําเนินการเองในรูปแบบของ “รัฐวิสาหกิจ” เพื่อให้ประชาชนได้รับการ ยกระดับคุณภาพชีวิตที่สูงขึ้น และสามารถใช้บริการได้อย่างทั่วถึงและเท่าเทียมกัน

วัตถุประสงค์ของการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจ มีดังนี้

1 เพื่อจัดทําบริการสาธารณะ

2 เพื่อส่งเสริมสังคมและวัฒนธรรม

3 เพื่อความมั่นคงของประเทศ

4 เพื่อควบคุมสินค้าอันตราย

5 เพื่อประโยชน์ในด้านการคลังและเสริมรายได้ให้แก่รัฐ

6 เพื่อเป็นเครื่องมือในการรักษาเสถียรภาพของราคาสินค้าและบริการ

7 เพื่อเป็นเครื่องมือในการดําเนินธุรกิจแทนรัฐ

8 เพื่อเป็นตัวอยางแก่เอกชนในการดําเนินธุรกิจ

9 เพื่อต้องการประชาสัมพันธ์ประเทศ

 

ลักษณะของรัฐวิสาหกิจ มีดังนี้

1 เป็นกิจการที่รัฐบาลเข้ามาดําเนินงานร่วมกับเอกชนหรือกลุ่มบุคคล

2 เป็นกิจการที่รัฐบาลเข้ามาดําเนินงานแบบธุรกิจ ไม่ใช่ในฐานะผู้ปกครอง

3 เป็นกิจการที่มีอิสรภาพทางการบริหารและการจัดการทรัพยากรของตนเองภายใต้เงื่อนไขของกฎหมาย และนโยบายของรัฐบาล

4 การจัดโครงสร้างขององค์การรัฐวิสาหกิจควรมีลักษณะพิเศษที่เหมาะสมแก่การบริหารงาน

5 ผู้ใช้บริการ คือบุคคลที่จะต้องจ่ายค่าบริการของสินค้านั้น ๆ

6 ราคาของสินค้าและบริการอาจจะมีความผันแปรไปตามความต้องการของผู้บริโภคหรือกลไกของราคาตลาด

7 ประสิทธิภาพและความต่อเนื่องของการบริหารในด้านต่าง ๆ จะต้องมีความคล้ายคลึงกับบริษัทเอกชน รูปแบบการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจในประเทศไทย

การจัดตั้งรัฐวิสาหกิดในประเทศไทย สามารถแบ่งออกได้เป็น 4 ประเภทใหญ่ ๆ คือ

1 การจัดตั้งรัฐวิสาหกิจตามหน่วยงานราชการที่สังกัด ตัวอย่างเช่น

1) สํานักนายกรัฐมนตรี มีรัฐวิสาหกิจที่อยู่ในการกํากับดูแล 1 แห่ง คือ บริษัท อสมท จํากัด (มหาชน)

2) กระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬา มีรัฐวิสาหกิจที่อยู่ในการกํากับดูแล 2 แห่ง คือ การกีฬาแห่งประเทศไทย และการท่องเที่ยวแห่งประเทศไทย

3) กระทรวงสาธารณสุข มีรัฐวิสาหกิจที่อยู่ในการกํากับดูแล 1 แห่ง คือ องค์การเภสัชกรรม

2 การจัดตั้งรัฐวิสาหกิจตามกลุ่มสาขา ตัวอย่างเช่น

1) สาขาพลังงาน แบ่งออกเป็น 4 รัฐวิสาหกิจ คือ การไฟฟ้านครหลวง การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย และบริษัท ปตท. จํากัด (มหาชน)

(2) สาขาสื่อสาร แบ่งออกเป็น 4 รัฐวิสาหกิจ คือ บริษัท ทีโอที จํากัด (มหาชน)บริษัท กสท โทรคมนาคม จํากัด (มหาชน) บริษัท ไปรษณีย์ไทย จํากัด และ บริษัท อสมท จํากัด (มหาชน)

3 การจัดตั้งรัฐวิสาหกิจตามกฎหมาย แบ่งออกเป็น 6 กลุ่มประเภทของการจัดตั้ง ดังนี้

1) การจัดตั้งรัฐวิสาหกิจตามพระราชบัญญัติ เช่น การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทยจัดตั้งโดยพระราชบัญญัติการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2511

2) การจัดตั้งรัฐวิสาหกิจตามพระราชกําหนด เช่น บรรษัทบริหารสินทรัพย์สถาบันจัดตั้งโดยพระราชกําหนดบรรษัทบริหารสินทรัพย์สถาบัน พ.ศ. 2540

3) การจัดตั้งรัฐวิสาหกิจตามพระราชกฤษฎีกา เช่น องค์การสวนยาง จัดตั้งโดยพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การสวนยาง พ.ศ. 2504 4) การจัดตั้งรัฐวิสาหกิจตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์และกฎหมายว่าด้วยบริษัทมหาชนจํากัด เช่น บริษัท ปตท. จํากัด (มหาชน) จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติ บริษัทมหาชน จํากัด พ.ศ. 2535

5) การจัดตั้งรัฐวิสาหกิจตามคณะปฏิวัติ เช่น การทางพิเศษแห่งประเทศไทย จัดตั้งตามประกาศของคณะปฏิวัติฉบับที่ 290 พ.ศ. 2515

6) การจัดตั้งรัฐวิสาหกิจตามระเบียบหรือข้อบังคับ เช่น องค์การสุรา จัดตั้งขึ้นโดยระเบียบจัดตั้งองค์การสุรา กรมสรรพสามิต พ.ศ. 2506

4 การจัดตั้งรัฐวิสาหกิจตามวัตถุประสงค์ เช่น การจัดตั้งการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย มีวัตถุประสงค์เพื่อสรรค์สร้างและพัฒนาคุณภาพชีวิตด้วยการให้บริการด้านพลังงานที่มีคุณภาพ เชื่อถือได้ในราคา ที่เหมาะสม เป็นธรรม และรักษาความสมดุลกับธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม

 

ข้อ 2 จงอธิบายความหมาย หลักการ บทบาทและขอบเขตของการบริการสาธารณะ

แนวคําตอบ

ความหมายของการบริการสาธารณะ

นันทวัฒน์ บรมานันท์ ได้อธิบายว่า การบริการสาธารณะ คือ กิจกรรมประเภทหนึ่งซึ่งรัฐ มีหน้าที่ต้องจัดทําขึ้นเพื่อสนองความต้องการของประชาชนโดยส่วนรวม เป็นการให้บริการแก่ประชาชน หรือการดําเนินการอื่นเพื่อสนองความต้องการของประชาชน

เทพศักดิ์ บุญยรัตพันธุ์ ให้ความหมายว่า การบริการสาธารณะ หมายถึง การที่บุคคล กลุ่มบุคคล หรือหน่วยงานที่มีอํานาจหน้าที่ที่เกี่ยวข้องกับการให้บริการสาธารณะ ซึ่งอาจจะเป็นของรัฐหรือเอกชน มีหน้าที่ ในการส่งต่อการให้บริการสาธารณะแก่ประชาชน โดยมีจุดมุ่งหมายเพื่อสนองตอบต่อความต้องการของประชาชน โดยส่วนรวม การให้บริการสาธารณะมีลักษณะที่เป็น “ระบบ” มีองค์ประกอบที่สําคัญ 6 ส่วน คือ

1 สถานที่และบุคคลที่ให้บริการ

2 ปัจจัยนําเข้าหรือทรัพยากร

3 กระบวนการและกิจกรรม

4 ผลผลิตหรือตัวบริการ

5 ช่องทางการให้บริการ

6 ผลกระทบที่มีต่อผู้รับบริการ

หลักการให้บริการสาธารณะ ปราโมทย์ สัจจรักษ์ กล่าวถึง หลักสําคัญเกี่ยวกับการให้บริการสาธารณะไว้ 5 ประการ คือ

1 บริการสาธารณะเป็นกิจการที่อยู่ในความควบคุมของฝ่ายปกครอง

2 บริการสาธารณะมีวัตถุประสงค์ในการสนองตอบความต้องการส่วนรวมของประชาชน

3 การจัดระเบียบและวิธีดําเนินการบริการสาธารณะย่อมจะแก้ไขเปลี่ยนแปลงได้เสมอ เพื่อให้เหมาะสมแก่ความจําเป็นแห่งกาลสมัย

4 บริการสาธารณะจะต้องจัดดําเนินการอยู่เป็นนิจและโดยสม่ำเสมอ ไม่มีการหยุดชะงักถ้าบริการสาธารณะหยุดชะงักด้วยประการใด ๆ ประชาชนย่อมได้รับความเดือดร้อนหรือได้รับความเสียหาย

5 เอกชนย่อมมีสิทธิที่จะได้รับประโยชน์จากบริการสาธารณะเท่าเทียมกัน การให้บริการสาธารณะมีเป้าหมายที่สําคัญ คือ การสร้างความพึงพอใจในการให้บริการแก่ประชาชน

บทบาทและขอบเขตของการบริการสาธารณะ

1 ด้านสังคม การบริการสาธารณะด้านสังคมเป็นรูปแบบของการบริการที่เกิดขึ้นจาก ความรู้สึกที่ต้องการตอบสนองความมีน้ำใจ และความปรารถนาดีที่มุ่งหวังให้ผู้รับบริการหรือประชาชนได้รับ ความสะดวกสบาย เพื่อการยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชนให้สูงขึ้นอย่างเท่าเทียมกัน โดยการบริการสาธารณะ ทางด้านสังคม ได้แก่

1) การบริการสาธารณะขั้นพื้นฐาน คือ ระบบสาธารณูปโภคต่าง ๆ เช่น การเก็บขยะการติดตั้งไฟแสงสว่าง น้ำประปา คลองชลประทาน เป็นต้น

2) การบริการสาธารณะด้านสุขภาพ เช่น การป้องกันโรคระบาด การรักษาพยาบาล เป็นต้น

3) การบริการสาธารณะด้านสื่อสารและโทรคมนาคม เช่น การไปรษณีย์ โทรศัพท์เป็นต้น

4) การบริการสาธารณะด้านนันทนาการและการกีฬา เช่น สวนสาธารณะ ลานกีฬา เป็นต้น

5) การบริการสาธารณะด้านการประกันภัย เช่น การประกันราคาผลผลิตทางการเกษตร การประกันการว่างงาน เป็นต้น

2 ด้านเศรษฐกิจ การพัฒนาเศรษฐกิจเป็นกระบวนการเปลี่ยนแปลงที่สําคัญต่อระบบ เศรษฐกิจของประเทศทั้งในระดับมหภาคและระดับจุลภาค และนําไปสู่การเปลี่ยนแปลงของโครงสร้างทางสังคม โดยนโยบายทางด้านเศรษฐกิจมักจะเป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับนโยบายการเงิน นโยบายการคลัง นโยบายการส่งเสริม การลงทุนทั้งภายในและภายนอกประเทศ นโยบายการประกันสังคมและสวัสดิการ นโยบายการเกษตร นโยบาย ที่อยู่อาศัย นโยบายทางเศรษฐกิจระหว่างประเทศ นโยบายการอนุรักษ์ทรัพยากรและสิ่งแวดล้อม และนโยบาย การกําหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำ

จุดมุ่งหมายของการบริการสาธารณะด้านเศรษฐกิจ มีดังนี้

1) เพื่อให้มีการผลิตสินค้าและบริการมากขึ้น ซึ่งจะส่งผลให้รายได้ของคนสูงขึ้น

2) เพื่อให้เกิดความสมดุลและความมีเสถียรภาพของตลาดในประเทศ

3) เพื่อให้มีการกระจายรายได้ และการกําหนดราคาที่ทําให้ประชาชนมีความเป็นอยู่ใกล้เคียงกัน

4) เพื่อให้มีเสรีภาพ และมีอิสระในการเลือกอาชีพและเลือกวิถีการดํารงชีวิตของแต่ละคน เพื่อความเป็นอยู่ที่ดีขึ้นของประชาชน

5) เพื่อให้ฐานะทางการเงินของประเทศมีความมั่นคง

6) เพื่อให้มีความสงบทั้งภายในและภายนอกประเทศ

7) เพื่อให้ประชาชนได้รับสวัสดิการจากภาครัฐอย่างทั่วถึงและเท่าเทียมกัน

3 ด้านการปกครอง การบริการสาธารณะทางด้านการปกครองเป็นกิจกรรมสาธารณะที่ รัฐทําหน้าที่ในงานด้านการปกครองจะต้องจัดกระทํา โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อการรักษาความสงบเรียบร้อยของสังคม ประกอบกับบริบทของงานสาธารณะด้านการปกครองเป็นหน้าที่เฉพาะของฝ่ายปกครองที่ต้องอาศัยเทคนิคพิเศษ ในการดําเนินงาน รวมทั้งการมอบอํานาจให้ฝ่ายปกครองในการจัดทําบริการสาธารณะที่มีลักษณะทางการปกครอง และมีการกําหนดวิธีปฏิบัติงานที่รัฐกําหนดขึ้นมาเพื่อเป็นแบบแผนเดียวกัน มาตรฐานเดียวกัน และเป็นระบบเดียวกัน ในการบังคับบัญชา ซึ่งเป็นหน้าที่ที่ไม่สามารถให้เอกชนเข้ามาดําเนินการแทนได้ และโดยมากบริการสาธารณะ ด้านการปกครองเป็นกิจกรรมที่รัฐจัดทําขึ้นโดยไม่ต้องเสียค่าใช้จ่ายใด ๆ เพิ่มเติม เช่น ตํารวจทําหน้าที่ในการ รักษาความสงบสุขภายในประเทศ ทหารทําหน้าที่ในการป้องกันประเทศ ข้าราชการฝ่ายปกครองทําหน้าที่ในการ เอื้ออํานวยสิทธิและผลประโยชน์ของประชาชน เช่น ทะเบียนบ้าน บัตรประชาชน เป็นต้น

 

ข้อ 3 จงอธิบายบทบาทของรัฐต่อระบบเศรษฐกิจตามแนวความคิดของ

3.1 แนวคิดเสรีนิยมแบบคลาสสิก (Classical Liberalism)

3.2 แนวคิดแบบลัทธิพาณิชย์นิยม (Mercantilism)

3.3 แนวคิดแบบลัทธิประโยชน์นิยม (Utilitarians)

3.4 แนวคิดเสรีนิยมแนวใหม่ (Neo-Classical Liberalism)

3.5 แนวคิดสังคมนิยม (Socialist)

แนวคําตอบ

3.1 แนวคิดเสรีนิยมแบบคลาสสิก (Classical Liberalism)

แนวคิดเสรีนิยมแบบคลาสสิกมีบทบาทอยู่ในช่วงศตวรรษที่ 16 – 18 โดยมีรากฐานมาจาก แนวความคิดในการเรียกร้องไม่ให้รัฐเข้ามาแทรกแซงสิทธิเสรีภาพของประชาชนและระบบเศรษฐกิจของสังคม ซึ่งนักคิดเสรีนิยมแบบคลาสสิกที่สําคัญ ได้แก่ Adam Smith, Jean Baptiste Say, Thomas Robert Matthus, David Ricardo Nassau Senior

Adam Smith เป็นผู้ต้นคิดแนวคิดเสรีนิยมแบบคลาสสิก ได้เขียนแนวคิดไว้ในหนังสือชื่อ The Wealth of Nations ในปี ค.ศ. 1776 ซึ่งสรุปสาระสําคัญได้ดังนี้

1 นับถือธรรมชาติ โดยปล่อยให้เป็นไปตามธรรมชาติและกลไกของสิ่งต่าง ๆ

2 รัฐบาลไม่ควรแทรกแซงธุรกิจเอกชน ถือหลักเสรีภาพทางเศรษฐกิจและการค้าขายใน ตลาดเสรี

3 คัดค้านการวางข้อบังคับต่าง ๆ ของรัฐบาล เนื่องจากระบบเศรษฐกิจจะดําเนินไปด้วยดี หากให้เอกชนริเริ่มในการดําเนินธุรกิจเสรีเพราะทําให้เกิดการแข่งขันกันเองในอุตสาหกรรมนั้น

4 การให้เอกชนสามารถเข้ามาดําเนินธุรกิจ เนื่องจากสิ่งจูงใจจากความเห็นแก่ตัวจะส่งผล ให้เกิดผลดีแก่ส่วนรวมเอง

5 รัฐควรเข้ามาแทรกแซงในกิจการสาธารณะบางเรื่องที่เกี่ยวข้องกับการป้องกันประเทศ และการลงทุนทําธุรกิจที่เป็นประโยชน์แก่ส่วนรวม หากให้เอกชนทําจะขาดทุน ซึ่ง Adam Smith เรียกว่า เสรีภาพ ตามธรรมชาติ

6 ไม่เห็นด้วยกับการแทรกแซงของรัฐในการเกษตร เพราะเชื่อว่าอุตสาหกรรมและ การพัฒนาเศรษฐกิจยังมีความต้องการผลผลิตทางการเกษตรเป็นพื้นฐาน

7 ไม่เห็นด้วยกับการช่วยเหลือคนยากจนที่มีร่างกายปกติตามกฎหมาย เพราะทําให้คน ไม่มีความรับผิดชอบต่อตนเอง

8 ในกรณีที่มีการแทรกแซงรัฐบาลไม่แทรกแซงอย่างเข้มงวด บางอย่างสามารถผ่อนปรนลง เพื่อให้เหมาะสมกับสถานการณ์ โดยทั่วไปเห็นด้วยกับการที่รัฐบาลช่วยเหลือโรงงานที่ยังไม่สามารถดําเนินการได้เอง ตามลําพัง และการศึกษาฟรี

9 มนุษย์จึงแสวงหาความพอใจมากที่สุดโดยให้มีความเจ็บปวดแต่น้อยในการทําธุรกิจ ซึ่งบุคคลแต่ละคนเลือกทําเองตามวิจารณญาณของตน โดยคิดจากประโยชน์ที่จะได้รับเพื่อตนพอใจมากที่สุด

3.2 แนวคิดแบบลัทธิพาณิชย์นิยม (Mercantilism)

แนวคิดแบบลัทธิพาณิชย์นิยมเริ่มมาตั้งแต่ศตวรรษที่ 15 จัดอยู่ในแนวคิดแบบเสรีนิยมคลาสสิก แนวคิดนี้ให้ความสนใจความมั่งคั่งของชาติ โดยมีความเชื่อว่า ประเทศชาติจะมีความร่ํารวยมั่งคั่งได้นั้นจําเป็น ที่จะต้องสะสมโลหะที่มีค่าไว้มาก ๆ เช่น ทองคํา ดังนั้นแนวคิดของนักคิดพาณิชย์นิยมจึงนําไปสู่นโยบายการค้า ต่างประเทศที่มุ่งทําให้มูลค่าการส่งออกสูงกว่ามูลค่าการนําเข้า เพื่อที่ประเทศจะได้รับทองคําเป็นค่าตอบแทน จากการขายสินค้า

นอกจากนี้ แนวคิดลัทธิพาณิชย์นิยมได้ส่งผลให้ประชาชนตื่นตัวในการแสวงหาความมั่งคั่ง เริ่มรู้จักใช้เงินตราเป็นสื่อกลางการแลกเปลี่ยน ความมั่งคั่ง การมีทรัพย์สิน และความร่ํารวยทําให้ประชาชนดํารงชีวิต ง่ายขึ้น มีเครื่องอํานวยความสะดวกต่าง ๆ และผู้ที่มีความมั่งคั่งถือเป็นผู้มีเกียรติ มีอํานาจและเพื่อนฝูงมาก

นักคิดที่สําคัญในกลุ่มนี้ ได้แก่ Thomas Mun, Edward Misselden และ Antonie de Montchretien

ตัวอย่างเช่น แนวคิดของ Antonie de Montchretien มีสาระสําคัญพอสรุปได้ดังนี้

1 ตําหนิการดําเนินงานของรัฐบาลฝรั่งเศสในเรื่องของนโยบายการค้าระหว่างประเทศ ที่เปิดประตูการค้ากับต่างประเทศ โดยยอมให้สินค้าจากต่างประเทศเข้ามาขายในประเทศฝรั่งเศสทั้งที่ประเทศ ฝรั่งเศสสามารถผลิตสินค้านั้นได้เอง

2 ไม่เห็นด้วยกับการที่รัฐบาลฝรั่งเศสเปิดโอกาสให้ชาวต่างชาติเข้ามาแสวงหาผลประโยชน์ และกอบโกยเอาทรัพยากรธรรมชาติของฝรั่งเศสออกไปด้วย

3 เห็นว่า รัฐบาลควรจะส่งเสริมการค้าในประเทศ เพราะถ้าทุกคนทุ่มเทกําลังกายด้วย ความขยันในการผลิตเพื่อการจําหน่ายภายในประเทศจะส่งผลให้ประเทศสามารถเลี้ยงตัวเองได้ ความมั่งคั่งของ ประเทศที่เกิดขึ้นไม่ใช่เกิดจากเงินตราเพียงอย่างเดียว แต่เกิดจากการมีสินค้าเพื่อใช้ยังชีพด้วย ดังนั้นรัฐควรมีหน้าที่ ส่งเสริมการผลิตสินค้าให้เพียงพอเลี้ยงประชากรทุกคน เพื่อให้ประชากรอยู่ดีกินดี

3.3 แนวคิดแบบลัทธิประโยชน์นิยม (Utilitarians)

ในช่วงศตวรรษที่ 18 – 19 สภาพบรรยากาศในทวีปยุโรปมีการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง โดยเฉพาะประเทศอังกฤษที่เป็นประเทศแรกที่ดําเนินการปฏิวัติอุตสาหกรรม ซึ่งยังผลให้ เกิดชนชั้นใหม่ขึ้นในสังคมอังกฤษ คือ ชนชั้นกรรมกร และเรียกร้องความต้องการที่จะมีส่วนร่วมในทางการเมือง แต่ได้รับการขัดขวางจากชนชั้นเจ้าของที่ดิน อันนํามาซึ่งการแสวงหาแนวคิดหรือหลักการเพื่อแก้ไขความขัดแย้ง ระหว่างชนชั้น การเกิดขึ้นของสํานักประโยชน์นิยมก็ด้วยเหตุผลทํานองเดียวกัน อีกทั้งความก้าวหน้าทางวิทยาศาสตร์ และเทคโนโลยี ทําให้หลักการแบบสัญญาประชาคมถูกโจมตีว่าเป็นเพียงเรื่องของ “การนึกคิดขึ้นมาเองโดยไม่มี ข้อพิสูจน์” (Arm-Chair Thinking) ซึ่งทฤษฎีของสํานักประโยชน์นิยมจึงดูเหมือนจะเข้ามาแทนที่ในความคิดของ ชนชั้นผู้ใช้แรงงานได้อย่างเหมาะสมตามสภาวการณ์

นักคิดสํานักประโยชน์นิยม ได้แก่ Jeremy Bentham, James Mitt และ John Stuart Mill

ตัวอย่างเช่น แนวคิดของ Jeremy Bentham ซึ่งเป็นผู้นําของแนวคิดแบบลัทธิประโยชน์นิยม มีสาระสําคัญพอสรุปได้ดังนี้

1 หลักประโยชน์นิยมตามแนวคิดของ Bentham คือ วลีที่กล่าวว่า “The greatest happiness of the greatest number” (การกระทําที่ดีที่สุด คือการกระทําที่ก่อให้เกิดความสุขมากที่สุดของ คนจํานวนมากที่สุด) ดังนั้นกฎหมายที่ดีจริงก็จะให้ผลประโยชน์แก่คน เป็นกฎหมายเพื่อความสุขของมนุษย์ทุกคน หรือคนจํานวนมากที่สุด

2 เห็นว่า รัฐที่ดีควรปกครองระบบประชาธิปไตย เพราะในหลักการของระบบประชาธิปไตย ที่ว่าเป็นการปกครองของประชาชน โดยประชาชน และเพื่อประชาชน ด้วยเหตุนี้ผู้ปกครองจึงต้องมาจากความพอใจ ของคนส่วนใหญ่ในสังคม

3 มีทัศนะที่เกี่ยวกับระบบเศรษฐกิจว่า ให้รัฐใช้ระบบเศรษฐกิจแบบเสรี (ทุนนิยม) ให้เอกชน ดําเนินกิจการโดยเสรี โดยที่รัฐบาลเข้าไปยุ่งเกี่ยวให้น้อยที่สุด

4 เห็นว่า การแสวงหาวิธีวัดสวัสดิการควรมีลักษณะที่สามารถวัดได้ในเชิงปริมาณ คือ ศีลธรรมควรมีลักษณะเป็นวิทยาศาสตร์ที่สามารถพิสูจน์ได้ ดังนั้นความสุข (Pleasure) และความทุกข์ (Pain) จึงควรที่จะวัดได้ในเชิงปริมาณ

5 รัฐควรดําเนินการออกกฎหมายที่สามารถใช้ตัดสินบนมูลฐานของสวัสดิการเพื่อให้ ประชาชนเกิดความสุขมากที่สุดและมีความทุกข์น้อยที่สุด

6 แนวคิดของ Bentham เกี่ยวกับหลักผลประโยชน์ กล่าวได้ว่า เป็นแบบประชาธิปไตย และถือความเสมอภาคไม่ว่าคนยากจนหรือเป็นกษัตริย์ ผลประโยชน์ของแต่ละคนควรได้รับเท่ากันจากสวัสดิการ ที่รัฐสร้างขึ้น ดังนั้นถ้ารัฐบาลเข้าไปแทรกแซงในกิจการเชิงนโยบายสาธารณะแล้วก่อให้เกิดความสุขแก่ส่วนรวม อาจกล่าวได้ว่า นโยบายนั้นมีประสิทธิภาพ

3.4 แนวคิดเสรีนิยมแนวใหม่ (Neo-Classical Liberalism)

แนวคิดเสรีนิยมแนวใหม่เป็นแนวคิดทางเศรษฐกิจที่ได้รับอิทธิพลมาจากแนวคิดเสรีนิยม คลาสสิก โดยมี Alfred Marshall เป็นผู้ค้นคิด แนวคิดเสรีนิยมแนวใหม่ถือว่าตลาดเป็นสถาบันที่มีความสลับซับซ้อน และมีปฏิสัมพันธ์ระหว่างกัน ทําให้กลไกตลาดสามารถดําเนินได้ด้วยตัวเอง ซึ่งระบบเศรษฐกิจตามอุดมคติขร : นักเศรษฐศาสตร์ในกลุ่มเสรีนิยมแนวใหม่มองว่า

1 ระบบเศรษฐกิจจะต้องประกอบไปด้วยธุรกิจที่มีขนาดเล็กเป็นจํานวนมากที่ทําให้ธุรกิจ แต่ละธุรกิจเกิดการแข่งขันกัน และไม่มีธุรกิจใดสามารถที่จะผูกขาดตลาดได้

2 รัฐควรดําเนินนโยบายทางเศรษฐกิจ โดยการเน้นบทบาทการให้เสรีภาพของตลาดเพื่อ การผลิต การกระจาย และการแลกเปลี่ยนสินค้าหรือบริการ

3 รัฐบาลควรจําวัดบทบาทและหน้าที่ของตนเองในการเข้าไปแทรกแซงกิจกรรมทางเศรษฐกิจ และทําหน้าที่ในการรักษากฎเกณฑ์ทางเศรษฐกิจให้เข้มแข็ง

นักคิดเสรีนิยมแนวใหม่ที่สําคัญ ได้แก่ Alfred Marshall, Friederich August Von Hayek, Robert Nozick bla: Milton Friedman.

ตัวอย่างเช่น แนวคิดของ Robert Nozick มีทัศนะเกี่ยวกับรัฐว่า รัฐที่มีความชอบธรรม คือ รัฐที่มีบทบาทหน้าที่ที่จํากัด โดยมีหน้าที่ในการปกป้องคุ้มครองประชาชนจากการใช้กําลัง การขโมย การคดโกง และการทําสัญญาต่าง ๆ ให้มีผลบังคับใช้ในกรณีที่รัฐขยายบทบาทหน้าที่ของตนเองออกไปมากจนเกินไปจะเป็น การกระทําที่เสี่ยงต่อการละเมิดสิทธิส่วนบุคคล ซึ่งถือว่าเป็นการกระทําที่ไม่ชอบธรรม นอกจากนี้ Nozick ยังมองว่า คนที่ไม่ได้ลงมือทํางานด้วยตนเองก็สามารถมีสิทธิในทรัพย์สินได้ เช่น การได้รับมรดก ดังนั้นรัฐจึงไม่มีความชอบธรรม ในการใช้มาตรการทางกฎหมายเพื่อบีบบังคับเอาทรัพย์สินส่วนบุคคลไปจัดสรรหรือกระจายให้ผู้อื่นเพื่อให้เกิด ความยุติธรรม

3.5 แนวคิดสังคมนิยม (Socialist)

แนวคิดสังคมนิยมเกิดขึ้นเนื่องจากปัญหาและความไม่เป็นธรรมที่เกิดขึ้นจากกลไกตลาดเสรี ตามแนวคิดเสรีนิยมคลาสสิก เช่น การกระจายทรัพยากรอย่างไม่เป็นธรรมแก่ประชาชน การแบ่งชนชั้นวรรณะ ทางเศรษฐกิจ ความหนาแน่นของประชากรในเมืองใหญ่ มลภาวะที่เป็นพิษ การทําลายสิ่งแวดล้อม ปัญหาชุมชน แออัด อาชญากรรม โรคระบาด ความอดอยาก ปัญหาขยะ ตลอดจนปัญหาด้านสวัสดิการต่าง ๆ ทางสังคม เช่น อุบัติเหตุจากการทํางานโดยไม่มีค่าทดแทนใด ๆ แก่ครอบครัวของผู้บาดเจ็บและถึงแก่กรรม คนงานไม่มีสิทธิ ทางการเมือง สหภาพแรงงานถูกร้านตั้ง เป็นต้น

นักคิดสังคมนิยมที่สําคัญ ได้แก่ Kart Marx, Rober Owen, Pierre Joseph Proudhon และ Simond de Sismondi

ตัวอย่างเช่น แนวคิดของ Kart Marx มีสาระสําคัญพอสรุปได้ดังนี้

1 เห็นว่า การแบ่งงานกันทําตามแนวคิดของ Adam Smith ทําให้เกิดผลประโยชน์ขัดกัน เพราะต้องแยกคนงานออกเป็นภาคส่วน คือ คนงานอุตสาหกรรม คนงานในภารค้า คนงานเกษตรกรรม และ แยกย่อยลงอีกแต่ละชนิดของภาคส่วน ซึ่งนําไปสู่การขัดผลประโยชน์ระหว่างผลประโยชน์ส่วนตัวกับผลประโยชน์ ของชุมชนและผลประโยชน์ของกลุ่มต่าง ๆ

2 เห็นว่า พลังของคนงานที่มารวมกันเป็นสหภาพแรงงาน และมีชนชั้นขึ้นในสังคม ชนชั้นเหล่านี้ต่างแสวงหาผลประโยชน์ให้แก่พวกตนโดยอ้างว่าเพื่อผลประโยชน์ส่วนรวม เมื่อคนงานมีพลังขึ้นเป็น สหภาพแรงงาน รัฐก็ไม่สามารถควบคุมได้ ภายใต้ระบบนายทุนนําไปสู่สภาวการณ์อย่างเลี่ยงไม่ได้ 2 ประการ คือ ผู้มีทรัพย์สิน และผู้ที่ไม่มีทรัพย์สิน

3 มองว่า การแบ่งงานกันทํานําไปสู่การแบ่งชนชั้นวรรณะทางสังคม และผลประโยชน์ขัดกัน เช่น นายจ้างกับลูกจ้าง คนรวยกับคนจน เป็นต้น โดยเฉพาะนายจ้างกับลูกจ้าง ลูกจ้างต่ําต้อยกว่านายจ้าง ส่วน นายจ้างถือว่าตนเหนือกว่า เมื่อลูกจ้างมีปมด้อยจึงรวมกันเพื่อต่อสู้กับนายจ้าง โดยวิธีเรียกร้องขึ้นค่าแรงงาน และให้จัดสวัสดิการให้คนงาน ส่วนนายจ้างถ้ายินยอมตามคําขอของลูกจ้าง ผลประกอบการจะเข้าสู่สภาวะขาดทุน หรือมีกําไรน้อย เมื่อเป็นเช่นนี้ธุรกิจดําเนินต่อไปได้ยาก ซึ่งนําไปสู่ระบบสังคมนิยมระยะแรกของการแปลสภาพ ไปสู่ระบบคอมมิวนิสต์

4 Mark คัดค้านการยอมให้เอกชนมีกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สิน แรงงานเป็นแหล่งเกิดของ ความมั่งคั่ง แต่ได้รับผลตอบแทนเพียงพอต่อการดํารงชีวิตเท่านั้น ส่วนผลผลิตที่เกิดจากแรงงานเป็นของนายทุน แรงงานจึงเป็นสินค้าอย่างหนึ่งภายใต้ลัทธิทุนนิยม

5 เห็นว่า ในเรื่องของกําไร ธุรกิจมักจะมีลักษณะของการผูกขาด อันเป็นผลให้กําไรเพิ่ม และเพิ่มความทุกข์เข็ญให้แก่คนงาน ในที่สุดความขัดกันระหว่างชนชั้นในระบบทุนนิยมนี้จะนําไปสู่การสิ้นสุดของ ระบบนายทุน คนงานจะมีอิสระขึ้น เข้ายึดอํานาจตั้งผู้เผด็จการของตนเพื่อบีบบังคับนายจ้างเป็นผลให้ประเทศ กลายเป็นระบบสังคมนิยมทีละน้อย เมื่อมากขึ้นก็จะกลายเป็นระบบคอมมิวนิสต์

6 เชื่อว่า ระบบเศรษฐกิจแบบทุนนิยมเกิดขึ้นก่อน เพราะเป็นวิสัยของมนุษย์ชอบอิสรเสรี แต่ควรใช้ระบบคอมมิวนิสต์เข้าแทน ภายใต้ระบบคอมมิวนิสต์ทรัพย์สินของชาติจะเป็นของส่วนรวมแทนที่จะให้เป็น ของบุคคลแต่ละคน

 

ข้อ 4 จงอธิบายความหมาย ความสําคัญ และบทบาทของระบบราชการในการดําเนินเศรษฐกิจโดยรัฐบาล

แนวคําตอบ

ความหมายและความสําคัญของการดําเนินเศรษฐกิจโดยรัฐบาล การดําเนินเศรษฐกิจโดยรัฐบาล คือ การที่รัฐบาลเข้ามาควบคุมหรือดําเนินกิจการทางเศรษฐกิจ ที่มีความสําคัญต่อความเป็นอยู่ของประชาชน เช่น ไฟฟ้า น้ำประปา การศึกษา การสาธารณสุข การป้องกันประเทศ การคมนาคมและการขนส่ง เป็นต้น เนื่องจากเป็นกิจการที่ต้อ งงกับการขาดทุนหรือไม่คุ้มค่ากับการลงทุน และ หากปล่อยให้เอกชนเข้ามาดําเนินการก็อาจจะทําให้เกิดปัญหาการผูกขาดหรือเอารัดเอาเปรียบประชาชน ทําให้ ประชาชนไม่สามารถเข้าถึงบริการสาธารณะได้อย่างทั่วถึงและเสมอภาคเท่าเทียมกัน

บทบาทของภาครัฐในการดําเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจนั้น ได้ปรากฏพัฒนาการในทาง ประวัติศาสตร์มาอย่างยาวนาน นับตั้งแต่สังคมมนุษย์รู้จักระบบการแลกเปลี่ยนสินค้าและการให้บริการซึ่งเป็นระบบ ที่ทําให้เกิดการกําหนดหน้าที่ในการประกอบกิจกรรมทางเศรษฐกิจของสังคม เกิดระบบการแบ่งหน้าที่ในการทํางาน ตามความถนัดแต่ละคน และเกิดระบบเงินตราซึ่งเป็นสื่อกลางในการแลกเปลี่ยนสินค้าและบริการ เมื่อพัฒนาการ ทางสังคมได้วิวัฒนาการเป็นรัฐสมัยใหม่ (Modern State) จึงเกิดการควบคุมระบบเศรษฐกิจโดยการแทรกแซง ของภาครัฐขึ้น

ในการดําเนินนโยบายทางเศรษฐกิจของภาครัฐ รัฐมีกฎหมายเป็นเครื่องมือในการกําหนด บทบาทของตนในการแทรกแซงระบบเศรษฐกิจ ซึ่งสามารถกําหนดพฤติกรรมในการประกอบการทางเศรษฐกิจ ของภาคเอกชนได้ แต่อย่างไรก็ตามการใช้มาตรการทางกฎหมายที่ไม่เหมาะสมก็อาจทําให้เกิดกลไกตลาดไม่เป็นไป ตามธรรมชาติ ทําให้เอกชนขาดแรงยูงใจในการผลิตและอาจทําให้เกิดการว่างงาน แต่หากรัฐเข้ามาแทรกแซงใจ ระบบเศรษฐกิจอย่างเหมาะสมก็จะทําให้การกระจายทรัพยากรและการควบคุมสินค้าที่ไม่เหมาะสมเป็นไปอย่าง มีประสิทธิภาพ

บทบาทในการดําเนินเศรษฐกิจโดยรัฐบาล

1 บทบาทในการลงทุนและการผลิต รัฐบาลจะเข้ามาแทรกแซงการทํางานของระบบ เศรษฐกิจเมื่อกลไกการทํางานของตลาดเป็นไปอย่างไม่สมบูรณ์ ซึ่งอาจเกิดมาจากสาเหตุต่าง ๆ เช่น เกิดการผูกขาด ของผู้ประกอบการเอกชน เป็นต้น ซึ่งคุณลักษณะของความเป็นเจ้าของปัจจัยการผลิตสามารถแบ่งออกได้เป็น 3 ลักษณะ คือ

1) ระหว่างเอกชนกับเอกชน เป็นแนวคิดของระบบเศรษฐกิจแบบเสรี หรือลัทธิ ระบบนายทุน ซึ่งเอกชนมีสิทธิและเสรีภาพในการถือกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินและประกอบอาชีพตามความสามารถ ที่ตนเองชํานาญ สามารถเป็นเจ้าของปัจจัยการผลิตและทรัพย์สินอื่น ๆ ได้อย่างเสรี

2) รัฐบาลเป็นเจ้าของทั้งหมด เป็นแนวคิดแบบสังคมนิยม โดยรัฐบาลจะใช้อํานาจ ของตนควบคุมปัจจัยการผลิตและดําเนินธุรกิจเอง โดยเชื่อว่า การดําเนินกิจการโดยรัฐบาลเป็นเจ้าของทั้งหมด จะช่วยยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชนในประเทศทั้งหมดให้มีสถานะที่เท่าเทียมกัน และสามารถตัดการแข่งขัน ออกไปได้

3) เอกชนและรัฐบาลเป็นเจ้าของร่วม เป็นแนวคิดของระบบเศรษฐกิจแบบผสม ซึ่งรัฐบาลสามารถกระทําได้โดยการถ่ายโอนการถือหุ้นบางส่วนให้เอกชนเข้ามาถือหุ้นในกิจการของรัฐที่รัฐเป็น เจ้าของเองทั้งหมด หรือก่อตั้งองค์การใหม่ขึ้นมาเพื่อการร่วมลงทุนระหว่างรัฐบาลและเอกชน แต่ต้องไม่มุ่งหวัง ผลกําไรเกินควร เพื่อช่วยประชาชนให้สามารถเข้าถึงบริการสาธารณะที่รัฐจัดทําขึ้นได้ เช่น ไฟฟ้า น้ําประปา โทรศัพท์ รถไฟ รถโดยสารประจําทาง ขลังงานเชื้อเพลิง อุตสาหกรรมผลิตอาหาร เป็นต้น

2 บทบาทในการกําหนดแนวทางการพัฒนาเศรษฐกิจ เป็นเรื่องของการวางแผนที่อาศัย การมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วนเพื่อการนํานโยบายไปปฏิบัติ เพื่อให้ระบบเศรษฐกิจดําเนินไปในแนวทางที่เป็นประโยชน์ กับสังคมส่วนรวม ซึ่งรัฐบาลจําเป็นจะต้องสร้างเงื่อนไข ส่งเสริมสภาพแวดล้อมทางเศรษฐกิจและการเมืองที่เหมาะสม เพื่อให้เกิดบรรยากาศแห่งการลงทุน หรือจูงใจให้ภาคเอกชนเข้ามาลงทุน รัฐบาลอาจแทรกแซงระบบเศรษฐกิจ โดยอาศัยเครื่องมือทางการบริหารของรัฐบาล เช่น การกําหนดอัตราดอกเบี้ย การกําหนดอัตราภาษี เป็นต้น ซึ่ง การแทรกแซงเหล่านี้มีผลต่อการลงทุน การบริโภค และการประกอบกิจกรรมอื่น ๆ

3 บทบาทในการกําหนดปัจจัยการผลิต ซึ่งปัจจัยการผลิต ประกอบด้วย

1) ที่ดินและทรัพยากรธรรมชาติ ถือเป็นหน้าที่ของรัฐบาลที่จะต้องจัดสรรทรัพยากร ธรรมชาติอย่างระมัดระวังเพื่อการใช้ประโยชน์สูงสุดจากที่ดินและทรัพยากรธรรมชาติ ตลอดจนให้ความสําคัญต่อ ผลกระทบของการใช้ที่ดินและทรัพยากรธรรมชาติที่อาจส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและความเป็นอยู่ของประชาชน

2) ทุน เป็นปัจจัยการผลิตที่สําคัญมาก และเป็นกุญแจที่นําไปสู่การเจริญเติบโต ทางเศรษฐกิจ โดยทุนไม่ได้หมายถึงเฉพาะแค่สินทรัพย์เพียงอย่างเดียว แต่อาจหมายถึง

(1) ทุนพื้นฐานทางสังคม (Social Overhead Capital) คือ การลงทุนที่ช่วยพัฒนาหรือปรับปรุงสภาพความเป็นอยู่ของสังคมให้สูงขึ้น เช่น สนามออกกําลังกาย สวนสาธารณะ โรงพยาบาล โรงเรียน สถานีตํารวจ เป็นต้น

(2) ทุนพื้นฐานทางเศรษฐกิจ (Economic Overhead Capital) คือ ระบบสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐาน หรือโครงสร้างพื้นฐานทางเศรษฐกิจ เช่น ไฟฟ้า น้ําประปา ถนน รถไฟ สนามบิน เป็นต้น

3) ทรัพยากรมนุษย์ เป็นปัจจัยที่มีความสําคัญอย่างมากต่อการพัฒนาเศรษฐกิจของ ประเทศ โดยศักยภาพของประชากรในประเทศ เช่น ระดับการศึกษา ความรู้ ความสามารถ ความชํานาญ ทักษะ กําลังกาย เป็นต้น เป็นปัจจัยที่มีผลต่อขีดความสามารถของประเทศในการนําทรัพยากรมนุษย์ของประเทศมาใช้ เพื่อการผลิตสินค้าหรือบริการต่าง ๆ

4) ผู้ประกอบการ มีบทบาทที่สําคัญต่อการลงทุน การจ้างงาน และการพัฒนา ทรัพยากรมนุษย์ที่ส่งผลให้เกิดการแข่งขันและการขยายตัวของเศรษฐกิจ รัฐบาลจึงมีหน้าที่ในการสนับสนุนและ ส่งเสริมผู้ประกอบการให้เพิ่มขึ้น เพื่อเป็นแนวทางหนึ่งในการกระตุ้นอัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศ

5) เทคโนโลยี การเปลี่ยนแปลงทางเทคโนโลยีมีผลต่อการพัฒนาเศรษฐกิจ ได้แก่ การเพิ่มประสิทธิภาพในการผลิตและการเพิ่มประสิทธิภาพของการใช้ทรัพยากร การเปลี่ยนแปลงของมูลค่าต้นทุน หรือปัจจัยการผลิตที่ส่งผลต่อการขยายการลงทุนในระบบเศรษฐกิจ และการเปลี่ยนแปลงการจ้างงาน ตลอดจน ส่งผลต่อสิ่งแวดล้อมด้วย

4 บทบาทในการแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจ รัฐบาลจะเข้ามาทําหน้าที่ในการแก้ปัญหาเศรษฐกิจ ที่เกิดขึ้นเมื่อปัญหานั้น ๆ มีผลกระทบต่อประชาชน หรือปัญหานั้นขัดขวางอัตราการเจริญเติบโตของประเทศ ทั้งในระยะสั้นและระยะยาว เช่น ปัญหาการส่งออก ปัญหาสภาวะเศรษฐกิจของประเทศชะลอตัว ปัญหาการว่างงาน ปัญหาพืชผลทางการเกษตรตกต่ํา เป็นต้น

 

ข้อ 5 จงอธิบายแนวคิดในการบริหาร และการกํากับดูแลรัฐวิสาหกิจ

แนวคําตอบ

แนวคิดในการบริหารรัฐวิสาหกิจ

การดําเนินกิจกรรมต่าง ๆ ในปัจจุบันมีความยากลําบากมากยิ่งขึ้น เนื่องจากสภาพแวดล้อม ที่เปลี่ยนแปลงไปอย่างรวดเร็ว ทําให้ปัญหาอุปสรรคมีความซับซ้อนตามขึ้นไปด้วย ซึ่งเป็นสิ่งที่รัฐวิสาหกิจไม่สามารถ หลีกเลี่ยงได้ เหตุการณ์ดังกล่าวทําให้ผู้บริหารรัฐวิสาหกิจจําเป็นจะต้องใช้ความรอบคอบในการตัดสินใจเลือก แนวทางการจัดการเพื่อดําเนินกิจรรมต่าง ๆ เพื่อให้รัฐวิสาหกิจสามารถผลิตสินค้าหรือบริการได้อย่างมีประสิทธิภาพ และสามารถตอบสนองความพึงพอใจต่อประชาชนได้อย่างสูงสุด

ดังนั้นผู้บริหารรัฐวิสาหกิจจําเป็นต้องมีทักษะในการเลือกแนวทางดําเนินกิจกรรมต่าง ๆ เพื่อให้เกิดความเหมาะสมกับวัฒนธรรม ค่านิยม คน เวลา สถานที่ที่เกี่ยวข้องกับองค์การ เพราะในปัจจุบัน การบริหารงานในองค์การไม่สามารถให้ผู้บริหารลองผิดลองถูกได้ และแนวคิดการบริหารที่ดีมีประโยชน์จะเป็น สิ่งที่ผู้บริหารสามารถนํามาปรับประยุกต์ใช้ให้เหมาะสมกับองค์การต่อไปได้

การบริหารรัฐวิสาหกิจในปัจจุบันเป็นไปตามหลักการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่งมี 2 หลักการ คือ หลักการรวมอํานาจ (Centralization) และหลักการกระจายอํานาจ (Decentralization) โดย การจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินส่วนกลางและส่วนภูมิภาคใช้หลักการรวมอํานาจ ซึ่งอํานาจในการบริหาร ถูกรวมไว้ที่ส่วนกลาง ส่วนการจัดระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่นใช้หลักการกระจายอํานาจ โดยมอบหมายงาน การบริหารราชการบางส่วนให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นผู้ดูแลและปกครองตนเอง

พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ได้จัดโครงสร้างการจัดระเบียบ การบริหารราชการแผ่นดินออกเป็น 3 ส่วน คือ

1 การบริหารราชการส่วนกลาง เป็นการบริหารที่ยึดหลักการรวมอํานาจ โดยอํานาจ การตัดสินใจในการดาเนินงานขั้นสุดท้ายจะอยู่ที่ส่วนกลาง ดังนั้นการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจโดยอาศัยหลักการบริหาร ราชการส่วนกลางจึงทําให้รัฐบาลสามารถจัดทําบริการสาธารณะในด้านต่าง ๆ ได้อย่างมีเอกภาพ และส่งผลให้ ประชาชนในพื้นที่ต่าง ๆ ทั่วประเทศได้รับประโยชน์อย่างเสมอภาคและเท่าเทียมกัน รัฐวิสาหกิจที่สังกัดการบริหารราชการส่วนกลาง แบ่งออกเป็น 3 ประเภท คือ

1) องค์การของรัฐบาล จัดตั้งขึ้นโดยอาศัยพระบรมราชโองการ พระราชบัญญัติพระราชกฤษฎีกา ทําหน้าที่เป็นองค์การของรัฐในการดําเนินงานของรัฐ เพื่อประโยชน์ของประเทศ

2) หน่วยธุรกิจที่รัฐบาลเป็นเจ้าของ จัดตั้งขึ้นภายใต้สังกัดกระทรวง ทบวง หรือกรมไม่มีฐานะเป็นนิติบุคคล

3) บริษัทจํากัด โดยรัฐบาลเป็นเจ้าของทั้งหมดหรือบางส่วน จัดตั้งขึ้นตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์

2 การบริหารราชการส่วนภูมิภาค เป็นการบริหารที่ส่วนกลางได้แบ่งอํานาจบริหาร บางส่วนให้เจ้าหน้าที่ของส่วนกลางไปปฏิบัติงานในส่วนภูมิภาค แต่อํานาจในการตัดสินใจในการดําเนินงาน ต่าง ๆ ในขั้นสุดท้ายยังคงอยู่ที่ส่วนกลาง ดังนั้นรัฐวิสาหกิจในส่วนภูมิภาคจึงมีอํานาจในการตัดสินใจในการจัดทํา บริการสาธารณะบางประการ เพื่อความคล่องตัวในการบริหารและการตัดสินใจที่สอดคล้องกับความต้องการของ แต่ละภูมิภาค และเจ้าหน้าที่ประจําในแต่ละส่วนภูมิภาคสามารถที่จะใช้อํานาจแทนส่วนกลางได้ แต่ส่วนกลาง ในฐานะที่เป็นผู้บังคับบัญชาของเจ้าหน้าที่แต่ละภูมิภาคยังคงมีอํานาจควบคุมและวินิจฉัยสั่งการเจ้าหน้าที่เหล่านั้น ได้อย่างใกล้ชิด

การดําเนินงานของรัฐวิสาหกิจในส่วนภูมิภาคทําให้การวินิจฉัย การสั่งการ และลําดับขั้น ของการบังคับบัญชาน้อยลง สามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนได้ตรงตามความต้องการ ประหยัด ค่าใช้จ่ายในการดําเนินการ รวมทั้งรัฐและเจ้าหน้าที่มีความใกล้ชิดกับประชาชนและเข้าใจปัญหาได้ดีกว่า การตัดสินใจจากส่วนกลาง

3 การบริหารราชการส่วนท้องถิ่น เป็นการกระจายอํานาจการบริหารให้ประชาชน ในท้องถิ่นปกครองกันเอง เพื่อตอบสนองความต้องการส่วนรวมของประชาชนภายในเขตท้องถิ่นนั้น ๆ ดังนั้น การจัดตั้งรัฐวิสาหกิจในท้องถิ่นจึงเป็นการมอบอํานาจหน้าที่ในการดําเนินกิจการรัฐวิสาหกิจบางส่วนจากราชการ บริหารส่วนกลางให้ท้องถิ่นดําเนินกิจการได้เองโดยตรง ไม่ต้องอยู่ใต้การบังคับบัญชาสั่งการของราชการบริหาร ส่วนกลาง จึงทําให้การตัดสินใจปัญหาด้านต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการจัดทําบริการสาธารณะของรัฐวิสาหกิจในท้องถิ่น เป็นไปอย่างรวดเร็ว สามารถตอบสนองความต้องการและแก้ปัญหาได้ตรงตามความต้องการของประชาชนใน ท้องถิ่น ตลอดจนช่วยส่งเสริมการปกครองระบบประชาธิปไตย เพราะประชาชนได้เข้ามามีส่วนร่วมในการจัดทํา บริการสาธารณะท้องถิ่น

การกํากับดูแลรัฐวิสาหกิจ ฝ่ายบริหารมีอํานาจในการกํากับดูแลรัฐวิสาหกิจ ดังนี้

1 อํานาจในการกําหนดนโยบายทั่วไป เป็นอํานาจของรัฐมนตรีเจ้ากระทรวงที่เป็นต้นสังกัด ของรัฐวิสาหกิจนั้น ๆ โดยกฎหมายไม่ได้ระบุถึงความหมายและขอบเขตของคําว่า “นโยบายทั่วไป” แต่สิ่งดังกล่าว แสดงให้เห็นถึงอํานาจของรัฐบาลในการกํากับดูแลกิจการที่เป็นรัฐวิสาหกิจที่เกี่ยวข้องกับสาธารณประโยชน์ ของประเทศ ซึ่งรัฐมนตรีเจ้ากระทรวงที่เป็นต้นสังกัดของรัฐวิสาหกิจนั้น ๆ จะต้องรับผิดชอบต่อรัฐสภาเกี่ยวกับ การดําเนินธุรกิจในกิจการของรัฐวิสาหกิจนั้น ๆ โดยที่รัฐวิสาหกิจนั้นจะเป็นอิสระและปราศจากการแทรกแซง จากฝ่ายตุลาการและฝ่ายนิติบัญญัติ

2 อํานาจในการแต่งตั้งและถอดถอนกรรมการบริหารและผู้บริหารระดับสูง เป็นอํานาจ ของรัฐมนตรีหรือคณะรัฐมนตรี โดยกฎหมายกําหนดให้ฝ่ายบริหารมีอํานาจในการแต่งตั้งหรือถอดถอนบุคคล ดังต่อไปนี้

1) กรรมการบริหารหรือคณะกรรมการบริหารของรัฐวิสาหกิจ

2) หัวหน้าฝ่ายบริหารของรัฐวิสาหกิจนั้น ๆ เช่น ผู้อํานวยการ หรือผู้ว่าการ

3 อํานาจในการบริหารของฝ่ายบริหาร ซึ่งแบ่งออกเป็น 2 ประเภท คือ

1) การกํากับดูแลด้านการดําเนินงาน กําหนดเป็นกฎหมายไว้ 5 วิธี คือ

(1) ให้ฝ่ายบริหารมีคําสั่งให้องค์กรรัฐวิสาหกิจปฏิบัติตามคําสั่งได้ในบางกรณี

ตามอํานาจที่ระบุไว้ในกฎหมาย

(2) ให้ฝ่ายบริหารมีอํานาจถอดถอนเจ้าหน้าที่ขององค์กรรัฐวิสาหกิจ หรือสั่งให้พักราชการได้

(3) ให้ฝ่ายบริหารมีอํานาจเข้าไปร่วมมือกับองค์กรรัฐวิสาหกิจนั้น ๆ เช่น

การส่งเจ้าหน้าที่เข้าไปเป็นกรรมการร่วมกับองค์กรรัฐวิสาหกิจนั้น ๆ

(4) กิจการสําคัญบางอย่างขององค์กรรัฐวิสาหกิจจะมีอํานาจในการดําเนินการได้ต่อเมื่อได้รับอนุมัติจากฝ่ายบริหารแล้วเท่านั้น

(5) รัฐวิสาหกิจจะดําเนินการอย่างใดอย่างหนึ่งจะต้องได้รับความเห็นชอบ จากฝ่ายบริหารเสียก่อน ได้แก่

– การเปลี่ยนแปลงอัตราค่าธรรมเนียมในการให้บริการ

– การเปลี่ยนแปลงราคาสินค้าและบริการ

– การทําสัญญาต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการใช้สินทรัพย์ของรัฐวิสาหกิจ เช่น การเช่าที่ดิน

– อื่น ๆ ที่ฝ่ายบริหารเห็นว่าเป็นสิ่งที่ส่งผลกระทบต่อนโยบายของรัฐบาลและผลประโยชน์ของประชาชน

2) การกํากับดูแลทางด้านการเงิน มี 3 วิธี คือ

(1) กําหนดให้องค์กรรัฐวิสาหกิจทํางบประมาณ ซึ่งจะใช้บังคับได้ต่อเมื่อได้รับอนุมัติจากฝ่ายบริหาร

(2) กําหนดให้ฝ่ายบริหารกําหนดรายละเอียดได้ว่าเงินที่ให้เป็นการอุดหนุนองค์กรรัฐวิสาหกิจนั้นจะต้องใช้จ่ายในกิจการอย่างไร

(3) กําหนดให้ฝ่ายบริหารมีอํานาจส่งเจ้าหน้าที่ไปตรวจดูบัญชีและการใช้จ่ายว่าใช้จ่ายโดยถูกต้องหรือไม่

นอกจากนี้ รัฐวิสาหกิจยังถูกควบคุมและกํากับดูแลโดยองค์กรต่าง ๆ ของรัฐบาล ได้แก่

1 รัฐสภา ทําหน้าที่ในการดําเนินการควบคุมดูแลการบริการสาธารณะของรัฐวิสาหกิจ โดยการพิจารณาอนุมัติพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจําปี ด้วยการตั้งกระทู้ถาม หรือการขอเปิดอภิปราย เพื่อลงมติพิจารณาอนุมัติงบประมาณในการจัดทําบริการสาธารณะของรัฐวิสาหกิจนั้น ๆ

2 สภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ มีอํานาจหน้าที่ดังนี้

1) พิจารณาแผนงานและโครงการพัฒนาของรัฐวิสาหกิจ

2) จัดทําข้อเสนอเกี่ยวกับรายจ่ายประจําปีของรัฐวิสาหกิจ

3) พิจารณาให้คําแนะนําและกําหนดหลักการดําเนินการร่วมกัน และประสานงานเกี่ยวกับการรับความช่วยเหลือจากต่างประเทศในทางวิชาการ การจะกู้ยืมเงินและการดําเนินงานเพื่อให้เป็นไปตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ

4) สํารวจรายงานเกี่ยวกับผลงานตามโครงการพัฒนาเศรษฐกิจและให้คําแนะนําเกี่ยวกับการให้เร่งรับ การปรับปรุง หรือล้มเลิกโครงการ

3 สํานักงบประมาณ มีอํานาจหน้าที่ดังนี้

1) เรียกให้รัฐวิสาหกิจเสนอประมาณการรายรับรายจ่ายตามหลักเกณฑ์ พร้อมด้วยรายละเอียดตามที่ผู้อํานวยการกําหนด

2) วิเคราะห์งบประมาณและการจ่ายเงินของรัฐวิสาหกิจ

3) กําหนดเพิ่มหรือลดเงินประจํางวดตามความจําเป็นของการปฏิบัติงาน และตามกําลังเป็นของแผ่นดิน

4 กระทรวงการคลัง มีอํานาจหน้าที่ดังนี้

1) จัดให้มีบัญชีประมวลการเงินแผ่นดิน กําหนดระเบียบหรือข้อบังคับเกี่ยวกับการเบิกจ่ายเงินคงคลัง การเก็บรักษา และการนําเงินส่งคลัง

2) จัดให้มีการตรวจเอกสารขอเบิกเงิน การจ่ายเงิน และการก่อหนี้ผูกพัน ตลอดจนเอกสารต่าง ๆ เกี่ยวกับการรับเงิน การเก็บรักษา และการนําเงินส่งคลัง

3) กําหนดและควบคุมระบบบัญชี แบบรายงาน และเอกสารเกี่ยวกับการรับจ่ายเงินและหนี้

4) กําหนดระเบียบหรือข้อบังคับว่าด้วยเงินทดรองจ่ายราชการ

5 คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน มีอํานาจหน้าที่ดังนี้

1) ตรวจสอบบัญชีเงิน รายรับรายจ่ายของแผ่นดิน หรืองบแสดงฐานะการเงินของแผ่นดินประจําปี

2) ตรวจสอบบัญชี ทุนสํารองเงินตราประจําปี และแสดงความเห็นว่าการรับจ่ายเงินเป็นการถูกต้อง และเป็นไปตามกฎหมายหรือไม่

3) ตรวจสอบบัญชีเอกสาร และทรัพย์สินของทบวงการเมือง

 

ข้อ 6 จงอธิบายปัญหาของระบบราชการ ปัญหาของรัฐวิสาหกิจ และทั้งสองมีความสัมพันธ์กันอย่างไร

แนวคําตอบ

ปัญหาของระบบราชการ

1 ความไร้ประสิทธิภาพของระบบราชการ เนื่องจากการมีขั้นตอนในการปฏิบัติงานและ ระเบียบแบบแผนที่กําหนดไว้อย่างชัดเจนและรัดกุม ทําให้ขาดความดหยุ่นในการทํางานและไม่สามารถปรับตัว ให้เข้ากับสภาพแวดล้อมภายนอกที่เปลี่ยนแปลงไป

2 ระบบสายการบังคับบัญชา ทําให้ผู้ใต้บังคับบัญชาต้องเชื่อฟังและปฏิบัติตามคําสั่งที่ ผู้บังคับบัญชาสั่งการ จึงทําให้การทํางานของระบบราชการขาดความเป็นอิสระ ข้าราชการขาดความเป็นตัวของตัวเอง และขาดการสร้างสรรค์สิ่งใหม่ ๆ

3 การควบคุมที่รัดกุม ทําให้ระบบราชการขาดความยืดหยุ่นในการบริหารราชการ

4 รูปแบบโครงสร้างของระบบราชการ ซึ่งมีการแบ่งอํานาจการบริหารออกเป็น 3 ส่วน คือ ส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น ทําให้เกิดความล่าช้า และขาดความคล่องตัว เนื่องจากมีขั้นตอน การปฏิบัติงานที่สลับซับซ้อน

5 ความสลับซับซ้อนของหน่วยงานในระบบราชการ ในกระบวนการจัดทําบริการ สาธารณะของรัฐเองนั้นมีความสลับซับซ้อนในโครงสร้างของระบบราชการเองที่มีลักษณะผลลัพธ์ที่เหมือนกัน แต่สังกัดหน่วยงานที่แตกต่างกัน และยังให้เอกชนเข้ามาดําเนินการด้วย เช่น กระทรวงศึกษาธิการที่กํากับดูแลวิทยาลัยเทคนิค วิทยาลัยอาชีวศึกษา วิทยาลัย พานิชยการ วิทยาลัยการเกษตร วิทยาลัยพลศึกษา วิทยาลัยนาฏศิลป์ วิทยาลัย ช่างศิลป์ และวิทยาลัยเอกชน

นอกจากนี้ สมาน รักสีโยกฤษฎ์ ได้เสนอปัญหาของระบบราชการ ซึ่งแบ่งออกเป็น 2 ประเด็น คือ

1 ปัญหาอันเนื่องมาจากการติดยึดกับปรัชญาการบริหารราชการยุคเก่า ได้แก่1) เน้นบทบาทของรัฐในฐานะเป็นผู้ควบคุมและดําเนินกิจการทุกอย่างเสียเอง ทําให้ การบริหารราชการมีลักษณะผูกขาดสูง ไม่เปิดโอกาสให้มีการแข่งขันเพื่อให้การดําเนินงานมีประสิทธิภาพ

2) เน้นการรวมอํานาจเข้าสู่ส่วนกลาง ไม่เปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม ตามระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย

3) เน้นการจัดโครงสร้างองค์การและการบริหารงานแบบระบบราชการ ทําให้เกิด ปัญหาความล่าช้าในการตัดสินใจและการประสานงานระหว่างหน่วยราชการ

4) เน้นการขยายตัวของหน่วยราชการ ทําให้ระบบราชการมีขนาดใหญ่โต และ เกิดความซ้ำซ้อนในภารกิจ

5) เน้นการใช้กฎระเบียบและการควบคุม โดยมีการใช้กฎระเบียบเป็นเป้าหมาย ในการปฏิบัติงานแทนที่จะใช้เป็นเพียงเครื่องมือ

6) เน้นการผูกขาดแนวคิดและยัดเยียดการให้บริการแก่ประชาชน ทําให้กิจการ ของรัฐขาดการมีส่วนร่วมของประชาชน และประชาชนขาดความศรัทธาในบริการของรัฐ

7) เน้นให้หน่วยราชการขยายฐานของงบประมาณในแต่ละปีให้มากขึ้นโดยไม่คํานึงถึง ผลลัพธ์ และไม่มีการประเมินผลหรือวัดผลแบบเปิด ทําให้กระบวนการงบประมาณไม่สามารถสะท้อนการแก้ปัญหา ของประเทศได้

2 ปัญหาอันเกิดจากพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ได้แก่

1) เค้าโครงการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินไม่เหมาะสมและไม่สอดคล้องกับ สภาพการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไป

2) การจัดโครงสร้างส่วนราชการมีความแข็งตัว ไม่เอื้ออํานวยต่อการนําเทคนิค การบริหารงานแบบใหม่ ๆ ที่มีประสิทธิภาพกว่ามาปรับใช้

3) ความยุ่งยากและความล่าช้าในการจัดตั้ง ยุบ และเปลี่ยนแปลงส่วนราชการ ระดับต่าง ๆ

4) การรวมอํานาจและการใช้อํานาจในการบริหาร การจัดการทรัพยากรต่าง ๆ ไว้กับ หัวหน้าส่วนราชการระดับสูงมาก ทําให้การบริหารงานไม่คล่องตัวและล่าช้า

5) การบริหารราชการส่วนภูมิภาค คือ ระดับจังหวัดและอําเภอ ไม่มีเอกภาพและ ไม่มีประสิทธิภาพ ตลอดจนมีการปฏิบัติงานซ้ำซ้อนกัน

6) การบริหารราชการส่วนท้องถิ่นยังไม่มีความเข้มแข็งและมีหลายรูปแบบเกินไป

7) การจัดระบบโครงสร้างส่วนราชการและการบริหารราชการไม่สอดคล้องกับ รัฐธรรมนูญฉบับใหม่

ปัญหาของรัฐวิสาหกิจ

1 การถูกแทรกแซงทางการเมืองที่ไม่เหมาะสม และการควบคุมการดําเนินงานโดยกระทรวง ต้นสังกัด ทําให้รัฐวิสาหกิจไม่สามารถบริหารจัดการองค์การได้อย่างมีประสิทธิภาพ โปร่งใส ตรวจสอบได้ และ ก่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดแก่สังคมโดยรวม

2 การขาดเอกภาพ ความเชื่อมโยง และความคล่องตัวในการดําเนินงานอันเนื่องมาจาก การมีกฎ ระเบียบปฏิบัติ ข้อบังคับ และขั้นตอนการทํางานที่ล้าหลัง และมากเกินความจําเป็น

3 บทบาทการทํางานไม่ชัดเจน ไม่สามารถแยกแยะบทบาทระหว่างหน่วยงานกําหนด นโยบาย หน่วยงานกํากับดูแล หน่วยงานที่ทําหน้าที่แทนเจ้าของ และหน่วยงานที่เป็นผู้ดําเนินงานให้บริการ

4 การได้รับความช่วยเหลือจากภาครัฐมากเกินไปจนทําให้ขาดแรงจูงใจที่จะพัฒนาและ ปรับปรุงการดําเนินงาน

5 รัฐวิสาหกิจบางแห่งอาจไม่จําเป็นต้องดํารงสถานะเป็นรัฐวิสาหกิจอีกต่อไป เนื่องจาก รัฐวิสาหกิจบางแห่งมีพันธกิจและการดําเนินงานที่ซ้ำซ้อนกับเอกชน แต่ไม่สามารถให้บริการหรือแข่งขันกับเอกชนได้ หรือรัฐวิสาหกิจบางแห่งด้อยประสิทธิภาพหรืออาจไม่มีความจําเป็นต้องดําเนินการภายใต้สถานการณ์ปัจจุบัน

6 ความไม่ชัดเจนและเด็ดขาดของนโยบายของรัฐบาล เช่น การที่รัฐบาลต้องการให้ รัฐวิสาหกิจบางแห่งตอบสนองเป้าหมายทางเศรษฐกิจ คือต้องการให้การดําเนินกิจการมีกําไรและเลี้ยงตัวเองได้ แต่ในขณะเดียวกันก็ต้องการให้ตอบสนองเป้าหมายทางสังคมด้วย คือต้องการให้บริการแก่ประชาชนในราคาถูก

7 การขาดข้อมูลที่มีผลต่อการตัดสินใจกําหนดนโยบาย

8 ปัญหาการควบคุมดูแลรัฐวิสาหกิจ เช่น

1) ยังไม่มีการกําหนดให้แน่ชัดว่ารัฐวิสาหกิจต่าง ๆ จะต้องรับผิดชอบและได้รับ การตรวจสอบจากหน่วยงานใด ทําให้รัฐวิสาหกิจบางแห่งอาจดําเนินการที่ขัดต่อวัตถุประสงค์หรือเป้าหมายของรัฐ

2) หน่วยงานของรัฐที่มีหน้าที่ควบคุมดูแลรัฐวิสาหกิจส่วนใหญ่ยังขาดบุคลากรที่มี ความสามารถ และขาดพื้นฐานทางกฎหมายที่จะใช้อํานาจหน้าที่ให้รัฐวิสาหกิจนั้น ๆ ปฏิบัติตาม

3) หน่วยงานของรัฐที่มีหน้าที่ควบคุมดูแลรัฐวิสาหกิจมีหลายหน่วยงาน และก่อให้เกิด ปัญหาตามมา เช่น ความซ้ำซ้อนในการควบคุมดูแล ขาดการประสานงาน ไม่มีหน่วยงานใดสามารถพิจารณาปัญหา หรือกําหนดนโยบายเกี่ยวกับรัฐวิสาหกิจในลักษณะภาพรวมหรือทําหน้าที่โดยตรง

9 การขาดการประสานงานระหว่างรัฐวิสาหกิจ เพราะต่างฝ่ายต่างดําเนินการในลักษณะ ต่างคนต่างทํา ไม่มีการวางแผนดําเนินงานร่วมกัน เช่น การประปานครหลวงขุดถนนเจาะทางเท้าเพื่อวางท่อประปา ในขณะเดียวกันองค์การโทรศัพท์ก็ขุดถนนเจาะทางเท้าเพื่อวางสายเคเบิ้ล

10 การบริหารภายในองค์การ เช่น การบริหารงานยังผูกพันกับกฎระเบียบที่คล้ายกับที่ใช้อยู่ ในส่วนราชการต่าง ๆ ทําให้การดําเนินงานขาดความคล่องตัวไม่เหมาะสมกับการดําเนินกิจการเชิงธุรกิจของ รัฐวิสาหกิจ การแทรกแซงของการเมืองทําให้ผู้บริหารและคณะกรรมการมักจะเปลี่ยนแปลงไปตามการเปลี่ยนแปลง ทางการเมือง ทําให้ไม่มีความต่อเนื่องในการดําเนินการตามนโยบายที่วางไว้

11 ปัญหาเกี่ยวกับบุคลากร เช่น การเลือกสรรบุคคลโดยไม่ถือหลักคุณวุฒิหรือหลักความรู้ ความสามารถทําให้เกิดปัญหาคนล้นงาน การพัฒนาศักยภาพของบุคลากรขาดประสิทธิภาพ

12 การคํานึงถึงผลกําไรทําให้เกิดการผูกขาดราคาสินค้าและบริการ ซึ่งขัดกับวัตถุประสงค์ ของการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจ

13 การจัดประเภทของรัฐวิสาหกิจ เนื่องจากมีหลายองค์การมีสถานะเป็นนิติบุคคล แต่ ไม่สามารถจัดสถานะว่าเป็นรัฐวิสาหกิจหรือหน่วยงานราชการได้ เนื่องจากไม่มีชื่อปรากฏในพระราชบัญญัติปรับปรุง กระทรวง ทบวง กรม และในเอกสารการแบ่งประเภทของรัฐวิสาหกิจ

ความสัมพันธ์ระหว่างระบบราชการกับรัฐวิสาหกิจ

ในสภาวะที่สังคมมีความเรียบง่ายในช่วงยุคสมัยของ Max Weber ระบบราชการสามารถ ให้บริการสาธารณะและบริหารราชการแผ่นดินได้ระดับหนึ่ง การบริหารที่เน้นกฎเกณฑ์และผ่านบันทึกอย่างเป็น ขั้นตอนอาจมีความเหมาะสมในช่วงเวลาที่ Max Weber นําเสนอแนวคิดดังกล่าว แต่แนวคิดของ Max Weber ทําให้องค์การขาดคร มาหยุ่น ขาดความสามารถในการปรับตัวให้เข้ากับสภาพแวดล้อมภายนอกที่เปลี่ยนแปลงไป และไม่สามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนได้อย่างทันท่วงที

แม้ระบบราชการจะมีข้อจํากัดหลายประการ แต่การจะทําให้ไม่มีระบบราชการนั้นเป็นสิ่งที่ ไม่สามารถกระทําได้ เนื่องจากการบริการสาธารณะบางอย่างยังคงต้องดําเนินการโดยไม่มุ่งหวังผลในทางธุรกิจ ซึ่งการบริการสาธารณะดังกล่าว ได้แก่ การจัดสรรทรัพยากร การกระจายรายได้ การป้องกันการผูกขาด การรักษา ผลประโยชน์ของส่วนรวม การชดเชยที่เป็นผลมาจากความไม่มีประสิทธิภาพในระบบเศรษฐกิจแบบเสรี การส่งเสริม การลงทุนของภาคเอกชน การรักษากฎหมาย ระเบียบ และข้อบังคับ

ด้วยเหตุผลดังกล่าว รัฐจึงได้นําระบบการทํางานที่ไม่ถือระเบียบแบบแผนแบบราชการอย่าง เต็มที่มาใช้ และเรียกระบบนี้ว่า “รัฐวิสาหกิจ” ซึ่งเป็นสิ่งที่รัฐบาลต้องดําเนินการในการจัดการบริการสาธารณะ

 

ข้อ 7 จงอธิบายเหตุผล ความสําคัญ แนวทาง และหลักการในการพัฒนารัฐวิสาหกิจ

แนวคําตอบ

เหตุผลและความสําคัญของการพัฒนารัฐวิสาหกิจ

เนื่องจากพลวัตรของการเปลี่ยนแปลงในด้านต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็นด้านการเมือง การปกครอง เศรษฐกิจ สังคม รูปแบบตลาด พฤติกรรมการบริโภคของประชาชน รูปแบบการแข่งขันทางธุรกิจของภาคเอกชน ความเจริญก้าวหน้าทางวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี เป็นต้น ทําให้รัฐวิสาหกิจในปัจจุบันไม่สามารถใช้วิธีการบริหาร จัดการแบบเดิมได้ ดังนั้นรัฐวิสาหกิจจึงมีความจําเป็นต้องปรับปรุงเปลี่ยนแปลงวิธีการบริหารจัดการขององค์การ โดยมีวัตถุประสงค์ดังนี้

1 เพื่อปรับปรุงผลการดําเนินงานของรัฐวิสาหกิจนั้น ๆ

2 เพื่อช่วยลดภาระทางด้านการเงินของรัฐบาล

3 เพื่อแก้ปัญหาผลประกอบการของรัฐวิสาหกิจที่ประสบกับภาวะขาดทุน

4 เพื่อปรับปรุงคุณภาพการให้บริการสาธารณะ แนวทางการพัฒนารัฐวิสาหกิจ

สํานักงานคณะกรรมการพิจารณาปรับปรุงรัฐวิสาหกิจ เสนอแนวทางในการพัฒนารัฐวิสาหกิจ ไว้ 6 ประการ ดังนี้

1 ปรับปรุงหน่วยงานที่กํากับดูแลรัฐวิสาหกิจ โดยให้เขียนรายละเอียดหน้าที่ต่าง ๆ ให้ชัดเจน

2 ตั้งกรรมการที่ปรึกษา โดยไม่ต้องตั้งหน่วยงานขึ้นมาใหม่ เพื่อทําหน้าที่เสนอแนวทางการปรับปรุงและวางแผนโดยส่วนรวม เพื่อเสนอรัฐบาล

3 ปรับปรุงกองรัฐวิสาหกิจในกรมบัญชีกลาง โดยให้ย้ายไปสังกัดสํานักปลัดกระทรวงการคลัง

4 จัดตั้งคณะกรรมการรัฐวิสาหกิจแห่งชาติ เพื่อควบคุมติดตามการบริหารงานของรัฐวิสาหกิจทุกแห่ง

5 จัดตั้งสํานักงานรัฐวิสาหกิจแห่งชาติ โดยให้มีหน้าที่เช่นเดียวกันกับที่กล่าวไว้ในข้อ 4

6 ตั้งทบวงหรือกระทรวงรัฐวิสาหกิจขึ้นโดยตรง

หลักการในการพัฒนารัฐวิสาหกิจ

1 การพัฒนารัฐวิสาหกิจตามแนวทางการบริหาร ได้แก่

1) ปรับบทบาทของราชการจากการตรวจสอบควบคุมเป็นการกํากับดูแลและส่งเสริม

2) ปรับขนาดและโครงสร้างขององค์การภาครัฐให้มีขนาดกะทัดรัด โดยใช้มาตรการเสริมต่าง ๆ เช่น การจ้างเหมาเอกชนในงานบางเรื่อง

3) ปรับระบบราชการให้เป็นระบบวิชาชีพ เพื่อให้ข้าราชการมีโอกาสก้าวหน้าตามความสามารถและมีดุลยภาพกับระบบการควบคุมทางการเมือง

4) ปรับระบบบริหารราชการ กฎระเบียบต่าง ๆ และขั้นตอนการอนุมัติ อนุญาตและขั้นตอนการปฏิบัติงานให้สั้นและรวดเร็ว

5) ปรับปรุงบรรยากาศและระบบการทํางานภาคราชการให้ทันสมัยและเอื้ออํานวยให้เกิดประสิทธิภาพและความสะดวกรวดเร็ว

6) ปรับระบบการทํางานของข้าราชการโดยการกระจายความรับผิดชอบและอํานาจการตัดสินใจให้แก่ข้าราชการในระดับปฏิบัติการให้มากขึ้น

7) ปรับปรุงโครงสร้างองค์การ ระบบการบริหารและการดําเนินงานของรัฐวิสาหกิจให้มีความคล่องตัวและเป็นเชิงธุรกิจมากขึ้น

2 การพัฒนารัฐวิสาหกิจตามแนวทางธุรกิจ ได้แก่

1) ลดบทบาทกํากับดูแลจากหน่วยงานของรัฐ โดยกํากับเฉพาะงานที่เป็นนโยบายสําคัญของรัฐ เช่น การก่อหนี้ การนํารายได้ส่งรัฐ การเพิ่มบทบาทภาคเอกชนเป็นต้น

2) กําหนดให้การบริหารรัฐวิสาหกิจภายในอยู่ในความรับผิดชอบของกรรมการและ ฝ่ายบริหารของรัฐวิสาหกิจเพื่อความสะดวกและรวดเร็วในการตัดสินใจ

3) ให้ความสําคัญกับแผนวิสาหกิจ

4) ปรับปรุงกฎหมาย และระเบียบที่ใช้ในการกํากับดูแลให้เกิดความคล่องตัวแก่  รัฐวิสาหกิจ

5) ใช้นโยบายราคาเพื่อให้รัฐวิสาหกิจกําหนดราคาสินค้าและบริการที่คุ้มกับต้นทุน

6) ปรับปรุงระบบการดําเนินงานของรัฐวิสาหกิจ โดยการเพิ่มบทบาทการดําเนินงานร่วมกับภาคเอกชน เช่น การเปิดโอกาสให้เอกชนเข้ามาดําเนินการในกิจการ ซึ่งเดิมรัฐทําในลักษณะผูกขาดแต่ผู้เดียว การร่วมทุนกับเอกชน การทําสัญญาจ้างเอกชนเพื่อดําเนินการกิจกรรมบางอย่างของรัฐวิสาหกิจ เป็นต้น

7) ส่งเสริมการประกอบการเชิงธุรกิจ โดยแก้กฎหมายบางฉบับที่เป็นอุปสรรคต่อการให้เอกชนดําเนินกิจการ ลดเงินอุดหนุนจากรัฐบาล และเปลี่ยนสถานะของรัฐวิสาหกิจให้อยู่ในรูป บริษัทจํากัด

3 การพัฒนารัฐวิสาหากิจตามแนวทางกฎหมาย ได้แก่

1) จัดตั้งองค์กรเพื่อการปฏิรูปกฎหมาย

2) ให้การสนับสนุนในด้านงบประมาณ บุคลากร และเรื่องอื่น ๆ ที่จําเป็นแก่องค์กรปฏิรูปกฎหมายเพื่อให้การปฏิรูปกฎหมายของประเทศเป็นไปอย่างมีระบบ

4 การพัฒนารัฐวิสาหกิจตามแนวทางสังคมวิทยา ได้แก่

1) วางแผนพัฒนาบุคลากรและค่าตอบแทนให้สอดคล้องกับสภาพตลาดแรงงาน

2) กําหนดสิ่งจูงใจและผลประโยชน์ตอบแทนในรูปแบบต่าง ๆ เช่น การให้ค่าตอบแทน พนักงานโดยพิจารณาความเหมาะสมเป็นกรณี การจัดฝึกอบรมเพื่อหางานใหม่ใน

3) ส่งเสริมและสนับสนุนให้หน่วยราชการนําระบบ “การพัฒนาคุณภาพของการทํางาน” มาปรับใช้ให้เหมาะสม

4) ส่งเสริมและสนับสนุนให้หน่วยงานราชการมีระบบข้อมูลกําลังคนที่เหมาะสม

5) จัดทําระบบค่าตอบแทนใหม่

6) จํากัดการเพิ่มและลดขนาดบุคลากรตามภาระหน้าที่หลักของหน่วยงาน

7) สร้างกลไกการโยกย้ายถ่ายเทกําลังคนระหว่างส่วนราชการเพื่อเกลี่ยกําลังคนจากจุดที่หมดความจําเป็นหรือจําเป็นน้อยไปให้จุดที่มีความจําเป็นมาก

8) เพิ่มบทบาทภาคเอกชนในรัฐวิสาหกิจ

9) สร้างความร่วมมือจากทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง

10) ปรับปรุงให้แผนงานมีความกระจ่างชัด

11) เสริมสร้างความเข้าใจและเผยแพร่บทบาทของรัฐวิสาหกิจต่อสาธารณชน

5 การพัฒนารัฐวิสาหกิจตามแนวทางเศรษฐศาสตร์ ตามหลักการเศรษฐศาสตร์รัฐวิสาหกิจ ถือเป็นหนึ่งในวิธีการสร้างรายได้เข้าสู่รัฐ และเป็นเครื่องมือของรัฐเพื่อใช้ในการขับเคลื่อนนโยบายเพื่อให้ประชาชน ในสังคมมีความกินดีอยู่ดี ซึ่งเป็นสิ่งที่รัฐบาลจะต้องเข้ามามีส่วนร่วมในการดําเนินการเพื่อแก้ไขปัญหาความล้มเหลว อันเกิดมาจากระบบตลาดเสรีที่ไม่ต้องการให้คนส่วนน้อยได้รับผลประโยชน์ ดังนั้นการพัฒนารัฐวิสาหกิจตาม แนวทางเศรษฐศาสตร์จึงมุ่งเน้นการพิจารณากิจกรรมทางเศรษฐกิจของรัฐวิสาหกิจ เช่น การระดมทุน การลงทุน การค้ำประกัน เงินกู้ และการกําหนดราคาสินค้าและบริการ เป็นต้น

การสอบไล่ภาคฤดูร้อน ปีการศึกษา 2559

ข้อสอบกระบวนวิชา POL 3316 การบริหารงานรัฐวิสาหกิจ

คําสั่ง ข้อสอบเป็นแบบอัตนัยมี 5 ข้อ ให้เลือกตอบเพียง 3 ข้อ

ข้อที่ 1 บังคับทํา และให้เลือกทําอีก 2 ข้อ

ข้อ 1 จงอธิบายความหมาย ขอบเขต และวัตถุประสงค์ของการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจ

แนวคําตอบ

ความหมายของรัฐวิสาหกิจ

เกศินี หงสนันทน์ อธิบายว่า รัฐวิสาหกิจ หมายถึง องค์การซึ่งรัฐบาลกลางควบคุมและเป็นเจ้าของ ทั้งนี้เพื่อที่จะปรับปรุงภาวะเศรษฐกิจของประเทศให้มั่นคงและยกฐานะของประชาชนในประเทศให้มีความเป็นอยู่ดีขึ้น

Encyclopedia Britannica Online อธิบายว่า รัฐวิสาหกิจ หมายถึง องค์การธุรกิจที่รัฐเป็น เจ้าของทั้งหมดหรือบางส่วนและถูกควบคุมโดยอํานาจรัฐ

ขอบเขตของรัฐวิสาหกิจ มีดังนี้

1 เป็นเรื่องที่เกี่ยวกับการจัดการและการดําเนินงานทางเศรษฐกิจในด้านต่าง ๆ ที่ครอบคลุมทั้งทางด้านอุตสาหกรรม กสิกรรม และธุรกิจการค้า

2 ผู้รับผิดชอบในการควบคุมดําเนินงานเป็นกระทรวง ทบวง หรือกรม

3 รัฐทําหน้าที่ในการริเริ่ม กระตุ้น และส่งเสริมให้เกิดการขยายตัวทางธุรกิจแก่ภาคเอกชนและเป็นประโยชน์ต่อสถานะทางเศรษฐกิจของประเทศ

4 รัฐทําหน้าที่ในการนําเสนอการบริการแก่ประชาชนและยกระดับฐานะความเป็นอยู่ของประชาชน

5 ความอยู่ดีมีสุขของประชาชนนําไปสู่คุณภาพชีวิตที่ดี ก่อให้เกิดความสงบสุขและเป็นระเบียบของสังคมในท้ายที่สุด

6 รัฐอาจเข้าไปดําเนินการเองทั้งหมดหรือบางส่วน หรืออาจร่วมลงทุนกับเอกชน

วัตถุประสงค์ของการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจ มีดังนี้

1 เป็นการกระตุ้นวิสาหกิจเอกชนทั้งโดยทางตรงและทางอ้อม

2 เพื่อเข้ามาดําเนินงานแทนวิสาหกิจเอกชนโดยวิธีการโอนกิจการเข้าเป็นของรัฐ หรือโดยการที่รัฐใช้สิทธิที่จะซื้อกิจการใด ๆ ในสาขาต่าง ๆ ทางเศรษฐกิจได้ก่อนเอกชนอื่น ๆในฐานะที่เป็นกิจการที่อยู่ภายในขอบเขตที่สงวนไว้เฉพาะรัฐบาล

3 เป็นการช่วยเสริมวิสาหกิจเอกชนโดยการทําให้ข้อบกพร่องหรือช่องโหว่บางประการซึ่งวิสาหกิจเอกชนอาจมีอยู่ให้หมดสิ้น

4 เพื่อเข้าร่วมกับวิสาหกิจเอกชน (Joint Enterprise) ในการดําเนินโครงการต่าง ๆ

5 เพื่อบริการด้านสาธารณะ รวมทั้งการรักษาประโยชน์ ป้องกันการเสียหายและความเหลื่อมล้ำต่ำสูงของประชาชนส่วนรวม เช่น การไฟฟ้า การประปา เป็นต้น

6 เพื่อเตรียมพร้อมแก้ไขวิกฤติการณ์ต่าง ๆ ที่จะเกิดขึ้น เช่น อุตสาหกรรมการผลิตอาวุธยุทโธปกรณ์และเชื้อเพลิง เป็นต้น

7 เพื่อประโยชน์ทางการเมืองและเกียรติคุณของประเทศชาติ เช่น การส่งเสริมกีฬา การส่งเสริมการท่องเที่ยว เป็นต้น

8 การผูกขาดเพื่อหากําไร เช่น การผลิตและจําหน่ายสุรา ยาสูบ สลากกินแบ่งรัฐบาล เป็นต้น

9 เพื่อเผยแพร่วิชาการใหม่ ๆ และวิธีประกอบกิจการด้านต่าง ๆ

 

ข้อ 2 คณะทํางานธนาคารโลกได้วิจารณ์รัฐวิสาหกิจไทยไว้ 3 ประการ คือ

1) ปราศจากการวางแผนที่ดี

2) การจัดการไม่มีประสิทธิภาพ

3) ไม่ก่อให้เกิดผลกําไร

ท่านมีความคิดเห็นด้วยกับข้อวิจารณ์ดังกล่าวหรือไม่อย่างไร และท่านคิดว่าควรมีการแก้ไขอย่างไร

แนวคําตอบ

เห็นด้วยกับข้อวิจารณ์ของคณะทํางานธนาคารโลก เนื่องจากในช่วงที่คณะทํางานของธนาคารโลก ได้เข้ามาศึกษาสภาวะเศรษฐกิจไทยเป็นช่วงที่รัฐบาลในขณะนั้น คือ รัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม ได้มีการจัดตั้ง รัฐวิสาหกิจขึ้นมาหลายแห่ง เพื่อขจัดอิทธิพลและลดบทบาทการผูกขาดทางเศรษฐกิจของชาติตะวันตกและซาวจีน ตามนโยบายเศรษฐกิจชาตินิยมของรัฐบาล แต่บุคคลที่เข้ามาดํารงตําแหน่งระดับสูงในรัฐวิสาหกิจเป็นข้าราชการ ซึ่งไม่มีความรู้ความสามารถในการบริหารจัดการและวางแผนในการดําเนินงานรัฐวิสาหกิจ ประกอบกับการจัดตั้ง รัฐวิสาหกิจในสมัยนั้นถูกใช้เป็นเครื่องมือในการแข่งขันทางการเมืองและกอบโกยผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจของ กลุ่มผู้มีอํานาจทางการเมือง คือ กลุ่มสี่เสาเทเวศร์และกลุ่มราชครู ทําให้รัฐวิสาหกิจสร้างความมั่งคั่งให้กับกลุ่ม ผู้มีอํานาจทางการเมืองทั้งสองกลุ่มมากกว่าจะสร้างความมั่งคั่งทางเศรษฐกิจให้แก่ประเทศ จึงทําให้ผลการดําเนินงาน ปรากฏออกมาตามข้อวิจารณ์ของคณะทํางานของธนาคารโลก ซึ่งแนวทางในการแก้ไขปัญหาตามข้อวิจารณ์ของคณะทํางานของธนาคารโลก มีดังนี้

1 ส่งเสริมการลงทุนของภาคเอกชนในการพัฒนาอุตสาหกรรม

2 รัฐบาลควรทําหน้าที่ในการจัดหาโครงสร้างพื้นฐานทางเศรษฐกิจและสาธารณูปการเท่านั้น ส่วนกิจการด้านอื่น ๆ ควรให้ภาคเอกชนเป็นผู้ดําเนินการ

ข้อ 3 จงอธิบายความหมายและเหตุผลของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ

แนวคําตอบ

ความหมายของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ

Madsen Pirie อธิบายว่า การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ (Privatization) หมายถึง กระบวนการ ถ่ายโอนการผลิตสินค้าและบริการต่าง ๆ จากภาครัฐไปสู่ภาคเอกชน

Yair Aharoni อธิบายว่า การแปรรูปรัฐวิสาหกิจมีความหมายครอบคลุมถึงนโยบายต่าง ๆ ดังนี้

1 การโอนความเป็นเจ้าของ คือ การขายทรัพย์สินและกิจกรรมของรัฐวิสาหกิจให้ผู้ถือหุ้นเอกชน

2 การเปิดโอกาสให้มีการแข่งขันหรือเพิ่มการแข่งขันให้มากขึ้น หรือลดอุปสรรคที่มีต่อการแข่งขันให้น้อยลงในการประกอบกิจการธุรกิจต่าง ๆ

3 การส่งเสริมธุรกิจเอกชนเกี่ยวกับงานบริการต่าง ๆ ซึ่งปัจจุบันเป็นการดําเนินงานร่วมกันระหว่างรัฐวิสาหกิจกับเอกชน เหตุผลของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ

จากการศึกษาของ Aharoni สรุปว่าการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่เกิดขึ้นในประเทศต่าง ๆ มักจะ มีเหตุผลอย่างใดอย่างหนึ่งหรือหลายอย่างรวมกัน ดังนี้

1 อุดมการณ์ กล่าวคือ การแปรรูปรัฐวิสาหกิจขึ้นอยู่กับอุดมการณ์ของรัฐบาล หากรัฐบาล ยึดอุดมการณ์ว่า การเป็นเจ้าของปัจจัยการผลิตหรือทรัพยากรธรรมชาติโดยรัฐเป็นสิ่งสําคัญอย่างยิ่ง นโยบาย การแปรรูปรัฐวิสาหกิจก็จะถูกเมิน แต่ถ้ารัฐบาลยึดอุดมการณ์ว่า การลดอํานาจรัฐลงจะทําให้ความมั่งคั่ง ความสุข และเสรีภาพของบุคคลเพิ่มพูนมากขึ้น รัฐบาลก็จะเห็นว่านโยบายการแปรรูปรัฐวิสาหกิจเป็นสิ่งที่สมควรกระทํา ดังนั้น เมื่อมีการเปลี่ยนแปลงยุคสมัยของการปกครองประเทศเกิดขึ้นแต่ละครั้งและอุดมการณ์ของรัฐบาลเปลี่ยนไปจากเดิม ก็มักจะมีผลกระทบต่อกระแสการแปรรูปรัฐวิสาหกิจทุกครั้งเช่น ในประเทศอังกฤษ สมัยรัฐบาลนายวินสตัน เชอร์ชิลล์ (Winston Churchill) พรรคอนุรักษนิยม (Conservative) ได้ทําการแปรรูปรัฐวิสาหกิจในอุตสาหกรรมเหล็กกล้าให้แก่ ภาคเอกชนในช่วงทศวรรษ 1950s ต่อมาในปี ค.ศ. 1967 เมื่อพรรคแรงงาน (Labour) ขึ้นเป็นรัฐบาลก็ได้โอนกิจการ ดังกล่าวกลับมาเป็นของรัฐบาลอีกครั้งหนึ่ง จากนั้นในช่วงปี ค.ศ. 1979 – 1990 รัฐบาลนางมาร์กาเร็ต แธตเชอร์ (Margaret Thatcher) พรรคอนุรักษนิยม ได้ดําเนินการแปรรูปรัฐวิสาหกิจหลายแห่ง เพราะต้องการลดอํานาจรัฐลง และมีเจตนารมณ์ที่จะแปรรูปรัฐวิสาหกิจประเภทผูกขาดที่ไร้ประสิทธิภาพ เพราะมีความเชื่อว่ากิจการสาธารณูปโภค ที่เอกชนเป็นเจ้าของนั้นจะมีประสิทธิภาพมากกว่าที่เป็นรัฐวิสาหกิจ

2 การเมือง กล่าวคือ การแปรรูปรัฐวิสาหกิจเป็นผลมาจากการเปลี่ยนแปลงตัวบุคคล ที่มีอํานาจทางการเมือง เช่น

ประเทศชิลี ผลจากการทํารัฐประหารประธานาธิบดี Attende Gossens ในปี ค.ศ. 1973 ทําให้มีการโอนรัฐวิสาหกิจคืนเอกชนจํานวน 259 แห่ง รวมทั้งมีการขาย

– รัฐวิสาหกิจ 133 แห่ง และธนาคารอีก 21 แห่ง

– ประเทศกานา ผลจากการทํารัฐประหารประธานาธิบดี Nkrumah ในปี ค.ศ. 1966ทําให้มีการเสนอขายรัฐวิสาหกิจจํานวน 30 แห่ง

– ประเทศปากีสถาน ผลจากการทํารัฐประหารรัฐบาลพรรคประชาชนในปี ค.ศ. 1977ทําให้มีการโอนรัฐวิสาหกิจคืนแก่เอกชนหลายแห่ง

3 เศรษฐกิจ กล่าวคือ การแปรรูปรัฐวิสาหกิจเกิดขึ้นเพื่อต้องการลดการขาดดุลงบประมาณ แผ่นดินลง เช่น ประเทศอิตาลีในช่วงปี ค.ศ. 1985 รัฐบาลประสบปัญหาการขาดดุลงบประมาณแผ่นดินอย่างมาก จึงแก้ปัญหาโดยการขายรัฐวิสาหกิจทั้งประเภทที่เป็นบริษัทและธนาคารหลายแห่ง รวมทั้งได้นําหุ้นของรัฐวิสาหกิจอื่น อีก 13 แห่งเข้าตลาดหลักทรัพย์

 

ข้อ 4 จงอธิบายนโยบายรัฐวิสาหกิจของไทยตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับต่าง ๆ มาโดยสังเขป

แนวคําตอบ

นโยบายรัฐวิสาหกิจของไทยตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับต่าง ๆ มีดังนี้

แผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติฉบับที่ 1 (พ.ศ. 2504 2509)

1 สาขาอุตสาหกรรม รัฐจะไม่ประกอบกิจการขึ้นใหม่อันเป็นการแข่งขันกับเอกชน ส่วนกิจการที่รัฐอํานวยการอยู่แล้วจะจัดการให้บังเกิดประโยชน์ยิ่งขึ้น

2 สาขาการคมนาคม ปรับปรุงกิจการขนส่งทางบก ทางน้ำ และทางอากาศ รวมทั้งปรับปรุงกิจการสื่อสารและโทรคมนาคมให้มีบริการสะดวกและรวดเร็ว

3 สาขาการพลังงาน ดําเนินงานพลังงานต่าง ๆ เพื่อความต้องการของประเทศ

4 สาขาการสาธารณูปโภค ให้ท้องถิ่นหรือจังหวัดเป็นผู้ดําเนินกิจการด้านสาธารณูปโภค

แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 2 (พ.ศ. 2510 – 2514)

1 ดําเนินกิจการรัฐวิสาหกิจเฉพาะกิจการที่เกี่ยวกับสาธารณูปโภค เพื่อประโยชน์ต่อเศรษฐกิจและสังคมส่วนรวม ความมั่นคงของชาติ และเพื่อหารายได้ของประเทศเท่านั้น

2 รัฐจะไม่จัดตั้งรัฐวิสาหกิจขึ้นใหม่ เว้นแต่ที่จําเป็นแก่ประโยชน์ส่วนรวมโดยแท้จริงเท่านั้น

3 ส่งเสริมและปรับปรุงรัฐวิสาหกิจที่จําเป็นจะต้องรักษาไว้ โดยการปรับปรุงสมรรถภาพในการบริหารงานให้ดีขึ้น เพื่อให้สามารถดําเนินการได้โดยไม่ต้องขอความอุดหนุนด้านการเงินจากรัฐ

4 ควบคุมการขยายงานของรัฐวิสาหกิจให้ดําเนินการเฉพาะโครงการที่แน่นอนและเหมาะสมเท่านั้น

แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 3 (พ.ศ. 2515 – 2519) มีนโยบายในการพัฒนารัฐวิสาหกิจโดยมุ่งสนับสนุนเฉพาะรัฐวิสาหกิจประเภทต่อไปนี้

1 รัฐวิสาหกิจประเภทสาธารณูปโภคและสาธารณูปการขนาดใหญ่ซึ่งจัดทําเพื่อประโยชน์สุขของประชาชนและการพัฒนาประเทศ

2 รัฐวิสาหกิจประเภทยุทธปัจจัยเพื่อการทหารและความมั่นคงของประเทศ

3 รัฐวิสาหกิจประเภทผูกขาดเพื่อหารายได้ให้แก่รัฐ

4 รัฐวิสาหกิจประเภทส่งเสริมอาชีพของคนไทยหรือเศรษฐกิจของประเทศ

5 รัฐวิสาหกิจประเภทที่ต้องใช้เงินลงทุนเป็นจํานวนมากเพื่อประโยชน์ต่อเศรษฐกิจแต่ได้ผลตอบแทนน้อย

6 รัฐวิสาหกิจประเภทที่รัฐมีนโยบายเพื่อป้องกันการผูกขาดหรือเพื่อรักษาระดับราคา ทั้งนี้รัฐจะไม่ก่อตั้งรัฐวิสาหกิจประเภทอุตสาหกรรมหรือการค้าขึ้นใหม่เพื่อทําการแข่งขันกับเอกชน

แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 4 (พ.ศ. 2520 – 2524)

1 รัฐสนับสนุนและคงไว้ให้ดําเนินการต่อไปในรัฐวิสาหกิจอุตสาหกรรมที่มีลักษณะผูกขาดเพื่อการควบคุมคุณภาพ ราคา และหารายได้เป็นพิเศษ เช่น โรงงานยาสูบ โรงงานสุรา โรงงานเภสัชกรรม เป็นต้น

2 รัฐสนับสนุนและคงไว้ให้ดําเนินการต่อไปในรัฐวิสาหกิจอุตสาหกรรมที่เป็นยุทธปัจจัยที่จําเป็นจริง ๆ เท่านั้น เช่น โรงงานผลิตวัตถุระเบิด เป็นต้น

3 รัฐมุ่งสนับสนุนรัฐวิสาหกิจอุตสาหกรรมใหม่ ๆ ที่

1) จําเป็นต้องใช้เงินงบประมาณในเรื่องปัจจัยขั้นพื้นฐานสูง

2) มีการลงทุนสูงและเอกชนไม่สามารถดําเนินการได้โดยลําพัง

3) มีกระนวนการดําเนินงานซับซ้อนที่เอกชนยังไม่สามารถดําเนินการได้

4) ต้องใช้ทรัพยากรธรรมชาติและมีปัญหาในเรื่องการบริหารและการจัดการทรัพยากรธรรมชาติโดยเฉพาะการให้สัมปทาน

4 รัฐมีนโยบายยกเลิกหรือจําหน่ายจ่ายโอนรัฐวิสาหกิจอุตสาหกรรมที่ตั้งขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์เติมเพื่อเป็นผู้ริเริ่มแต่ปัจจุบันยังคงดําเนินการอยู่อย่างขาดประสิทธิภาพ

5 ในกิจการที่รัฐวิสาหกิจและเอกชนดําเนินกิจการควบคู่กันไป รัฐจะใช้มาตรการใน การควบคุมในลักษณะคล้ายคลึงกัน

6 รัฐจะพิจารณาปรับปรุงแก้ไขกฎหมายและระเบียบต่าง ๆ เพื่อให้การดําเนินงานของรัฐวิสาหกิจมีประสิทธิภาพ

แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 5 (พ.ศ. 2525 – 2529) 1 ปรับปรุงกลไกในการควบคุมการดําเนินงานของรัฐวิสาหกิจให้ดีขึ้น ดังนี้

1) พิจารณานําระบบข้อมูลเพื่อการบริหารงานมาใช้ใน 4 หน่วยงาน คือ กระทรวงการคลัง สํานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติสํานักงบประมาณ และสํานักงานการตรวจเงินแผ่นดิน

2) พิจารณาจัดตั้งหน่วยงานที่ทําหน้าที่ในการประสานงานกํากับดูแลรัฐวิสาหกิจให้เป็นแนวทางเดียวกัน

2 ปรับปรุงการดําเนินงานของรัฐวิสาหกิจ ดังนี้

1) วางหลักเกณฑ์ในการแต่งตั้งคณะกรรมการและผู้บริหารระดับสูง พร้อมทั้งกําหนดเป้าหมายและระยะเวลาการทํางานให้ชัดเจน

2) กําหนดให้รัฐวิสาหกิจทุกแห่งต้องมีแผนหลักเป็นแนวทางในการปฏิบัติงานซึ่งสอดคล้องกับแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ

3) รัฐจะลดการให้เงินอุดหนุนแก่รัฐวิสาหกิจจากงบประมาณแผ่นดิน

4) รัฐจะดูแลให้รัฐวิสาหกิจใช้จ่ายอย่างมีประสิทธิภาพ

3 การปรับราคาสินค้าหรือค่าบริการของรัฐวิสาหกิจ ซึ่งนอกจากจะต้องมีรายได้มากพอ

– สําหรับจ่ายค่าดอกเบี้ยและชําระคืนต้นเงินกู้แล้ว จะต้องมีรายได้สุทธิไม่ต่ำกว่าอัตรา

– ดอกเบี้ยพันธบัตรรัฐบาลด้วย

4 วางหลักเกณฑ์และแนวทางการพิจารณาฐานะและกิจการของรัฐวิสาหกิจ ดังนี้

1) กําหนดระยะเวลาให้รัฐวิสาหกิจปรับปรุงกิจการตนเอง

2) รัฐวิสาหกิจใดที่มีผลการดําเนินการไม่ดีเท่าที่ควร รัฐจะพิจารณาดําเนินการยุบเลิกแปรสภาพ หรือจําหน่ายต่อไป

3) กิจการสาธารณูปโภคหากไม่ปรับปรุงการบริหารงาน ก็จะพิจารณาโอนกิจการให้เป็นของเอกชน

4) รัฐจะคงรัฐวิสาหกิจที่เป็นเครื่องมือของรัฐเพื่อประโยชน์สุขของประชาชน

แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 6 (พ.ศ. 2530 – 2534) มุ่งการเพิ่มประสิทธิภาพการดําเนินงานของรัฐวิสาหกิจไปสู่เชิงธุรกิจให้มากขึ้น โดย

1) ยกระดับคุณภาพบริการให้ได้มาตรฐานในราคาที่เหมาะสม

2) หาลู่ทางเพิ่มรายได้และลดต้นทุนการผลิต

3) ลงทุนในกิจการที่ผลตอบแทนดี และจํากัดขนาดการลงทุน

2 กําหนดนโยบายการกําหนดราคาสินค้าและค่าบริการของรัฐวิสาหกิจให้คุ้มกับต้นทุน

3 กําหนดแนวนโยบายการบริหารบุคคล โดยกําหนดให้มีการจัดทําแผนอัตรากําลังรวมอยู่ในแผนรัฐวิสาหกิจ สนับสนุนให้มีการว่าจ้างใช้บริการเอกชน และส่งเสริมให้เอกชนเข้าร่วมบริหารงาน

4 กําหนดแนวนโยบายให้มีการแปรสภาพรัฐวิสาหกิจ โดยพิจารณาให้มีการร่วมทุนกับภาคเอกชน ดําเนินการจําหน่ายจ่ายโอนหรือยุบเลิกกิจการที่ดําเนินการไม่ได้ผลติดต่อกันมาโดยไม่มีสาเหตุอันสมควร

5 ทบทวนบทบาทและปรับปรุงระบบการกํากับดูแลรัฐวิสาหกิจทั้งระดับชาติ ระดับกระทรวงให้เข้าเป้าที่กําหนดไว้ในแผบวิสาหกิจแต่ละแห่ง และจัดให้มีการปรับปรุงกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับต่าง ๆ ให้รัฐวิสาหกิจสามารถบริหารงานได้คล่องตัวในเชิงธุรกิจมากขึ้น

แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 1 (พ.ศ. 2535 – 2539)

1 ลดบทบาทการกํากับดูแลของรัฐ

2 ปรับปรุงกฎหมาย ระเบียบต่าง ๆ ให้รัฐวิสาหกิจมีความคล่องตัวมากขึ้น

3 รัฐวิสาหกิจต้องดําเนินงานเป็นเชิงธุรกิจมากขึ้น

4 เปิดโอกาสให้ภาคเอกชนเข้าร่วมดําเนินงานกับรัฐวิสาหกิจในรูปแบบต่าง ๆ

แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 8 (พ.ศ. 2540 – 2544)

1 เพิ่มบทบาทภาคเอกชน เพื่อให้รัฐวิสาหกิจเป็นเครื่องมือในการเสริมสร้างระบบเศรษฐกิจที่เข้มแข็ง

2 สนับสนุนให้รัฐวิสาหกิจมีสถานะเป็นบริษัทมหาชนและจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์เพื่อให้สามารถระดมทุนจากประชาชนได้อย่างกว้างขวาง

3 จัดตั้งองค์กรกลางเป็นการถาวร เพื่อบริหารนโยบายการเพิ่มบทบาทภาคเอกชน

4 นําระบบประเมินผลการดําเนินงานมาใช้แทนการกํากับดูแล

แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 9 (พ.ศ. 2545 – 2549)

1 ส่งเสริมให้มีการแปลงทุนในรัฐวิสาหกิจขนาดใหญ่เป็นทุนเรือนหุ้นและจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์

2 เพิ่มบทบาทภาคเอกชนในกิจการของภาครัฐ โดยคํานึงถึงประสิทธิภาพการดําเนินงานมาตรฐานและคุณภาพของการผลิตและบริการ

แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 10 (พ.ศ. 2550 – 2554)

1 พัฒนารัฐวิสาหกิจให้มีการดําเนินงานอย่างมีประสิทธิภาพบนหลักการบริหารจัดการที่ดี

2 ปรับบทบาท โครงสร้างและกลไกการบริหารจัดการภาครัฐและรัฐวิสาหกิจให้มีประสิทธิภาพ ทันสมัย ลดการบังคับควบคุม

3 เพิ่มบทบาทภาคเอกชนในกิจการของรัฐ และลดภาระการลงทุนภาครัฐ

4 พัฒนากลไกการกํากับดูแลที่เข้มแข็งเพื่อให้เกิดการแข่งขันที่โปร่งใสและเป็นธรรม

 

ข้อ 5 จงอธิบายแนวทางการควบคุมและการประเมินผลรัฐวิสาหกิจของไทย แนวคําตอบ

แนวทางการควบคุมรัฐวิสาหกิจของไทย แบ่งออกเป็น 2 แนวทาง คือ

1 การควบคุมภายใน หมายถึง การควบคุมโดยองค์กรภายในของแต่ละรัฐวิสาหกิจเอง ได้แก่

1) ที่ประชุมใหญ่ผู้ถือหุ้น เป็นองค์กรที่มีเฉพาะรัฐวิสาหกิจประเภทบริษัทจํากัดและธนาคารพาณิชย์ โดยจะมีอํานาจหน้าที่ในการควบคุมการบริหารงานรัฐวิสาหกิจ ในเรื่องสําคัญต่าง ๆ เช่น การเลือกตั้งกรรมการรัฐวิสาหกิจ การพิจารณาอนุมัติ เกี่ยวกับงบดุล บัญชีกําไรขาดทุน การจ่ายเงินปันผลและบําเหน็จรางวัลอื่น ๆเป็นต้น

2) คณะกรรมการรัฐวิสาหกิจ มีอํานาจหน้าที่ในการวางนโยบายและระเบียบหรือข้อบังคับต่าง ๆ และควบคุมดูแลกิจการของรัฐวิสาหกิจโดยทั่ว ๆ ไป

3) หน่วยควบคุมภายในของรัฐวิสาหกิจ ในบางรัฐวิสาหกิจจะมีหน่วยควบคุมภายในของตนเองทําหน้าที่ในการตรวจสอบควบคุมการปฏิบัติงานของหน่วยงานต่าง ๆภายในรัฐวิสาหกิจนั้น ๆ

2 การควบคุมภายนอก หมายถึง การควบคุมจากภายนอกรัฐวิสาหกิจ โดยองค์กรต่าง ๆ ของรัฐ ได้แก่

1) สํานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ มีอํานาจหน้าที่ ในการควบคุมรัฐวิสาหกิจ ดังนี้

(1) เรียกให้รัฐวิสาหกิจเสนอแผนงานและโครงการพัฒนา รวมทั้งเสนอข้อเท็จจริงที่จําเป็นเพื่อพิจารณาผลงานของโครงการพัฒนาที่กําลังดําเนินการอยู่

(2) พิจารณาแผนงานและโครงการพัฒนาร่วมกับรัฐวิสาหกิจ

(3) พิจารณาให้คําแนะนําและกําหนดหลักการเพื่อให้รัฐวิสาหกิจจัดทําแผนงานและโครงการพัฒนาที่จะขอความช่วยเหลือจากต่างประเทศ

(4) ติดตามและประเมินผลงานโครงการพัฒนาต่าง ๆ ของรัฐวิสาหกิจ

2) สํานักงบประมาณ

ผู้อํานวยการสํานักงบประมาณมีอํานาจหน้าที่ในการควบคุมรัฐวิสาหกิจ ดังนี้

(1) เรียกให้รัฐวิสาหกิจเสนอประมาณการรายรับและรายจ่าย

(2) วิเคราะห์งบประมาณและการจ่ายเงินของรัฐวิสาหกิจ

(3) เรียกให้รัฐวิสาหกิจเสนอข้อเท็จจริงตามที่เห็นสมควร

(4) ในกรณีรัฐวิสาหกิจขอเงินจากงบประมาณแผ่นดินเพื่อใช้ดําเนินกิจการ

(5) ในกรณีรัฐวิสาหกิจที่ไม่ใช่นิติบุคคล ถ้ามีความจําเป็นต้องกู้ยืมเงินเพื่อใช้ดําเนินกิจการ กระทรวงเจ้าสังกัดของรัฐวิสาหกิจนั้น ๆ มีอํานาจกู้ยืมให้ได้แต่ต้องได้รับความเห็นชอบจากผู้อํานวยกkรสํานักงบประมาณ

(6) กําหนดให้รัฐวิสาหกิจนําเงินกําไรหรือเงินอื่นใดส่งเป็นรายได้แผ่นดินเป็นงวด ๆ

3) สํานักงานการตรวจเงินแผ่นดิน มีอํานาจหน้าที่เป็นผู้สอบบัญชีและรับรองงบดุลรัฐวิสาหกิจทุกแห่ง กระทรวงการคลัง มีอํานาจหน้าที่ในการควบคุมรัฐวิสาหกิจ ดังนี้

(1) ตรวจสอบบัญชี เอกสาร และหลักฐานต่าง ๆ ของรัฐวิสาหกิจ

(2) กําหนดหลักเกณฑ์การทําบัญชีแสดงผลการดําเนินงานของรัฐวิสาหกิจ

(3) อนุมัติการกําหนดหรือเปลี่ยนแปลงอัตราค่าเสื่อมราคา

(4) อนุมัติการเปลี่ยนแปลงหลักเกณฑ์การคํานวณต้นทุนการผลิต และการตีราคาของคงเหลือ

(5) อนุมัติการจัดสรรกําไรสะสมของรัฐวิสาหกิจ

(6) อนุมัติการจัดสรรกําไรสุทธิประจําปีของรัฐวิสาหกิจเพื่อจ่ายเป็นโบนัสกรรมการและพนักงาน และจ่ายเงินปันผลหรือเงินรายได้นําส่งคลัง

(7) วินิจฉัยชี้ขาดกรณีที่รัฐวิสาหกิจไม่เห็นด้วยกับความเห็นของสํานักงาน การตรวจเงินแผ่นดินในเรื่องการสอบบัญชี

(8) ในกรณีที่รัฐวิสาหกิจจะฝากเงินกับธนาคารที่ไม่ใช่ธนาคารที่เป็นรัฐวิสาหกิจต้องได้รับอนุญาตจากกระทรวงการคลังก่อน

(9) กําหนดให้รัฐวิสาหกิจนําเงินกําไรหรือเงินอื่นใดส่งเป็นรายได้แผ่นดินเป็นงวด ๆ

(10) การจ่ายเงินยืมทดรองแก่พนักงานที่คณะกรรมการรัฐวิสาหกิจกําหนดขึ้นนั้นต้องได้รับความตกลงจากกระทรวงการคลังก่อน

(11) ในกรณีรัฐวิสาหกิจที่ไม่ใช่นิติบุคคล ถ้ามีความจําเป็นต้องกู้ยืมเงินเพื่อใช้ดําเนินกิจการ กระทรวงเจ้าสังกัดของรัฐวิสาหกิจนั้น ๆ มีอํานาจกู้ยืมให้ได้แต่ต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังก่อน

(12) รัฐวิสาหกิจทุกแห่งต้องมีผู้แทนกระทรวงการคลังซึ่งเป็นข้าราชการประจําเป็นกรรมการอยู่ในคณะกรรมการรัฐวิสาหกิจ

5) กระทรวงเจ้าสังกัดของรัฐวิสาหกิจ มีอํานาจหน้าที่กํากับดูแลโดยทั่วไปซึ่งกิจการของรัฐวิสาหกิจที่อยู่ในสังกัด

6) คณะรัฐมนตรี มีอํานาจหน้าที่ในการควบคุมรัฐวิสาหกิจ ดังนี้

(1) อนุมัติการเพิ่มหรือลดทุนของรัฐวิสาหกิจทุกแห่ง

(2) อนุมัติงบลงทุนหรือการลงทุนเพื่อขยายโครงการเดิมหรือริเริ่มโครงการใหม่

(3) อนุมัติการกู้ยืมเงิน

(4) อนุมัติการจําหน่ายอสังหาริมทรัพย์

(5) อนุมัติการจําหน่ายทรัพย์สินจากบัญชีเป็นศูนย์

(6) อนุมัติการกําหนดราคาสินค้าหรือบริการ

(7) อนุมัติการออกพันธบัตรหรือตราสารอื่นใดเพื่อการลงทุน

(8) อนุมัติการจําหน่ายกิจการหรือหุ้นของรัฐวิสาหกิจ

(9) อนุมัติการเข้าถือหุ้นส่วนหรือร่วมกิจการกับบุคคลอื่น

(10) อนุมัติการจัดตั้งบริษัทจํากัดหรือบริษัทมหาชนจํากัด

7) รัฐสภา มีอํานาจหน้าที่ในการควบคุมรัฐวิสาหกิจ ดังนี้

(1) พิจารณาอนุมัติงบประมาณรายจ่ายประจําปี

(2) ตั้งกระทู้ถามรัฐมนตรีที่รับผิดชอบ

(3) เสนอญัตติในสภาผู้แทนราษฎรหรือวุฒิสภา

(4) ตั้งคณะกรรมาธิการสามัญเพื่อตรวจสอบ

(5) อภิปรายไม่ไว้วางใจ

แนวทางการประเมินผลรัฐวิสาหกิจของไทย มีดังนี้

1 จัดทําบันทึกข้อตกลงการประเมินผลการดําเนินงานรัฐวิสาหกิจก่อนเริ่มปีงบประมาณ เพื่อกําหนดตัวแปรและเป้าหมายในการดําเนินงานในแต่ละปี โดยบันทึกข้อตกลงจะต้องลงนามโดยปลัดกระทรวง เจ้าสังกัด ปลัดกระทรวงการคลัง ประธานคณะกรรมการและผู้บริหารสูงสุดของรัฐวิสาหกิจ

2 คณะกรรมการรัฐวิสาหกิจเป็นผู้กํากับดูแลให้รัฐวิสาหกิจดําเนินงานให้บรรลุตามเป้าหมาย ที่กําหนดไว้ในบันทึกข้อตกลง โดยรัฐจะผ่อนคลายกฎระเบียบต่าง ๆ เพื่อให้รัฐวิสาหกิจบริหารงานได้คล่องตัวมากขึ้น

3 การกําหนดตัวแปรและเป้าหมายในการดําเนินงานจะต้องคํานึงถึงลักษณะของแต่ละ รัฐวิสาหกิจ และกําหนดตัวแปรซึ่งครอบคลุมด้านสําคัญทุกด้านรวมถึงคุณภาพในการบริการ และเป็นผลงานที่รัฐ ต้องการจากรัฐวิสาหกิจ ซึ่งการพิจารณากําหนดตัวแปรและเป้าหมายจะคํานึงถึงแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม แห่งชาติ นโยบายรัฐบาล และวัตถุประสงค์ในการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจ

4 การประเมินผลงานจะแบ่งผลงานออกเป็น 5 ระดับ และมีการกําหนดระบบผลตอบแทน ที่สะท้อนระดับผลการดําเนินงาน รัฐวิสาหกิจใดดําเนินการได้ดีกว่าเป้าหมายที่กําหนดไว้ในบันทึกข้อตกลงจะได้รับ ผลตอบแทนมากกว่า

5 การประเมินผลงานคณะกรรมการและผู้บริหารรัฐวิสาหกิจจะต้องใช้ตัวแปรชุดเดียวกับ การประเมินผลงานของรัฐวิสาหกิจ