POL3310 การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ 1/2554

การสอบไล่ภาค 1 ปีการศึกษา 2554

ข้อสอบกระบวนวิชา POL 3310 การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ

คําแนะนํา ข้อสอบมี 4 ข้อ ให้นักศึกษาเลือกทําเพียง 3 ข้อ

ข้อ 1 จงอธิบายการศึกษาพัฒนาการของการศึกษาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ ประกอบไปด้วยช่วงเวลาใด กี่กลุ่มศึกษา และแต่ละช่วงเวลามีจุดเน้นใดบ้าง

แนวคําตอบ

พัฒนาการของการศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ

การศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบเกิดขึ้นมาตั้งแต่สมัยก่อนสงครามโลกครั้งที่ 2 โดย เกิดจากวูดโรว์ วิลสัน (Woodrow Wilson) ซึ่งต้องการขจัดปัญหาระบบอุปถัมภ์ในระบบราชการของสหรัฐอเมริกา ในขณะนั้นให้หมดไป จึงทําให้เกิดกลุ่มศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบกลุ่มที่ 1 คือ กลุ่มศึกษาเปรียบเทียบ ระบบบริหาร (Comparative Study Administration : CSA) เพื่อศึกษาระบบบริหารราชการของประเทศยุโรป คือ อังกฤษ ฝรั่งเศส และปรัสเซีย (เยอรมนีปัจจุบัน) และนําแนวทางการบริหารจากประเทศดังกล่าวมาใช้แก้ปัญหา การบริหารราชการของสหรัฐอเมริกา

การศึกษาของกลุ่ม CSA นําไปสู่พัฒนาการของการศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ ซึ่งแบ่ง ออกเป็น 4 ช่วงเวลา ดังนี้

1 ยุคหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 (ค.ศ. 1939 1940)

ภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ประเทศสหรัฐอเมริกาซึ่งสถาปนาตัวเองเป็นผู้นําโลก ได้ ประกาศใช้แผนมาร์แชล (Marshall Plan) โดยมีวัตถุประสงค์ในการให้ความช่วยเหลือทางด้านการเมือง การทหาร เศรษฐกิจ สังคม วัฒนธรรม การศึกษา และเทคโนโลยีแก่ประเทศพันธมิตรของสหรัฐอเมริกา ซึ่งการช่วยเหลือ ดังกล่าวมีส่วนผลักดันให้ประเทศโลกที่ 3 หรือประเทศกําลังพัฒนาเกิดอุดมการณ์การพัฒนา (Developmentalism) โดยมีความเชื่อว่า บรรดาประเทศยากจนสามารถพัฒนาประเทศของตนให้เหมือนกับประเทศที่เจริญแล้ว หรือ ประเทศอุตสาหกรรมได้ หากนําแนวทางของสหรัฐอเมริกามาเป็นต้นแบบ

ผลจากนโยบายการให้ความช่วยเหลือและอุดมการณ์การพัฒนาทําให้เกิดกลุ่มศึกษา การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบกลุ่มที่ 2 คือ กลุ่มบริหารเปรียบเทียบ (Comparative Administration Group : CAG) หรือเรียกอีกชื่อหนึ่งว่า กลุ่มบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ (Comparative Public Administration : CPA) ซึ่งกลุ่มนี้ มองว่าระบบบริหารของประเทศประเทศโลกที่ 3 เป็นระบบที่ไม่มีประสิทธิภาพเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศตะวันตก ดังนั้นถ้าต้องการจะให้ระบบการบริหารงานของประเทศโลกที่ 3 มีประสิทธิภาพ สามารถเป็นเครื่องมือในการพัฒนา ประเทศได้ ก็จําเป็นจะต้องพัฒนาและปรับปรุงระบบบริหารของประเทศเหล่านี้ให้ “ทันสมัย” ซึ่งกลุ่ม CAG/CPA ได้เรียกร้องให้มีการสร้างสถาบันทางการบริหาร (Institution-Building) ใหม่ ๆ ขึ้นในประเทศโลกที่ 3

2 ยุคทองของการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ (ค.ศ. 1969 1974)

– เป็นยุคที่แนวความคิดของกลุ่ม CAG/CPA ได้รับความนิยมอย่างแพร่หลาย จะเห็นได้ จากการจัดพิมพ์วารสาร เอกสาร ตําราเกี่ยวกับการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบมากมาย และในมหาวิทยาลัยของ สหรัฐอเมริกาก็มีการเปิดการเรียนการสอนการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบกันมาก ซึ่งจุดเน้นของแนวความคิดของ กลุ่ม CAG/CPA มีดังนี้

1) การสร้างระบบการบริหารแบบอเมริกัน (American Public Administration) ซึ่งเป็นระบบที่มีประสิทธิภาพดีที่สุด (The Best Efficiency) สามารถเป็นต้นแบบให้กับประเทศโลกที่ 3 เพื่อใช้เป็น เครื่องมือในการพัฒนาประเทศได้

2) การนํารูปแบบการบริหารแบบอเมริกันไปใช้จะต้องครอบคลุมในทุก ๆ ด้าน เนื่องจากรูปแบบการบริหารงานแบบอเมริกันมีลักษณะ “ครบวงจร” หรือเป็นแบบ “Package” คือ ประกอบด้วย ความรู้ทางด้านการบริหารทุกด้าน ไม่ว่าจะเป็นการบริหารงานบุคคล การบริหารงบประมาณ การจัดการ เทคโนโลยี รวมทั้งทัศนคติและค่านิยมแบบอเมริกัน เช่น เรื่องของความมีประสิทธิภาพ ความประหยัด ความมีเหตุผล และ ความรับผิดชอบ เป็นต้น

3) มีวัตถุประสงค์หลักเพื่อต้องการที่จะปรับปรุงระบบราชการของประเทศโลกที่ 3 ให้มีความทันสมัยแบบสหรัฐอเมริกา โดยการกําหนดมาตรการต่าง ๆ ในการเพิ่มขีดความสามารถให้แก่ระบบราชการ ในประเทศโลกที่ 3 และเสนอให้มีการสร้างสถาบันทางการบริหาร (Institution-Building) ใหม่ ๆ เพิ่มขึ้น

4) การเพิ่มขีดความสามารถของระบบบริหารของหน่วยงานราชการ จะต้องกระทํา ก่อนสิ่งอื่นใดทั้งหมด โดยไม่คํานึงถึงระดับของการพัฒนาทางการเมือง

3 ยุคเสื่อมของการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ (ค.ศ. 1975 1976)

สาเหตุที่ทําให้การศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบของกลุ่ม CAG/CPA เสื่อม มี 2 ประการ คือ

1) ความบกพร่องของแนวความคิดของกลุ่ม CAG/CPA ได้แก่

– การศึกษาของกลุ่ม CAG/CPA มุ่งเน้นการบริหารงานตามแบบตะวันตก ละเลยการพิจารณาถึงปัจจัยสภาพแวดล้อมภายในของประเทศโลกที่ 3 จึงทําให้การบริหารงานของประเทศโลกที่ 3 ไม่ประสบผลสําเร็จเท่าที่ควร เพราะการพัฒนาจําเป็นต้องใช้เวลาในการสร้างสมประสบการณ์ของประเทศนั้น ๆ เอง เพื่อค้นหารูปแบบการบริหารงานที่เหมาะสมกับประเทศของตน

– การถูกวิพากษ์วิจารณ์จนเกิดความไม่แน่ใจในศาสตร์การบริหารรัฐกิจ เปรียบเทียบ กล่าวคือ การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบตามแนวคิดของกลุ่ม CAG/CPA ถูกมองว่าเป็นเครื่องมือของ

ประเทศที่พัฒนาแล้ว โดยเฉพาะสหรัฐอเมริกาในการขยายอิทธิพลและอํานาจครอบงําประเทศโลกที่ 3 โดยผ่าน วิธีการชักจูงให้ประเทศโลกที่ 3 หันมาเลียนแบบสไตล์การบริหารแบบสหรัฐอเมริกา

2) สถานการณ์ภายในและภายนอกของสหรัฐอเมริกา ทําให้สหรัฐอเมริกาต้องกลับมา สนใจดูแลความสงบเรียบร้อยภายในประเทศจนละเลยการให้ความช่วยเหลือประเทศโลกที่ 3 ประกอบกับนักวิชาการ เริ่มทําตัวเหมือน “มือปืนรับจ้าง” เห็นแก่เงินรางวัลอามิสสินจ้างมากกว่าความก้าวหน้าทางวิชาการ ส่งผลให้ การศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบซบเซาลง

4 ยุคฟื้นฟูการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ (ค.ศ. 1976 – ปัจจุบัน)

ในช่วงปลายปี ค.ศ. 1975 นักวิชาการเริ่มกลับมามองถึงปัญหาร่วมกัน โดยการรวมตัวกัน จัดประชุมทางวิชาการเพื่อประเมินสถานการณ์และสถานภาพของการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบในอดีตและมอง แนวโน้มในอนาคต โดยได้จัดพิมพ์แนวทางการศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบที่ได้จากการประชุมครั้งนี้ไว้ใน หนังสือ “Public Administration Review” ฉบับที่ 6 (พ.ย. – ธ.ค. 1976) ซึ่งถือว่าเป็นการเริ่มต้นแนวการศึกษา การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบขึ้นมาอีกครั้งหนึ่ง

ในยุคนี้จึงทําให้เกิดกลุ่มศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบกลุ่มที่ 3 คือ กลุ่มบริหาร รัฐกิจเปรียบเทียบแนวใหม่ (New Comparative Public Administration : New CPA) ซึ่งเกิดขึ้นเนื่องจากต้องการ แก้ไขข้อบกพร่องของกลุ่ม CAG/CPA โดยแนวความคิดของกลุ่ม New CPA นี้ มุ่งเน้นการศึกษาระบบบริหารที่ เกิดขึ้นจริงในประเทศโลกที่ 3 มากกว่าการสร้างทฤษฎี รวมทั้งเป็นการมุ่งตอบคําถามว่าทําไมการพัฒนาของ ประเทศหนึ่งจึงประสบความสําเร็จในขณะที่อีกประเทศหนึ่งล้มเหลว มีปัจจัยอะไรที่ส่งผลให้เกิดความสําเร็จหรือ ความล้มเหลวในการพัฒนา ซึ่งเป็นเรื่องที่เกี่ยวกับการนํานโยบายไปปฏิบัติ

 

ข้อ 2 จงอธิบายเปรียบเทียบถึงความแตกต่างระหว่างแนวทางการศึกษาเปรียบเทียบเชิงตัวแบบกับการศึกษาเปรียบเทียบแบบรายประเทศ

แนวคําตอบ

การศึกษาเปรียบเทียบเชิงตัวแบบ (Model Approach)

การศึกษาเปรียบเทียบเชิงตัวแบบ เป็นการศึกษาที่มุ่งเน้นการจําลองรูปแบบทางการบริหารขึ้นมา เพื่อสร้างความเข้าใจในปรากฏการณ์ทางการบริหารที่เกิดขึ้นจริง

ในการศึกษาเปรียบเทียบเชิงตัวแบบนั้น นักวิชาการได้สร้างตัวแบบจําลองในการบริหารเพื่อ อธิบายถึงรูปแบบการบริหารที่เกิดขึ้นจริงในประเทศต่าง ๆ ไว้แล้ว เพื่ออธิบายให้คนที่ไม่มีโอกาสไปศึกษาได้รู้ว่า เมื่อพูดถึงประเทศนั้นแล้ว เราจะเห็นการบริหารที่เกิดขึ้นจริงนั้นได้ว่ามีลักษณะอย่างไร ดังนั้นการศึกษาเปรียบเทียบ เชิงตัวแบบจะเป็นการศึกษาโดยอาศัยแบบจําลองเป็นสื่อกลางในการที่จะอธิบายข้อเท็จจริงในการบริหารราชการ ที่เกิดขึ้นจริงในประเทศต่าง ๆ

ตัวแบบการบริหารที่มีอิทธิพลต่อการศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ แบ่งออกเป็น 2 ตัวแบบ คือ

1 ตัวแบบของการบริหารรัฐกิจในประเทศที่พัฒนาแล้ว เช่น ตัวแบบระบบราชการ (Bureaucratic Model) ของแมกซ์ เวเบอร์ (Max Weber)

เวเบอร์ เป็นนักสังคมวิทยาชาวเยอรมันที่ให้ความสนใจศึกษาระบบราชการในประเทศ ฝรั่งเศสและเยอรมนี โดยเสนอออกมาเป็นตัวแบบที่เรียกว่า “Weberian” หรือ “ตัวแบบฉบับดั้งเดิม” หรือ “ตัวแบบระบบราชการในอุดมคติ” ซึ่งต่อมาผลงานของเขาก็ได้รับการยกย่องให้เป็นต้นแบบของระบบการเมือง และการบริหารราชการของประเทศที่พัฒนาและทันสมัยแล้ว เช่น ประเทศอังกฤษ สหรัฐอเมริกา แคนาดา ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ ตลอดจนประเทศต่าง ๆ ในยุโรปด้วย แต่ยกเว้นประเทศญี่ปุ่น และรัสเซีย

ตัวแบบระบบราชการถูกกําหนดขึ้นมาโดยตั้งอยู่บนพื้นฐานของหลักเหตุผลของอํานาจ ตามบทบัญญัติทางกฎหมาย ทั้งในส่วนของลักษณะโครงสร้างและพฤติกรรมของการบริหารราชการ ดังนี้

1) ลักษณะโครงสร้าง ได้แก่

– มีสายการบังคับบัญชาที่ลดหลั่นกันลงไปเป็นลําดับจากลําดับสูงมาสู่ลําดับต่ำ (Hierarchy)

– มีการแบ่งงานกันทําตามความชํานาญเฉพาะด้าน (Division of Labor)

– มีการกําหนดระเบียบ ระบบ กฎเกณฑ์อย่างแน่นอนชัดเจน (System of Rules)

– มีบทบาทภายใต้อํานาจของฝ่ายการเมือง

2) ลักษณะทางด้านพฤติกรรม ได้แก่

– การไม่คํานึงถึงตัวบุคคล (Impersonality)

– การใช้เหตุผล (Rationality) ในการปฏิบัติ

– การมุ่งปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ (Rule Orientation)

– การมุ่งความยุติธรรม (Merit System)

– การเลือกสรรบุคคลโดยอาศัยการแข่งขัน

 

2 ตัวแบบของการบริหารรัฐกิจในประเทศกําลังพัฒนา เช่น ตัวแบบพริสมาติก (Prismatic Model) ของเฟรด ดับบลิว. ริกส์ (Fred w. Riggs) ริกส์ ได้เสนอตัวแบบพริสมาติก (Prismatic Model) ซึ่งเป็นตัวแบบที่แสดงให้เห็นถึง การจําแนกลักษณะการบริหารตามโครงสร้างของระบบราชการ เพื่อใช้อธิบายการบริหารระบบราชการใน กลุ่มประเทศกําลังพัฒนา ซึ่งได้แก่ กลุ่มประเทศในแถบเอเชียมรสุม ตั้งแต่ประเทศปากีสถาน อินเดีย ไปจนถึงจีน และเกาหลี ซึ่งมีลักษณะเป็นสังคมส่งผ่าน (Transition Society) จากสังคมด้อยพัฒนาไปเป็นสังคมที่พัฒนาแล้ว

ลักษณะสําคัญของสังคมพริสมาติก (Prismatic Society) มีดังนี้

1) Heterogeneity คือ การผสมผสานระหว่างการปกครองและการบริหารภายใต้ สังคมที่เจริญแล้ว (แบบตะวันตก) กับสังคมด้อยพัฒนา (แบบดั้งเดิม)

2) Formalism คือ การบริหารที่มีความแตกต่างระหว่างปทัสถานหรือกฎเกณฑ์ที่ตั้งไว้ อย่างเป็นทางการกับความเป็นจริงในทางปฏิบัติ

3) Overlapping คือ การมีโครงสร้างเหมือนกับประเทศที่พัฒนาแล้ว แต่ในทางปฏิบัติ จะเป็นแบบด้อยพัฒนา ทําให้การบริหารงานของแต่ละหน่วยงานก้าวก่ายหน้าที่กัน

4) Poly-Communalism คือ การบริหารงานที่มีการแบ่งพวกแบ่งพ้องในองค์การ ซึ่งเป็นการแบ่งภายใต้ความแตกต่างของภูมิหลัง เช่น การศึกษา ภูมิลําเนา สถานะ ฯลฯ

5) Nepotism คือ การบริหารงานที่อยู่ภายใต้ระบบอุปถัมภ์หรือระบบเส้นสาย และมีการเล่นพรรคเล่นพวกแบบวงศาคณาญาติ

6) Bazaar-Canteen คือ การกําหนดราคาแบบเป็นทางการ แต่ในความเป็นจริง มักจะใช้วิธีการต่อรองราคาหรือการติดสินบนพนักงานของรัฐ ดังเช่นสํานวนไทยที่ว่า “ยื่นหมูยื่นแมว” “กินตามน้ำ” หรือ “ค่าน้ำร้อนน้ำชา” ซึ่งทําให้เกิดปัญหาทุจริตคอร์รัปชั่นในระบบราชการ

7) Poly Nor Motirism and Lock of Consensus คือ การที่ประชาชนมี ค่านิยมและปทัสถานทางสังคมหลากหลาย ทําให้ขาดความเห็นชอบร่วมกัน

8) Authority and Control คือ หน้าที่ที่ได้รับกับการแสดงบทบาทในความเป็นจริง มักขัดแย้งกัน หมายความว่า คนที่ต้องแสดงบทบาทในการใช้อํานาจ แต่ไม่มีอํานาจควบคุมการเมืองและการบริหาร อย่างแท้จริง ในทางตรงกันข้ามคนที่ไม่มีบทบาทในการใช้อํานาจกลับเป็นผู้ที่มีอํานาจในการดําเนินการทางการเมือง และการบริหารอยู่อย่างลับ ๆ

9) SALA Model คือ การกําหนดโครงสร้างของหน่วยงานราชการหรือองค์การหนึ่ง ๆ มักจะมีหน้าที่หลายอย่างในหน่วยงานเดียวกัน ซึ่งทําให้เกิดการก้าวก่ายหน้าที่กัน และแสดงถึงความไม่ผสมผสานกัน ระหว่างแนวคิดในการพัฒนากับความเป็นจริงในทางปฏิบัติดังเช่นคํากล่าวที่ว่า “หัวมังกุท้ายมังกร”

ทั้งนี้ การบริหารเปรียบเทียบในเชิงตัวแบบมีข้อดีและข้อเสีย คือ

ข้อดี : ผู้ศึกษาไม่ต้องไปศึกษาเองถึงต่างประเทศ แต่สามารถที่จะศึกษาเองได้ผ่านทางผลงานของนักวิชาการที่นําเสนอ ทําให้ผู้ศึกษาสามารถที่จะเข้าใจการบริหารของประเทศนั้นโดยอัตโนมัติ ซึ่งเป็นการ ประหยัดเวลา แรงงาน และค่าใช้จ่าย

ข้อเสีย : มีปัญหาเรื่องความทันสมัยของข้อมูล เมื่อเวลาเปลี่ยนไป ข้อมูลอาจจะไม่สอดคล้อง กับข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้น

การศึกษาเปรียบเทียบแบบรายประเทศ (Country Approach)

การศึกษาเปรียบเทียบแบบรายประเทศ เป็นการศึกษาเปรียบเทียบที่เน้นการให้รายละเอียด ขององค์ประกอบทางการบริหารของแต่ละประเทศ โดยใช้วิธีพรรณนาความในการอธิบายความแตกต่าง

การศึกษาเปรียบเทียบแบบรายประเทศ เป็นการศึกษาที่เน้นศึกษาในระดับประเทศหรือ กลุ่มประเทศ ดังนั้นหน่วยวิเคราะห์จะอยู่ที่ระดับประเทศและกลุ่มประเทศ

วิธีการในการศึกษาเปรียบเทียบแบบรายประเทศ แบ่งออกเป็น 2 วิธี คือ

1 การศึกษาเปรียบเทียบข้ามกลุ่มวัฒนธรรมหรือกลุ่มประเทศ (Cross-Cultural) โดยก่อนที่จะทําการศึกษาผู้ศึกษาต้องมีการกําหนดหลักเกณฑ์ในการแบ่งกลุ่ม โดยพิจารณาจากเกณฑ์ดังต่อไปนี้

1) เกณฑ์โครงสร้างระบบการเมือง (Political System) เช่น

– กลุ่มประเทศเสรีประชาธิปไตย (Democracy) เช่น อังกฤษ สหรัฐอเมริกาฝรั่งเศส เยอรมนี ญี่ปุ่น ไทย อินเดีย เกาหลีใต้ ฯลฯ

– กลุ่มประเทศรวมอํานาจเบ็ดเสร็จ (Totalitarianism) เช่น จีน พม่า เวียดนามสาว เกาหลีเหนือ ฯลฯ

– กลุ่มประเทศอื่น ๆ (Mixed) 2) เกณฑ์สถานภาพระบบเศรษฐกิจ (Economic System) เช่น

– กลุ่มประเทศพัฒนาแล้ว (Developed) เช่น อังกฤษ สหรัฐอเมริกา ฝรั่งเศสสเปน ญี่ปุ่น ฯลฯ

– กลุ่มประเทศกําลังพัฒนา (Developing) เช่น ลาว กัมพูชา เกาหลีเหนืออาร์เจนตินา อินเดีย อินโดนีเซีย ไทย พม่า เวียดนาม ฯลฯ

3) เกณฑ์ระบบเศรษฐกิจและการเมือง (Economic and Political System) เช่น

– กลุ่มประเทศเสรีประชาธิปไตย + เศรษฐกิจพัฒนาแล้ว เช่น อังกฤษ สหรัฐอเมริกา ฝรั่งเศส ญี่ปุ่น ฯลฯ

– กลุ่มประเทศเสรีประชาธิปไตย + เศรษฐกิจกําลังพัฒนา เช่น อินเดีย ไทย อินโดนีเซีย ฟิลิปปินส์ ฯลฯ

– กลุ่มประเทศสังคมนิยม (คอมมิวนิสต์) + เศรษฐกิจพัฒนาแล้ว ปัจจุบันไม่มีแล้ว

– กลุ่มประเทศสังคมนิยม (คอมมิวนิสต์) + เศรษฐกิจกําลังพัฒนา เช่น จีนเกาหลีเหนือ ฯลฯ

4) เกณฑ์ระบบวัฒนธรรมทางการเมือง (Political Culture System) เช่น

– กลุ่มประเทศแองโกล-อเมริกัน เช่น สหรัฐอเมริกา แคนาดา – กลุ่มประเทศในแถบยุโรป

– กลุ่มประเทศอุตสาหกรรมและกลุ่มประเทศถึงอุตสาหกรรม เช่น ประเทศกําลังพัฒนาทั่วไป

– กลุ่มประเทศรวมอํานาจเบ็ดเสร็จ เช่น จีน รัสเซีย เยอรมนี

2 การศึกษาเปรียบเทียบข้ามชาติหรือข้ามประเทศ (Cross-National) ได้แก่

– การศึกษาเปรียบเทียบประเทศหนึ่งกับอีกประเทศหนึ่งในช่วงเวลาเดียวกัน

– การศึกษาเปรียบเทียบการบริหารรัฐกิจภายในประเทศเดียวกันแต่ช่วงเวลาแตกต่างกัน

– การศึกษาหลาย ๆ ประเทศพร้อมกัน

– การศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบอย่างกว้าง ๆ หรือลักษณะเฉพาะอย่างใดอย่างหนึ่ง ทั้งนี้ การศึกษาเปรียบเทียบแบบรายประเทศมีข้อดีและข้อเสีย คือ

ข้อดี เป็นการศึกษาที่ง่าย ไม่ซับซ้อน สะดวก รวดเร็ว

– การศึกษามีความยืดหยุ่น สามารถศึกษาได้ตลอดเวลา เพราะคํานึงถึงความเป็นพลวัตของการบริหารที่เป็นไปตามเวลา เมื่อเวลาเปลี่ยนไป รูปแบบการบริหารก็เปลี่ยนตามด้วย

ข้อเสีย – ในการเลือกประเทศมาศึกษาเปรียบเทียบนั้นต้องเลือกให้ถูกต้อง ต้องมีวัตถุประสงค์ในการเลือกอย่างชัดเจนว่าต้องการจะศึกษาเรื่องอะไร เพราะถ้าเลือก ประเทศมาศึกษาไม่ถูกต้อง ไม่มีวัตถุประสงค์ว่าจะศึกษาเรื่องอะไร เราอาจจะ ไม่ได้ประโยชน์จากการศึกษาเลย

– ตัวผู้ศึกษาต้องมีงบประมาณในการศึกษา เพราะต้องเข้าไปศึกษารายละเอียดด้วยตัวเอง ไม่สามารถศึกษาได้จากแบบจําลอง

 

ข้อ 3 จงวิเคราะห์เปรียบเทียบความแตกต่างระหว่างการบริหารรัฐกิจของประเทศอังกฤษกับประเทศสหรัฐอเมริกา ในประเด็นของการบริหารงานบุคคล

แนวคําตอบ

การบริหารรัฐกิจของประเทศอังกฤษและสหรัฐอเมริกา มีลักษณะการบริหารแบบพลเรือน/ พลเมือง (Civic Culture Administration/Civic Culture Model) ซึ่งเป็นรูปแบบที่ให้ความสําคัญกับการเข้าไปมี ส่วนร่วมในทางการเมืองของประชาชน การยินยอมให้มีการกระจายอํานาจ และยอมรับเสียงส่วนใหญ่ซึ่งมีสิทธิ ในอํานาจการบริหารการปกครอง รวมทั้งยังยินยอมให้มีการเปลี่ยนแปลง และยอมรับการเปลี่ยนแปลงในสิ่งใหม่ ๆ

ทั้งนี้ในประเด็นของการบริหารงานบุคคล ซึ่งได้แก่ การสรรหาบุคคลเข้าทํางาน และการคัดเลือก บุคคลเข้าเป็นข้าราชการของประเทศอังกฤษและสหรัฐอเมริกา สามารถอธิบายเปรียบเทียบ ได้ดังนี้

การสรรหาบุคคลเข้าทํางานของประเทศอังกฤษและสหรัฐอเมริกา

1 การสรรหาบุคคลเข้าทํางานของประเทศอังกฤษ จะเป็นระบบปิด (Closed System) ซึ่งมีลักษณะสําคัญ คือ

– เปิดรับสมัครเฉพาะผู้จบจากมหาวิทยาลัยทันที ไม่สนใจประสบการณ์

– วิธีการสรรหามีความเข้มงวดมาก โดยวิธีการสอบจะลดความเข้มงวดตามลําดับชั้นของตําแหน่งข้าราชการ

– การบรรจุข้าราชการระดับสูงมักเป็นบุคคลในสายข้าราชการ หรือบุคคลภายนอกชั้นสูง

– เกิดจากแนวคิดคนชั้นสูงมีการศึกษาเป็นหัวสมองของประเทศ หรือเน้นการศึกษามากกว่าประสบการณ์

2 การสรรหาบุคคลเข้าทํางานของประเทศสหรัฐอเมริกา จะเป็นระบบเปิด (Open System) ซึ่งมีลักษณะสําคัญ คือ

– เปิดกว้างในการรับสมัคร ไม่จํากัดอายุและประสบการณ์

– วิธีการสรรหามีความยืดหยุ่น ไม่จํากัดวิธีคัดเลือก

– การบรรจุบุคคลระดับสูง จะสรรหาจากบุคคลหลายระดับ เน้นเป็นตัวแทนประชาชนได้

– แนวคิดว่าข้าราชการต้องมีการศึกษาสูงและมีประสบการณ์มาก การคัดเลือกบุคคลเข้ารับราชการของประเทศอังกฤษและสหรัฐอเมริกา

1 การคัดเลือกบุคคลเข้ารับราชการของประเทศอังกฤษ จะเน้นดูที่คน หรือ “Career staffing” ซึ่งมีลักษณะสําคัญ คือ

– ให้ความสําคัญกับเรื่องสมรรถภาพทั่ว ๆ ไป เชาวน์ไหวพริบ

– ต้องผ่านการสอบแข่งขันซึ่งจะเน้นทฤษฎีมากกว่าปฏิบัติ

– ไม่สนับสนุนให้มีการโอนย้ายหน่วยงาน หรือเปลี่ยนอาชีพจากเอกชนมาเป็นข้าราชการ

2 การคัดเลือกบุคคลเข้ารับราชการของประเทศสหรัฐอเมริกา จะเน้นดูที่ความต้องการ ของหน่วยงาน หรือ “Program-staffing” ซึ่งมีลักษณะสําคัญ คือ

– ให้ความสําคัญกับเรื่องสมรรถภาพในความชํานาญเฉพาะด้านตามความต้องการของภาครัฐจากการเกิดขึ้นของโครงการตามนโยบาย

– ต้องผ่านการสอบแข่งขันซึ่งจะเน้นปฏิบัติมากกว่าทฤษฎี ดูประสบการณ์

– มีการโยกย้ายเปลี่ยนอาชีพจากเอกชนมาเป็นข้าราชการได้สูง (Mobility)

– ไม่มีการยับยั้งและให้โอกาสในการโอนย้ายระหว่างหน่วยงานสูงเพื่อให้เกิดการเรียนรู้ได้มาก

 

ข้อ 4 จงวิเคราะห์เปรียบเทียบความแตกต่างระหว่างการบริหารรัฐกิจของประเทศไทยกับประเทศอินเดียในประเด็นของบทบาทของข้าราชการในการบริหารงาน

แนวคําตอบ

การบริหารรัฐกิจของประเทศไทย

การบริหารรัฐกิจของประเทศไทย มีรูปแบบการบริหารแบบระบบกลุ่มผู้นําทางราชการทั้ง ฝ่ายพลเรือนและฝ่ายทหาร (Bureaucratic Elite Systems Civil and Military) ซึ่งเป็นแบบการบริหารที่อํานาจ ทางการเมืองและการบริหารราชการมักตกอยู่ในมือของข้าราชการทั้งในส่วนของข้าราชการทหารและพลเรือน ซึ่งเฟรด ดับบลิว. ริกส์ (Fred W. Riggs) เรียกรูปแบบการบริหารแบบนี้ว่า “รัฐราชการ” (Bureaucratic Polity)

บทบาทของข้าราชการไทย ข้าราชการไทยมีสถานภาพเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ โดยอาชีพรับราชการ เป็นอาชีพที่ได้การยอมรับว่ามีเกียรติสูง มีความมั่นคง แต่มีค่าตอบแทนยังไม่เพียงพอกับการครองชีพ ในขณะที่ สวัสดิการต่าง ๆ อยู่ในเกณฑ์ดีมาก และการลงโทษทางวินัยมีค่อนข้างน้อยมาก

นอกจากนี้ ชิฟฟิน (Siffin) ยังมองว่า สถานภาพของข้าราชการไทยเป็นการพิจารณาตามชั้นยศ ผู้มีอํานาจทางชั้นยศที่ต่ำกว่ามักจะเป็นผู้ที่ต้องคอยปฏิบัติตามคําสั่งของผู้ที่มีตําแหน่งยศสูงกว่า โดยต้องรับฟังคําสั่ง ทั้งในส่วนของเนื้องาน และนอกเหนือเนื้องาน

การบริหารรัฐกิจของประเทศอินเดีย

การบริหารรัฐกิจของประเทศอินเดีย มีรูปแบบการบริหารแบบระบบกึ่งแข่งขันของพรรคการเมือง ที่มีอํานาจเหนือเด่น (Dominate-Party Semicompetitive Systems) ซึ่งเป็นแบบการบริหารที่มีพรรคการเมือง หนึ่งพรรคมีอํานาจเหนือพรรคการเมืองอื่น ๆ ซึ่งความเด่นชัดดังกล่าวส่งผลให้นโยบายของพรรคการเมืองนั้น ได้รับการยอมรับมาปฏิบัติ แต่หากพรรคการเมืองพรรคอื่น ๆ ขึ้นมามีอํานาจและบทบาทหน้าที่ก็จะส่งผลให้นโยบาย ที่มุ่งเน้นนั้นเปลี่ยนแปลงไป และรูปแบบการบริหารก็แตกต่างกันออกไปด้วย

บทบาทของข้าราชการอินเดีย ข้าราชการอินเดียมีสถานภาพเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ โดยข้าราชการ ถูกกําหนดให้เป็นผู้ปฏิบัติตามนโยบายที่ฝ่ายการเมืองเป็นผู้กําหนด ในส่วนของความสัมพันธ์ระหว่างข้าราชการและ ฝ่ายการเมืองนั้นถือว่ามีความราบรื่นดี เนื่องจากข้าราชการระดับสูงมีความสนิทสนมใกล้ชิดกับนักการเมือง และ ด้วยความใกล้ชิดดังกล่าวนี้เองทําให้ในเวลาต่อมาข้าราชการมีบทบาทต่อการบริหารราชการของประเทศค่อนข้างมาก

ความแตกต่างระหว่างบทบาทของข้าราชการไทยกับข้าราชการอินเดียแม้ข้าราชการไทยและอินเดียจะมีสถานภาพเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐเหมือนกัน แต่บทบาทในการ บริหารราชการของข้าราชการทั้ง 2 ประเทศกลับมีความแตกต่างกัน เนื่องจากข้าราชการไทยมีอํานาจและอิทธิพลทั้ง ด้านการเมืองและการบริหารราชการ แต่ข้าราชการอินเดียจะต้องอยู่ภายใต้อํานาจและอิทธิพลของฝ่ายการเมือง (พรรคการเมือง)