ธงคำตอบ

กฎหมายมหาชน คือ กฎหมายที่กล่าวกำหนดถึงกฎเกณฑ์ทางกฎหมายทั้งที่เกี่ยวข้องกับ สถานะและ อำนาจ ของรัฐและผู้ปกครองกับพลเมือง ผู้อยู่ใต้ปกครองในฐานะที่รัฐและผู้ปกครองมีเอกสิทธิ์ทางปกครองเหนือพลเมือง ซึ่งอยู่ในฐานะเป็นเอกชน

ส่วนรัฐศาสตร์นั้นคือ ศาสตร์ที่ว่าด้วยเรื่องของรัฐ อำนาจ และการปกครอง รัฐศาสตร์เป็นวิชาที่เกี่ยวกับรัฐกำเนิด และวิวัฒนาการของรัฐ รัฐในสภาพที่เป็นอยู่ในปัจจุบันและยังศึกษาองค์การทางการเมือง สถาบันทางปกครองตลอดจนในการปกครองรัฐ

วิธีการดำเนินการต่างๆของรัฐ รวมทั้งแนวคิดทางการปกครองและการเมืองในรัฐด้วยกฎหมายมหาชนและรัฐเป็นศาสตร์ 2 ศาสตร์ ที่มีความสัมพันธ์กันอย่างมาก เพราะกฎหมายมหาชนจะศึกษาเรื่องรัฐ อำนาจของรัฐ รัฐธรรมนูญ และศึกษาสถาบันการเมืองของรัฐ ซึ่งก็ต้องเกี่ยวข้องกับรัฐศาสตร์

แต่อย่างไรก็ตาม  กฎหมายมหาชนยังต้องศึกษาในด้านนิติศาสตร์อยู่อีกมาก ศึกษาบัญญัติของกฎหมายมิใช่เป็นการศึกษาทางรัฐศาสตร์ล้วนๆกฎหมายมหาชนสัมพันธ์กับปรัชญา กล่าวคือ กฎหมายแต่ละอย่างจะมีปรัชญาที่แตกต่างกัน ปรัชญาของกฎหมายเอกชน ปรัชญากฎหมายมหาชนเป็นต้น

ดังนั้น ปรัชญาซึ่งเป็นศาสตร์แห่งการวิเคราะห์ความรู้ยอดสรุปของวิชากฎหมายมหาชน จึงสัมพันธ์กับปรัชญา
สาธารณประโยชน์หรือประโยชน์สาธารณะ และการประสานดุลภาพระหว่างประโยชน์สาธารณะ กับการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของเอกชน

 

ข้อ 2. จงทำตามคำสั่งต่อไปนี้

1) ยกตัวอย่างกฎหมายเอกชน 5 ฉบับ
2) หน่วยงานทางปกครองได้แก่หน่วยงานใดบ้าง
3) เจ้าหน้าที่ของรัฐคือใคร
4) การใช้อำนาจทางปกครองมีลักษณะเป็นอย่างไร
และจงอธิบายถึงความหมายสัมพันธ์ระหว่างกฎหมายมหาชน หน่วยงานทางปกครอง เจ้าหน้าที่ของรัฐ การใช้
อำนาจการปกครอง และศาลปกครอง

ธงคำตอบ

1) กฎหมายมหาชน ได้แก่ กฎหมายรัฐธรรมนูญ และกฎหมายปกครอง ได้แก่ กฎหมายที่ดินและพระราชบัญญัติ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญต่างๆ เช่น พระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยรามคำแหง พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการเลือกตั้ง เป็น
ต้น

2) หน่วยงานการปกครอง ได้แก่

– หน่วยงานในการบริหารราชการส่วนกลาง ได้แก่ กระทรวง ทบวง กรม มีสถานภาพเป็นนิติบุคคล

– หน่วยงานในการบริหารราชการส่วนภูมิภาค ได้แก่ จังหวัด และอำเภอ จังหวัดเป็นนิติบุคคลแต่อำเภอไม่เป็นนิติบุคคล

– หน่วยงานในการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อ.บ.จ.) เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล (อ.บ.ต.) กรุงเทพมหานคร เมืองพัทยา
– รัฐวิสาหกิจ เช่น ไฟฟ้า การประปา การรถไฟ ฯลฯ

– หน่วยงานเอกชนที่ใช้อำนาจหรือได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจในทางปกครองตามกฎหมาย เช่น สภา
ทนายความ สถานที่ตรวจสภาพรถยนต์ ฯลฯ

3) เจ้าหน้าที่ของรัฐคือ บุคคล หรือคณะบุคคลที่ใช้อำนาจหรือได้รับมอบให้ใช้อำนาจในทางปกครองตาม
กฎหมาย ได้แก่ ข้าราชการ พนักงาน เจ้าหน้าที่คณะกรรมการที่จัดตั้งขึ้นตามกฎหมาย

4) การใช้อำนาจทางการปกครอง คือ การใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่รัฐอันทำให้เกิดความเปลี่ยนแปลง โอน
สงวน หรือระงับต่อสถานภาพหรือสิทธิของบุคคลรวมทั้งการออกกฎออกคำสั่งด้วย
กฎหมายมหาชนเป็นกฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจหน้าที่ในทางปกครองแก่รัฐแก่หน่วยงานทางปกครองและ
แก่เจ้าหน้าที่ของรัฐ ดังนั้น หน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ จะดำเนินการใดๆ ได้จะต้องมีกฎหมายบัญญัติให้อำนาจหน้าที่ไว้ ถ้าไม่มีกฎหมายบัญญัติให้อำนาจหน้าที่ในการปกครองไว้ทำไม่ได้ และเมื่อดำเนินการใดๆ แล้วเกิดกรณีพิพาทจะเป็นกรณีพิพาททางปกครองจะต้องนำคดีไปฟ้องยังศาลปกครอง

 

ข้อ 3. ให้นักศึกษาอธิบายความสัมพันธ์ของการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินการควบคุมการใช้อำนาจรัฐโดยละเอียด พร้อมยกตัวอย่างประกอบเพื่อให้เห็นความสัมพันธ์กันดังกล่าว

ธงคำตอบ

การบริหารราชการแผ่นดินของไทยเป็นไปตามบทบัญญัติของกฎหมายมหาชน คือ รัฐธรรมนูญ
และกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้องเช่น พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 บัญญัติให้อำนาจและหน้าที่ในทางปกครอง ได้จัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินเป็น 3 ส่วน คือ

1, การจัดระเบียบบริหารราชการส่วนกลาง ได้แก่ กระทรวง ทบวง กรม มีฐานะเป็นนิติบุคคลตามกฎหมาย

2. การจัดระเบียบบริหารส่วนภุมิภาค ได้แก่ จังหวัดและอำเภอ กฎหมายบัญญัติให้จังหวัดเป็นนิติบุคคล
ส่วนอำเภอไม่เป็นนิติบุคคล

3. การจัดระเบียบบริหารส่วนท้องถิ่น ได้แก่
– องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อ.บ.จ.)
– เทศบาล
– องค์การบริหารส่วนตำบล (อ.บ.ต.)
– เมืองพัทยา
– กรุงเทพมหานคร
การจัดระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่นเป็นการกระจายอำนาจทางปกครองให้ประชาชนได้เข้ามามีส่วน
ร่วมในการปกครองตนเองตามความประสงค์ของประชาชนเอง และการเกิดขึ้นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนี้เกิดขึ้นจาก
บทบัญญัติของกฎหมาย และกฎหมายที่ทำให้เกิดองค์กรดังกล่าวเป็นกฎหมายมหาชน ซึ่งได้แก่

– พ.ร.บ. องค์การบริหารส่วนจังหวัด
– พ.ร.บ. เทศบาล
– พ.ร.บ. สภาตำบล และองค์กรบริหารส่วนตำบล
– พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร
– พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา
พระราชบัญญัติดังกล่าวนั้นเป็นกฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจหน้าที่ในทางปกครองและบริการสาธารณะแก่
องค์กรดังกล่าวซึ่งเป็นนิติบุคคลตามบทบัญญัติของกฎหมาย

อำนาจบังคับบัญชา กับ อำนาจกำกับการดูแล

อำนาจบังคับบัญชา คือ อำนาจที่ผู้บังคับบัญชาใช้ปกครองผู้ใต้บังคับบัญชา เช่น รัฐมนตรี ใช้อำนาจบังคับ
บัญชาเหนือเจ้าหน้าที่ทั้งหลายในกระทรวง เป็นต้น เป็นอำนาจที่ผู้บังคับบัญชาสามารถสั่งการใดๆ ก็ได้ตามที่ตนเห็นว่าเหมาะสม สามารถกลับ แก้ ยกเลิก เพิกถอน คำสั่งหรือการกระทำใดๆ ของผู้ใต้บังคับบัญชาได้เสมอ เว้นแต่จะมีกฎหมายบัญญัติไว้โดยเฉพาะเป็นประการอื่นทั้งนี้การใช้อำนาจบังคับบัญชาต้องชอบด้วยกฎหมาย ใช้ในทางที่เหมาะสม จะขัดต่อกฎหมายไม่ได้

ส่วน อำนาจกำกับดูแล นั้น ไม่ใช่เป็นเรื่องของความสัมพันธ์ระหว่างผุ้บังคับบัญชากับผู้อยู่ใต้บังคับบัญชาแต่เป็นความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรกำกับดูแลกับองค์กรภายใต้กำกับดูแล เป็นอำนาจที่มีเงื่อนไข กล่าวคือ จะใช้ได้ต่อเมื่อมีกฎหมายให้อำนาจไว้ และต้องเป็นตามรูปแบบที่กฎหมายกำหนด ไม่มีอำนาจสั่งการให้ปฏิบัติการตามที่ตนเห็นสมควร ทำได้แต่เพียงกำกับดูแลให้ปฏิบัติหน้าที่ให้ถูกต้องตามกฎหมายเท่านั้น แต่ในบางกรณีองค์กรกำกับดูแลอาจยกเลิก เพิกถอนหรือเข้าสั่งการแทนองค์กรภายใต้กำกับดูแล แต่ก็เฉพาะกรณีที่กฎหมายยกเว้นไว้เท่านั้น เพราะโดยหลักแล้วองค์กรกำกับดูแลไม่มีอำนาจที่จะกระทำเช่นนั้น

ความแตกต่างระหว่าง อำนาจบังคับบัญชา กับ อำนาจกำกับดูแล

1) อำนาจบังคับบัญชาเป็นอำนาจทั่วไป ไม่จำเป็นต้องมีกฎหมายให้อำนาจ เป็นอำนาจที่ผู้บังคับบัญชาใช้กับผู้ใต้บังคับบัญชา ผู้บังคับบัญชาจึงสั่งการใดๆก็ได้ตามที่ตนเห็นว่าเหมาะสม คือสามารถปรับแก้ ยกเลิก เพิกถอนคำสั่งของผู้ใต้ บังคับบัญชาได้เสมอ เว้นแต่จะมีกฎหมายไว้เป็นอย่างอื่น แต่ในการใช้อำนาจบังคับบัญชานั้นจะต้องชอบด้วยกฎหมายส่วนอำนาจกำกับดุแลนั้นเป็นอำนาจที่มีเงื่อนไข ไม่เกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างผู้บังคับบัญชากับผู้ใต้บังคับบัญชา จะใช้อำนาจได้ต่อเมื่อมีกฎหมายให้อำนาจและต้องเป็นไปตามรูปแบบที่กฎหมายกำหนดเท่านั้น กล่าวคือกฎหมายจะกำหนดรูปแบบไว้ว่าใครจะเป็นผู้ใช้อำนาจ เช่น การสั่งยุบสภาท้องถิ่นต้องมีรายงานเสนอจากผู้ว่าราชการจังหวัดขึ้นไป

ดังนั้น อำนาจยุบสภาท้องถิ่นจึงอยู่ที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ฉะนั้น ในการควบคุมกำกับดูแลจึงไม่มีการสั่งการตามที่ผู้กำกับดูแลนั้นเห็นสมควร แม้อาจมีบางกรณีที่ผู้กำกับดูแลอาจจะยกเลิก เพิกถอนได้ แต่ก็ต้องมีเรื่องที่กฎหมายได้กำหนดไว้

2) อำนาจบังคับบัญชาเป็นอำนาจในระบบการการบริหารในนิติบุคคลหนึ่งๆ เช่น ภายในรัฐ หรือภายใน
องค์กระจายอำนาจอื่นๆ เช่น ภายในเทศบาลเองก็มีอำนาจบังคับบัญชา นายกเทศมนตรีสามารถออกคำสั่งหรือสั่งการใดๆที่ตนเห็นว่าเหมาะสมได้ ส่วนการบริหารภายในรัฐก็คือราชการบริหารส่วนกลาง เมื่อบริหารองค์กรที่อยู่ภายใต้อำนาจในราชการบริหารส่วนกลางก็คือ กระทรวง ทบวง กรม นั้น ก็ใช้อำนาจบังคับบัญชาเช่นกัน
อนึ่ง หลักการควบคุมการใช้อำนาจรัฐ แบ่งได้ ดังนี้กล่าวคือ

– ระหว่างราชการส่วนกลางกับราชการส่วนภูมิภาค ใช้หลักการควบคุมบังคับบัญชา
– ระหว่างราชการส่วนกลางและราชการส่วนภูมิภาคกับราชการส่วนท้องถิ่นใช้หลักการกำกับดูแล
ทั้งนี้ การควบคุมการใช้อำนาจรัฐ หรือฝ่ายปกครอง แบ่งออกเป็น 2 แบบ ดังนี้
(1) การควบคุมฝ่ายปกครองแบบป้องกัน (แบบก่อน) หมายถึง กฎหมายกำหนดกระบวนการต่างๆก่อนจะมี
การกระทำการปกครอง เพื่อคุ้มครองและให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมมากขึ้น กระบวนการควบคุมในกฎหมายต่างประเทศ มี

ตัวอย่างเช่น
– การโต้แย้งคัดค้าน ผู้ที่อาจเสียหายจากการกระทำของฝ่ายปกครองจะต้องสามารถแสดงข้อโต้แย้งของตน
ได้ก่อนมีการกระทำนั้น เพื่อหลีกเลี่ยงการปกครองที่ดื้อดึง
–การปรึกษาหารือ เพื่อให้ผู้มีส่วนได้เสียมีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจ
–การให้เหตุผล เพื่อเป็นหลักประกันในการควบคุมการใช้ดุลพินิจของฝ่ายปกครอง
–หลักการไม่มีส่วนได้เสีย ผู้มีอำนาจสั่งการทางปกครองต้องไม่มีส่วนได้เสีย
–การไต่สวนทั่วไป เป็นวิธีการที่กำหนดให้ฝ่ายปกครองต้องสอบสวนหาข้อเท็จจริงโดยทำการรวบรวมความ
คิดเห็นของบุคคลที่มีส่วนได้เสีย แล้วทำเป็นรายงานก่อนที่ฝ่ายปกครองจะตัดสินใจกระทำการที่จะมีผลกระทบผู้มีส่วนได้เสีย

ประเทศไทยในปัจจุบันมี พ.ร.บ, วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 กำหนดหลักเกณฑ์นี้เป็นกฎหมาย
กลาง แต่ก็มีกฎหมายเฉพาะที่อาจกำหนดหลักเกณฑ์เหล่านี้ไว้ในกฎหมายเฉพาะนั้นด้วยก็ได้ อนึ่งใน พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มีหลักเกณฑ์ที่เป็นลักษณะของการแก้ไขอยู่ด้วยเช่นกัน เช่น การอุทธรณ์ภายใน เป็นต้น
(2) การควบคุมฝ่ายปกครองแบบแก้ไข (แบบหลัง) หมายถึง
การควบคุมตรวจสอบการใช้อำนาจทางปกครอง หลังการใช้อำนาจทางปกครองไปแล้วเรียกว่า การควบคุม
แบบแก้ไข ซึ่งกระทำได้หลายวิธีดังนี้

2.1 การควบคุมโดยองค์กรภายในของฝ่ายบริหารเอง เช่น

– การร้องทุกข์ การอุทธรณ์คำสั่งทางปกครอง

2.2 การควบคุมองค์ภายนอกของฝ่ายบริหารเช่น

– การควบคุมโดยทางการเมืองได้แก่การตั้งกระทู้ถาม การเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจ
– การควบคุมโดยองค์กรพิเศษได้แก่ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา
– การควบคุมโดยศาลปกครอง
การควบคุมแบบแก้ไขนี้เป็นการใช้อำนาจทางปกครองไปแล้ว และเกิดปัญหาจากการใช้อำนาจทางปกครอง
นั้นขึ้น จึงต้องแก้ไขปัญหาด้วยวิธีใดวิธีหนึ่งหรือหลายวิธีตามขั้นตอนที่กฎหมายบัญญัติไว้
ระบบการควบคุมการใช้อำนาจรัฐที่ดี ประกอบด้วย

(1) ต้องครอบคลุมในกิจการของรัฐทุกด้านให้เป็นการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนได้อย่างทั่วถึง
(2) เหมาะสมกับสภาพของกิจกรรมของรัฐที่ควบคุม (มีสมดุล)
(3) องค์กรที่ทำหน้าที่ตรวจสอบนั้น ๆ ต้องอิสระ และองค์กรนั้นๆ จะต้องถูกตรวจสอบได้
(4) การเข้าถึงระบบการตรวจสอบควบคุมนี้ต้องเป็นไปโดยกว้างขวาง
สำหรับในด้านความสัมพันธ์ของการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินกับการควบคุมการใช้อำนาจรัฐ นั้น
เป็นไปดังนี้ กล่าวคือ โดยเหตุที่หน่วยงานของรัฐมีบรรจุในราชการแผ่นดิน ทั้ง 3 ส่วน ไม่ว่าจะเป็นกระทรวง ทบวง กรม หรือจังหวัด อำเภอ หรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ดังนั้น ทุกส่วนราชการจึงตกอยู่ภายใต้การควบคุมการใช้อำนาจรัฐทั้งสิ้นซึ่งก็แล้วแต่กรณีว่าจะตกอยู่ภายใน
การใช้อำนาจ แบบใด ทั้งนี้ก็เป็นไปตามเหตุผลดังกล่าวมาแล้วข้างต้น

ดังนั้น จึงขอให้นักศึกษาอธิบายความหมายของรัฐธรรมนูญ  กฎหมายปกครอง  และขั้นตอนการแก้ไขรัฐธรรมนูญ  ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย  พ.ศ.  2550 ว่ามีหลักการ  ขั้นตอนการแก้ไขอย่างไร

ธงคำตอบ

ความหมายของรัฐธรรมนูญคือ  ตัวบทกฎหมายลายลักษณ์อักษรที่ว่าด้วยระเบียบอำนาจแห่งรัฐ  มีการประกาศใช้อย่างเป็นทางการ  เป็นการบัญญัติกฎเกณฑ์เกี่ยวกับการปกครองประเทศ  หรือเป็นกฎหมายที่รวบรวมกฎเกณฑ์การปกครองประเทศ  เป็นกฎหมายที่กำหนดองค์กรทางการเมืองของรัฐ  หรือ  กลไกของรัฐและให้ประกันสิทธิเสรีภาพพื้นฐานแก่ประชาชน  ซึ่งได้จัดทำด้วยวิธีการที่แตกต่างจากการจัดทำกฎหมายธรรมดา

ความหมายของกฎหมายปกครองของไทย  ได้แก่กฎหมายที่กำหนดรายละเอียดในการปกครองลดหลั่นลงมาจากกฎหมายรัฐธรรมนูญ

รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายว่าด้วยการปกครองประเทศ  แต่กฎหมายปกครองเป็นกฎหมายว่าด้วยการดำเนินการปกครอง

กฎหมายนี้จะกล่าวถึงการจัดระเบียบขององค์กรการปกครอง  เช่น  จัดแบ่งออกเป็น  กระทรวง  ทบวง  กรม  หรือเทศบาล ความเกี่ยวพันระหว่างองค์กรนี้กับรัฐ

ในประเด็นการแก้ไขรัฐธรรมนูญ  จะเห็นได้ว่ารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย  พ.ศ. 2550  กำหนดหลักการในเรื่องของการแก้ไขรัฐธรรมนูญเป็นการแก้ไขแบบง่ายโดยมีหลักเกณฑ์ขั้นตอนการแก้ไขกำหนดไว้ในมาตรา  291  ดังนี้

มาตรา  291  การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญให้กระทำได้ตามกลักเกณฑ์และวิธีการดังต่อไปนี้

1         ญัตติขอแก้ไขเพิ่มเติมต้องมาจากคณะรัฐมนตรี  สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมีจำนวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในห้าของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร  หรือจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภามีจำนวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในห้าของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา  หรือจากประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนไม่น้อยกว่าห้าหมื่นคนตามกฎหมายว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย

ญัตติ ขอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่มีผลเป็นการเปลี่ยนแปลงการปกครองระบอบ ประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขหรือเปลี่ยนแปลงรูปของรัฐ  จะเสนอมิได้

2         ญัตติขอแก้ไขเพิ่มเติมต้องเสนอเป็นร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมและให้รัฐสภาพิจารณาเป็นสามวาระ3         การออกเสียงลงคะแนน  ในวาระที่หนึ่งขั้นรับหลักการให้ใช้วิธีเรียกชื่อและลงคะแนนโดยเปิดเผย  และต้องมีคะแนนเสียงเห็นชอบด้วยในการแก้ไขเพิ่มเติมนั้น  ไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนษมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา

4         การพิจารณาในวาระที่สองขั้นพิจารณาเรียงลำดับมาตรา  ต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นจากประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่เข้าชื่อเสนอร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมด้วย

การออกเสียงลงคะแนนในวาระที่สองขั้นพิจารณาเรียงลำดับมาตราให้ถือเอาเสียงข้างมากเป็นประมาณ

5         เมื่อการพิจารณาวาระที่สองเสร็จสิ้นแล้ว  ให้รอไว้สิบห้าวัน  เมื่อพ้นกำหนดนี้แล้วให้รัฐสภาพิจารณาในวาระที่สามต่อไป6         การออกเสียงลงคะแนนในวาระที่สามขั้นสุดท้าย  ให้ใช้วิธีเรียกชื่อและลงคะแนนโดยเปิดเผยและต้องมีคะแนนเสียงเห็นชอบ ด้วยในการที่จะให้ออกใช้เป็นรัฐธรรมนูญมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้ง หมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา

7         เมื่อการลงมติได้เป็นไปตามที่กล่าวแล้ว  ให้นำร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวาย  และให้นำบทบัญญัติมาตรา  150  และมาตรา  151  มาใช้บังคับโดยอนุโลม

 

ข้อ  2   ถ้าจะกล่าวว่าการปกครองของไทยทุกระดับ  เกิดจากกฎหมายมหาชนทั้งสิ้น  ท่านเห็นด้วยหรือไม่  พร้อมยกตัวอย่างให้ชัดเจน

ธงคำตอบ

กฎหมายมหาชนปัจจุบันได้แก่กฎหมายรัฐธรรมนูญและกฎหมายปกครอง

กฎหมายรัฐธรรมนูญ บัญญัติให้อำนาจในการปกครองประเทศ  ได้แก่

1         อำนาจนิติบัญญัติโดยมีรัฐสภาเป็นผู้ใช้อำนาจ

2         อำนาจบริหาร  โดยมีคณะรัฐมนตรีเป็นผู้ใช้อำนาจ

3         อำนาจตุลาการ  โดยมีศาลเป็นองค์การใช้อำนาจ

กฎหมาย ปกครองเป็นกฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจหน้าที่ในทางปกครองแก่หน่วยงานทางปกครอง และแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐจะดำเนินการในทางปกครองได้จะต้อง มีกฎหมายบัญญัติให้อำนาจและหน้าที่ไว้มิฉะนั้นไม่สามารถดำเนินการได้  กฎหมายดังกล่าวได้แก่กฎหมายปกครองหรือกฎหมายมหาชน  เช่น  พ.ร.บ.  ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน ฯ หรือ พ.ร.บ.อื่นๆ

 

 ข้อ  3  ให้นักศึกษาอธิบายความสัมพันธ์ของหลักการกฎหมายปกครองที่มีความเกี่ยวข้องกับการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินมาพอให้เข้าใจ  ถึงความสัมพันธ์ของหลักการดังกล่าว

ธงคำตอบ 

นักศึกษาอธิบายความหมายของกฎหมายปกครอง  การจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินได้

นักศึกษาหยิบยกเอาหลักกฎหมายปกครอง  อาทิเช่น

หลักการกำกับดูแล

หลักการควบคุมบังคับบัญชา

หลักการแบ่งอำนาจ

หลักการรวมอำนาจ

หลักการกระจายอำนาจ

มาอธิบายให้เห็นความสัมพันธ์กันของการแบ่งส่วนราชการที่แบ่งออกเป็น  3  ส่วน

1         ราชการส่วนกลาง  ยึดหลัก  การรวมอำนาจ

2         ราชการส่วนภูมิภาค  ยึดหลัก  การแบ่งอำนาจ

3         ราชการส่วนท้องถิ่น  ยึดหลัก  การกระจายอำนาจ

นักศึกษา ตอบได้ว่าเพราะเหตุใดจึงเป็นเช่นนั้น  และในระหว่างความสัมพันธ์กันของราชการส่วนกลางกับราชการส่วนภูมิภาค  เป็นแบบควบคุมบังคับบัญชา  ส่วนราชการกลางและราชการส่วนภูมิภาคกับราชการส่วนท้องถิ่น  เป็นแบบกำกับดูแล

คำแนะนำ  ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน มี  3  ข้อ

ข้อ  1.    รัฐธรรมนูญคือ กฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศเป็นกติกาการปกครองของรัฐ กลไกการใช้อำนาจรัฐฝ่ายต่าง ๆ ทั้งนิติบัญญัติ บริหาร ตุลาการ และองค์กรของรัฐที่เป็นอิสระ

กติกา หรือกฎเกณฑ์ที่เป็นกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศมีทั้งดีและไม่ดี มีทั้งที่เป็นรัฐธรรมนูญเผด็จการ และรัฐธรรมนูญประชาธิปไตย ซึ่งหากกติกาหรือกฎเกณฑ์ที่ใช้ในการปกครองประเทศเป็นกติกาที่ไม่ดี  กำหนดตามอำเภอใจของผู้มีอำนาจจัดให้มีรัฐธรรมนูญ ก็ควรต้องแก้ไขกติกาหรือกฎเกณฑ์แห่งกฎหมายนั้น

ในประเด็นการแก้ไขรัฐธรรมนูญ จะเห็นได้ว่ารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550 กำหนดหลักการในเรื่องการแก้ไขรัฐธรรมนูญเป็นการแก้ไขแบบง่ายโดยมีหลักเกณฑ์ขั้นตอนการแก้ไขกำหนดไว้ในมาตรา 291 บัญญัติไว้ดังนี้มาตรา 291 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญให้กระทำได้ตามหลักเกณฑ์และวิธีการ ดังต่อไปนี้(1)  ญัตติขอแก้ไขเพิ่มเติมต้องมาจากคณะรัฐมนตรี สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมีจำนวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในห้าของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร หรือจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภามีจำนวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในห้าของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา หรือจากประชาชน   ผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนไม่น้อยกว่าห้าหมื่นคนตามกฎหมายว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย

ญัตติขอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่มีผลเป็นการเปลี่ยนแปลงการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือเปลี่ยนแปลงรูปของรัฐ จะเสนอมิได้

(2)  ญัตติขอแก้ไขเพิ่มเติมต้องเสนอเป็นร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมและให้รัฐสภาพิจารณาเป็นสามวาระ

(3)  การออกเสียงลงคะแนนในวาระที่หนึ่งขั้นรับหลักการให้ใช้วิธีเรียกชื่อและลงคะแนนโดยเปิดเผย และต้องมีคะแนนเสียงเห็นชอบด้วยในการแก้ไขเพิ่มเติมนั้น ไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา

(4)  การพิจารณาในวาระที่สองขั้นพิจารณาเรียงลำดับมาตรา ต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นจากประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่เข้าชื่อเสนอร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมด้วย

การออกเสียงลงคะแนนในวาระที่สองขั้นพิจารณาเรียงลำดับมาตราให้ถือเอาเสียงข้างมากเป็นประมาณ

(5)  เมื่อการพิจารณาวาระที่สองเสร็จสิ้นแล้ว ให้รอไว้สิบห้าวัน เมื่อพ้นกำหนดนี้แล้วให้รัฐสภาพิจารณาในวาระที่สามต่อไป

(6)  การออกเสียงลงคะแนนในวาระที่สามขั้นสุดท้าย ให้ใช้วิธีเรียกชื่อและลงคะแนนโดยเปิดเผย และต้องมีคะแนนเสียงเห็นชอบด้วยในการที่จะให้ออกใช้เป็นรัฐธรรมนูญมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา

(7)  เมื่อการลงมติได้เป็นไปตามที่กล่าวแล้ว ให้นำร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวาย และให้นำบทบัญญัติมาตรา 150 และมาตรา 151 มาใช้บังคับโดยอนุโลม

ตัวอย่างมาตราที่ควรแก้ไข เช่น ม. 309, ม. 237, ม. 122

 

ข้อ 2.    จงอธิบายอย่างละเอียดว่าการปกครองของไทยในทุกระดับกับกฎหมายมหาชนมีความสัมพันธ์กันอย่างไร

ธงคำตอบ

 – กฎหมายมหาชนได้แก่รัฐธรรมนูญ หรือกฎหมายรัฐธรรมนูญ และกฎหมายปกครอง

 – กฎหมายรัฐธรรมนูญบัญญัติอำนาจในการปกครองประเทศ ได้แก่ อำนาจนิติบัญญัติ  อำนาจบริหาร และอำนาจตุลาการ

– กฎหมายปกครองไม่มีชื่อกฎหมายปกครองโดยตรง แต่อยู่ในชื่ออื่น เช่น พระราชบัญญัติ  พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ  พระราชกำหนด  หรือประมวลประมวลกฎหมาย

– ลักษณะของกฎหมายปกครองไม่ว่าจะอยู่ในชื่อใดบัญญัติหลักการเดียวกันคือ บัญญัติให้อำนาจหน้าที่ในทางปกครองให้แก่หน่วยงานทางปกครองหรือแก่เจ้า หน้าที่ เช่น พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534  หรือพระราชบัญญัติอื่น ๆ ซึ่งมีอยู่ประมาณเจ็ดร้อยกว่าฉบับ

– อำนาจหน้าที่ในทางปกครอง เช่น การออกกฎ  การออกคำสั่ง  หรือการกระทำทางปกครองฯ

-จะเห็นว่ากฎหมายมหาชนมีความสัมพันธ์กับการปกครองในทุกระดับ

 

ข้อ  3.     นักศึกษาสามารถให้เหตุผลได้หรือไม่ว่า…

ก.  เหตุใดจึงไม่นำหลักกฎหมายเอกชนมาใช้กับหลักกฎหมายมหาชน

ข.  เหตุใดจึงมีการจัดตั้งศาลปกครองขึ้น

จงอธิบายสาเหตุทั้งสองประการโดยละเอียด

ธงคำตอบ        

–  เหตุที่ไม่นำมาใช้ เพราะกฎหมายเอกชน กับ กฎหมายมหาชน มีความแตกต่างกันอยู่หลายประการ  นักศึกษาระบุลักษณะแห่งความแตกต่างดังกล่าวได้  อาทิ  เนื้อหา,  รูปแบบ,  นิติวิธี,  องค์กรที่ใช้อำนาจ, ฐานะของคู่กรณี,  ความไม่เสมอภาค  เป็นต้น                         

– เหตุที่มีการจัดตั้งศาลปกครอง นอกจากการที่มีกฎหมายระบุไว้โดยชัดเจนตั้งแต่รัฐธรรมนูญฉบับ    ปี พ.ศ.2540  จนกระทั่งฉบับปัจจุบัน พ.ศ.2550  นศ.อธิบายที่มาเชิงประวัติศาสตร์ ความเป็นมาของระบบศาลคู่ได้  อาจมีการยกตัวอย่างกรณีประเทศฝรั่งเศสประกอบ  และกรณีของไทย  จากคณะกรรมการกฤษฎีกา  สู่การพัฒนามาเป็นศาลปกครองในที่สุด

(3)  การออกเสียงลงคะแนนในวาระที่หนึ่งขั้นรับหลักการให้ใช้วิธีเรียกชื่อและลงคะแนนโดยเปิดเผย และต้องมีคะแนนเสียงเห็นชอบด้วยในการแก้ไขเพิ่มเติมนั้น ไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา

(4)  การพิจารณาในวาระที่สองขั้นพิจารณาเรียงลำดับมาตรา ต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นจากประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่เข้าชื่อเสนอร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมด้วย

การออกเสียงลงคะแนนในวาระที่สองขั้นพิจารณาเรียงลำดับมาตราให้ถือเอาเสียงข้างมากเป็นประมาณ

(5)  เมื่อการพิจารณาวาระที่สองเสร็จสิ้นแล้ว ให้รอไว้สิบห้าวัน เมื่อพ้นกำหนดนี้แล้วให้รัฐสภาพิจารณาในวาระที่สามต่อไป
(6)  การออกเสียงลงคะแนนในวาระที่สามขั้นสุดท้าย ให้ใช้วิธีเรียกชื่อและลงคะแนนโดยเปิดเผย และต้องมีคะแนนเสียงเห็นชอบด้วยในการที่จะให้ออกใช้เป็นรัฐธรรมนูญมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา

(7)  เมื่อการลงมติได้เป็นไปตามที่กล่าวแล้ว ให้นำร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวาย และให้นำบทบัญญัติมาตรา 150 และมาตรา 151 มาใช้บังคับโดยอนุโลมตัวอย่างมาตราที่ควรแก้ไข  เช่น

มาตรา  122  ที่เป็นการนำหลักของทฤษฎีอำนาจอธิปไตยเป็นของชาติมาผสมผสานกับหลักของทฤษฎีอำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชน  กล่าวคือ  ผู้แทนตามทฤษฎีอำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนต้องอยู่ในอาณัติของราษฎรผู้เลือกตั้ง  แต่รัฐธรรมนูญฯมาตราดังกล่าวได้บัญญัติให้ผู้แทนไม่อยู่ในความผูกมัดแห่งอาณัติมอบหมายหรือความครอบงำใดๆ  อันเป็นหลักของทฤษฎีที่ขัดกัน  หรือ

มาตรา  237  ที่กำหนดให้การกระทำของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเพียงคนเดียวที่มีเจตนาทุจริตเลือกตั้ง  มีผลต่อกรรมการบริหารพรรคและพรรคการเมืองที่ตนสังกัดด้วย  หากรู้แล้วมิได้ยับยั้งหรือปล่อยปละละเลย  ซึ่งนับว่าไม่เป็นธรรมอย่างยิ่ง

มาตรา  309  ที่เป็นการรับรองการยึดอำนาจ  รัฐประหารว่าเป็นสิ่งที่ถูกต้องชอบธรรม

 

ข้อ  2  จงอธิบายว่า  “กฎหมายมหาชน”  มีความสำคัญต่อการปกครองในทุกระดับอย่างไร  พร้อมยกตัวอย่างให้ชัดเจน

ธงคำตอบ

กฎหมายมหาชน  คือ  กฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจและหน้าที่แก่รัฐ  แก่หน่วยงานทางปกครองหรือหน่วยงานของรัฐและแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐในทางปกครองและการบริการสาธารณะ  เพื่อประโยชน์ของประชาชนส่วนใหญ่  ในฐานะที่ฝ่ายปกครองมีอำนาจเหนือผู้ใต้ปกครอง

กฎหมายมหาชน  ปัจจุบันได้แก่  กฎหมายรัฐธรรมนูญ  และกฎหมายปกครอง

กฎหมายรัฐธรรมนูญ  เป็นกฎหมายที่มีวัตถุประสงค์ในการวางระเบียบการปกครองของรัฐในทางการเมืองโดยกำหนดโครงสร้างของรัฐ  ระบอบการปกครอง  การใช้อำนาจอธิปไตยและการดำเนินงานของสถาบันสูงสุดของรัฐที่ใช้อำนาจอธิปไตย  กล่าวคือ  เป็นกฎหมายที่บัญญัติถึงอำนาจในการปกครองประเทศซึ่งแบ่งออกเป็น  3  อำนาจ  คือ

1       อำนาจนิติบัญญัติ  เป็นอำนาจในการออกกฎหมายมาใช้บังคับกับประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย  ซึ่งมีรัฐสภาเป็นผู้ใช้อำนาจนี้

2       อำนาจบริหาร  เป็นอำนาจที่จะจัดให้มีการปฏิบัติตามกฎหมาย  มีรัฐบาลหรือคณะรัฐมนตรีเป็นผู้ใช้อำนาจนี้

3       อำนาจตุลาการ  เป็นอำนาจในการตัดสินและพิพากษาอรรถคดี  ซึ่งองค์กรสำคัญที่ใช้อำนาจนี้  คือ  ศาล

กฎหมายปกครอง  เป็นกฎหมายที่วางหลักเกี่ยวกับการจัดระเบียบการปกครองของรัฐในทางปกครองที่เรียกว่า  “การจัดระเบียบราชการบริหาร”  รวมทั้งการวางระเบียบเกี่ยวกับกิจกรรมของฝ่ายปกครองที่เรียกว่า  “บริการสาธารณะ”  ซึ่งฝ่ายปกครองจัดทำเพื่อสนองความต้องการส่วนรวมของประชาชน

ราชการแผ่นดินของไทยแบ่งออกเป็น  3  ส่วน  ได้แก่  ราชการบริหารส่วนกลาง  ราชการบริหารส่วนภูมิภาค  และราชการบริหารส่วนท้องถิ่น  ซึ่งเป็นผลมาจากกฎหมายปกครองดังที่กล่าวไปแล้วข้างต้น

นอกจากนี้ยังกล่าวอีกนัยหนึ่งได้ว่า  กฎหมายปกครอง  เป็นกฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจหน้าที่ในทางปกครองแก่หน่วยงานปกครอง  และเจ้าหน้าที่ของรัฐในการออกคำสั่งปกครอง  ให้อำนาจในการออกกฎ  ให้อำนาจในการกระทำทางปกครองและสัญญาทางปกครอง

หน่วยงานปกครอง  ได้แก่  หน่วยงานในราชการบริหารส่วนกลาง  ส่วนภูมิภาค  ส่วนท้องถิ่น  รัฐวิสาหกิจ  และหน่วยงานอื่นๆที่กฎหมายบัญญัติให้เป็นหน่วยงานทางปกครอง  รวมถึงหน่วยงานเอกชนที่ใช้อำนาจหรือได้รับสอบให้ใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย  เช่น  สำนักงานรังวัดเอกชน  สถานที่ตรวจสภาพรถยนต์  สภาทนายความ ฯลฯ

เจ้าหน้าที่ของรัฐ  ได้แก่  บุคคลหรือคณะบุคคลที่ได้ใช้อำนาจหรือได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจในทางปกครองของรัฐ  ได้แก่  ข้าราชการ  พนักงานเจ้าหน้าที่  ลูกจ้าง  คณะบุคคล  หรือผู้ที่ปฏิบัติงานในหน่วยงานทางปกครอง  ฯลฯ

กล่าวโดยสรุป  กฎหมายมหาชน  ปัจจุบันได้แก่  กฎหมายรัฐธรรมนูญ  และกฎหมายปกครองมีความสัมพันธ์กับการปกครองของไทยในทุกระดับในแง่ที่ว่า  เป็นกฎหมายที่มีวัตถุประสงค์และวางหลักในการจัดระเบียบการปกครองของรัฐ  รวมทั้งบัญญัติสถานะอำนาจหน้าที่แก่ฝ่ายปกครองในทางปกครองและการจัดทำบริการสาธารณะ  เพื่อสนองความต้องการของประชาชนภายในรัฐ  หากไม่มีกฎหมายมหาชนบัญญัติให้อำนาจและหน้าที่ไว้  ฝ่ายปกครองก็จะไม่สามารถดำเนินการใดๆได้  เพราะตามหลักการของกฎหมายมหาชนแล้ว  ฝ่ายปกครองจะกระทำการใดๆได้ก็ต่อเมื่อมีกฎหมายบัญญัติให้อำนาจหน้าที่ไว้เท่านั้น

 

ข้อ  3  ให้นักศึกษาอธิบายและยกตัวอย่าง  เพื่อก่อให้เกิดความเข้าใจในคำต่อไปนี้  ในเรื่องการควบคุมการใช้อำนาจรัฐ

– การให้เหตุผลทางปกครอง

-ระบบศาลคู่

-การควบคุมการใช้อำนาจรัฐแบบป้องกัน

– ดุลพินิจผูกพัน  และอำนาจดุลพินิจทั่วไป

– การเยียวยาความเสียหาย

ธงคำตอบ

อธิบาย

การให้เหตุผลทางปกครอง  โดยหลักแล้ว  คำสั่งทางปกครองเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายของหน่วยงานทางปกครองหรือ เจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในการที่ จะก่อ  เปลี่ยนแปลง  โอน  สงวน  ระงับหรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล  ดังนั้น  กฎหมายจึงกำหนดว่า  คำสั่งทางปกครองจะต้องมีเหตุผลของการออกคำสั่งดังกล่าวเอาไว้ด้วย  เช่น  ข้อเท็จจริงที่เกี่ยวข้องกับเรื่องนั้นในสาระสำคัญ  กฎหมายที่ใช้อ้างอิงในการพิจารณา  ข้อพิจารณา  ข้อสนับสนุนที่ใช้ประกอบดุลพินิจในการตัดสินใจ  เป็นต้น  ทั้งนี้เพื่อให้คู่กรณีสามารถทราบได้ว่าเจ้าหน้าที่มีคำสั่งทางปกครองเพราะเหตุใด  ถูกต้อง  เหมาะสม  ขัดหรือแย้งข้อเท็จจริงหรือกฎหมายใดหรือไม่  มีอำนาจในการออกคำสั่งทางปกครองหรือไม่  และการให้เหตุผลดังกล่าวก่อให้เกิดประโยชน์ต่อการพิจารณาทบทวนคำสั่งทางปกครอง  และประการที่สำคัญก็คือ  เหตุผลในทางปกครองสามารถนำไปสู่การฟ้องคดีต่อศาลปกครองต่อไป  (พ.ร.บ.  วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง  พ.ศ.2539)

ระบบศาลคู่ 

เป็นหนึ่งในระบบการควบคุมการใช้อำนาจของฝ่ายปกครองแบบแก้ไข (ภายหลัง)  ซึ่งเป็นการใช้ระบบตุลาการเข้ามาช่วย  หมายความว่า  มีศาลพิเศษแยกต่างหากจากศาลยุติธรรม  กล่าวคือ  เป็นระบบการควบคุมฝ่ายปกครองที่ให้ศาลยุติธรรมมีอำนาจหน้าที่วินิจฉัยชี้ขาดเฉพาะคดีแพ่งและคดีอาญาเท่านั้น  ส่วนการวินิจฉัยชี้ขาดคดีปกครองนั้นให้อยู่ในอำนาจหน้าที่ของศาลปกครอง  ซึ่งมีระบบศาลและระบบผู้พิพากษาแยกต่างหากจากระบบศาลยุติธรรม

การควบคุมการใช้อำนาจรัฐในระบบศาลคู่นี้ถือว่าเป็นวิธีการควบคุมการใช้อำนาจรัฐที่ดีที่สุด  เหตุที่เป็นเช่นนั้นเพราะมีระบบการพิจารณาที่ใช้ศาล  และมีกฎหมายรองรับทำให้การพิจารณาพิพากษาเกิดผลในทางปฏิบัติอย่างยิ่ง  อาทิเช่น  กฎหมายจัดตั้งและวิธีพิจารณาคดีปกครอง  พ.ศ.2542  กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง  พ.ศ.2539  กฎหมายว่าด้วยความรับผิดในทางละเมิดของเจ้าหน้าที่รัฐ  พ.ศ.2539  ซึ่งแม้วิธีการจะล่าช้าอยู่บ้าง  แต่เป็นหลักประกันที่ดีกว่าแก่ประชาชน  เมื่อเทียบกับการควบคุมการใช้อำนาจรัฐในวิธีการอื่นๆ

สำหรับอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีของศาลปกครอง  มีกำหนดไว้ใน  พ.ร.บ.  จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง  พ.ศ.2542  ซึ่งส่วนใหญ่แล้วก็จะเป็นการตรวจสอบหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้า หน้าที่ของรัฐในเรื่องการใช้อำนาจทางปกครองหรือการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย  ไม่ว่าจะเป็นการออกกฎคำสั่งหรือการกระทำอื่นใด  เนื่องจากการกระทำโดยไม่มีอำนาจ  หรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่  หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมายหรือโดยไม่สุจริต  หรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรมหรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ  เป็นต้น

การควบคุมการใช้อำนาจแบบป้องกัน  (ก่อน)  เป็นวิธีการก่อนที่ฝ่ายบริหารหรือฝ่ายปกครองจะได้วินิจฉัยสั่งการหรือก่อนจะมีนิติกรรมหรือคำสั่งในทางปกครอง  หรือการกระทำในทางปกครองใดที่จะไปกระทบต่อสิทธิหรือสถานภาพทางกฎหมายของบุคคลใดบุคคลหนึ่ง  หรือกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง  จะมีระบบป้องกันเสียก่อน  กล่าวคือ  มีกฎหมายกำหนดกระบวนการ  หรือขั้นตอนต่างๆก่อนที่จะมีคำสั่งออกไป  กระบวนการควบคุมดังกล่าวมีตัวอย่างเช่น

–  การโต้แย้งคัดค้านคำสั่ง  คือ  ผู้ที่อาจเสียหายจากการกระทำของฝ่ายปกครอง  จะต้องสามารถแสดงข้อโต้แย้งของตนได้ก่อนมีการกระทำนั้น  เพื่อหลีกเลี่ยง  “การปกครองที่ดื้อดึง”

–  การไต่สวนหาข้อเท็จจริง  เป็นวิธีการที่กำหนดให้ฝ่ายปกครองต้องสอบสวนหาข้อเท็จจริง  โดยทำการรวบรวมความคิดเห็นของบุคคลที่มีส่วนได้เสีย  แล้วทำเป็นรายงานก่อนที่ฝ่ายปกครองจะตัดสินใจกระทำการที่จะมีผลกระทบผู้มีส่วนได้เสีย

– การปรึกษาหารือหรือการมีส่วนร่วมของประชาชน  เพื่อให้ผู้มีส่วนได้เสียมีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจ

– องค์กรที่ปรึกษาให้ข้อเสนอแนะ

– การให้เหตุผล  เพื่อเป็นหลักประกันในการควบคุมการใช้ดุลพินิจของฝ่ายปกครอง

– หลักการไม่มีส่วนได้เสีย  กล่าวคือ  ผู้มีอำนาจสั่งการทางปกครองต้องไม่มีส่วนได้เสียในเรื่องที่สั่งการนั้น

– การแจ้งสิทธิและระยะเวลาอุทธรณ์  เป็นต้น

การควบคุมการใช้อำนาจรัฐแบบป้องกันนี้  มีผลทำให้ฝ่ายปกครองจะต้องระมัดระวังในขั้นตอนการพิจารณาออกคำสั่ง  ทำให้การกระทำของฝ่ายปกครองมีความโปร่งใสและเป็นธรรมมากยิ่งขึ้น  อีกทั้งยังลดคดีที่จะมีไปสู่ศาลอีกทางหนึ่งด้วย  แต่ก็มักไม่ได้ผลเมื่อเปรียบเทียบกับการควบคุมการใช้อำนาจรัฐแบบแก้ไข  ทั้ง นี้เพราะรูปแบบของการควบคุมแบบป้องกันนั้นยังขาดหลักประกันในการดำเนินการ หรือการเปิดโอกาสให้ประชาชนสามารถที่จะเข้ามามีส่วนร่วมในการควบคุมก่อนที่ องค์กรของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐจะมีคำสั่งหรือนิติกรรมในทางปกครองอันส่ง ผลกระทบถึงประชาชนนั่นเอง  ซึ่งมักจะมีการละเลยหรือไม่ปฏิบัติตามของแต่ละหน่วยงานในการดำเนินการดังกล่าว

ดุลพินิจผูกพัน  และอำนาจดุลพินิจทั่วไป  การควบคุมการใช้อำนาจรัฐ  มีสิ่งที่จะต้องควบคุมคือ  การควบคุมการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่รัฐ  องค์กรของรัฐ  หน่วยงานของรัฐ  นั่นเอง  ซึ่งการใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่ของรัฐ  มี  2  รูปแบบ  คือ

1       ดุลพินิจผูกพัน  คือ  อำนาจหน้าที่ที่องค์กรฝ่ายปกครองของรัฐต้องปฏิบัติเมื่อมีข้อเท็จจริงอย่างใดๆเกิดขึ้นตามที่กฎหมายซึ่งเกี่ยวข้องกับเรื่องนั้นๆ  ได้บัญญัติกำหนดไว้ล่วงหน้าแล้ว  ดังนี้  องค์กรฝ่ายปกครองของรัฐจะต้องออกคำสั่งและคำสั่งนั้นต้องมีเนื้อความเป็นไปตามที่กฎหมายกำหนดไว้  เช่น  เรื่องการร้องขอจดทะเบียนสมรส  เมื่อชายและหญิงผู้ร้องขอมีคุณสมบัติครบถ้วนและปฏิบัติตามเงื่อนไขแห่งการสมรสที่บัญญัติไว้ใน  ป.พ.พ.  แล้ว  นายทะเบียนครอบครัวจะต้องทำการจดทะเบียนสมรสให้แก่ผู้ร้องขอเสมอ

2       อำนาจดุลพินิจทั่วไป  อำนาจดุลพินิจทั่วไปแตกต่างกับดุลพินิจผูกพันข้างต้น  กล่าวคือ  อำนาจดุลพินิจทั่วไปเป็นอำนาจที่เจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติหรือองค์กรฝ่ายปกครองของรัฐสามารถเลือกตัดสินใจออกคำสั่ง  หรือเลือกสั่งการอย่างใดๆได้ตามที่กฎหมายให้อำนาจไว้  เพื่อให้บรรลุตามความมุ่งหมายหรือตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย  กล่าวอีกนัยหนึ่ง  อำนาจดุลพินิจทั่วไปก็คือ  อำนาจที่กฎหมายเปิดช่องให้องค์กรฝ่ายปกครองของรัฐมีอิสระในการตัดสินใจเมื่อมีเหตุการณ์หรือมีข้อเท็จจริงใดๆที่กำหนดไว้เกิดขึ้น

ทั้งดุลพินิจผูกพันและอำนาจดุลพินิจทั่วไปนี้  ส่วนใหญ่แล้วกฎหมายจะกำหนดให้ใช้อำนาจทั้งสองนี้ไปด้วยกัน  กล่าวคือ  เมื่อมีข้อเท็จจริงอย่างใดเกิดขึ้นแล้ว  องค์กรฝ่ายปกครองของรัฐจะต้องออกคำสั่งในเรื่องนั้นๆ (ดุลพินิจผูกพัน)  แต่จะออกคำสั่งอย่างไรนั้น  สามารถตัดสินใจได้อย่างอิสระตามที่กฎหมายเปิดช่องไว้  (อำนาจดุลพินิจทั่วไป)

การเยียวยาความเสียหาย  คือ  การชดใช้ในทางค่าใช้จ่ายหรือความเสียหายที่เกิดขึ้นในคดีปกครองเช่นเดียวกับค่าเสียหายในคดีแพ่ง  ทั้งนี้เพราะในการใช้อำนาจปกครองที่ฝ่ายปกครองมีอำนาจหรือกว่านั้น  ในบางครั้งอาจจะกระทบกระเทือนสิทธิเสรีภาพหรือก่อให้เกิดความเสียหายแก่ประชาชนได้  ดังนั้น  จึงไม่สมควรที่จะให้ฝ่ายปกครองนำหลักของการที่ตนมีอำนาจในทางปกครองเหนือกว่ามาปฏิเสธความรับผิดในเรื่องนี้  กฎหมายจึงกำหนดให้ฝ่ายปกครองอาจต้องรับผิดชดใช้ค่าเสียหายแก่ประชาชน  หากการกระทำใดๆของฝ่ายปกครองจะไปกระทบกระเทือนสิทธิเสรีภาพของประชาชน  เช่น  ในการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ให้กลับมาเป็นของรัฐเพื่อทำถนนสาธารณะ  ซึ่งฝ่ายปกครองมีอำนาจทำได้โดยไม่ต้องขอความยินยอมจากประชาชน  กรณีเช่นนี้  ถ้าฝ่ายปกครองเวนคืนที่ดินมา  ก็จะทำให้ประชาชนผู้เป็นเจ้าของที่ดินส่วนนั้นได้รับความกระทบกระเทือนถึงสิทธิในทรัพย์สินที่ตนมีอยู่โดยชอบด้วยกฎหมาย  ในการนี้ฝ่ายปกครองจึงต้องชดใช้ค่าเสียหายเป็นเงินทดแทนค่าที่ดินในส่วนที่จะต้องเวนคืนให้กับประชาชนเจ้าของที่ดินนั้น  เพื่อเยียวยาความเสียหายที่เกิดขึ้นนั่นเอง

คำแนะนำ  ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วนมี  3  ข้อข้อ  1  กฎหมายมหาชนเป็นกฎหมายเกี่ยวกับรัฐและอำนาจรัฐ  การใช้อำนาจรัฐในการปกครองประเทศ  การจัดองค์กรปกครองของรัฐ  และในรัฐที่มีการปกครองระบอบประชาธิปไตยจะเน้นการควบคุมตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ  เพื่อมิให้มีการใช้อำนาจตามอำเภอใจไปละเมิดสิทธิเสรีภาพของประชาชน  ผู้อยู่ใต้การปกครอง

กฎหมายมหาชนเป็นกฎหมายที่มีหลักการเพื่อประโยชน์สาธารณะ  ตอบสนองความต้องการของประชาชนคนส่วนใหญ่ของทั้งประเทศ  เน้นการปกครองโดยกฎหมายตามหลักนิติรัฐ  และเน้นการใช้การตีความกฎหมายตามหลักนิติธรรม  เพื่อให้เกิดความยุติธรรมและสร้างดุลยภาพขององค์กรที่ใช้อำนาจรัฐ

ปัจจุบันมีคำกล่าวที่ว่า  ประเทศไทยเต็มไปด้วยอวิชชา  มีกระบวนการยุติธรรมสองมาตรฐาน  ความไม่ยุติธรรมในการใช้อำนาจขององค์กรที่ใช้อำนาจรัฐทั้งหลาย

จึงขอให้นักศึกษาอธิบายปัญหาความยุติธรรมในสังคมรัฐไทย  และความสัมพันธ์ของกฎหมายมหาชนกับความยุติธรรม  โดยเฉพาะกฎกติกาที่เขียนไว้ในรัฐธรรมนูญ

ธงคำตอบ

ปัญหาความยุติธรรมในสังคมรัฐไทย  มีปัญหาจากกติกาที่เขียนไว้ในรัฐธรรมนูญเป็นกติกาที่เขียนโดยเอาอำเภอใจ  ความต้องการของผู้มีอำนาจเป็นตัวกำหนดที่มา  หรืออำนาจในการจัดให้มีและอำนาจในการจัดทำรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย  พุทธศักราช  2550  มาจากเผด็จการที่ยึดอำนาจเมื่อ  19  ก.ย. 2549  หรือเรียกว่ามาจากวงจรอุบาทว์  กติกาที่เขียนไว้จึงเป็นการเขียนกฎหมายเพื่อทำลายฝ่ายตรงข้ามเอาประโยชน์เข้าตัวเองไม่เป็นประโยชน์สาธารณะ  มุ่งหมายทำลายล้าง  ขจัดกันทางการเมืองให้ความเป็นนายกรัฐมนตรีสิ้นสุดลงง่ายๆ  (มาตรา  267)  ให้มีการยุบพรรคการเมือง  (มาตรา  237)  และเขียนยกเว้นการกระทำผิดทั้งหลายของคณะผู้ที่ทำรัฐประหารที่เขียนยกเว้นความผิดทั้งอดีต  ปัจจุบัน  และอนาคต  (มาตรา  309)  ซึ่งขัดต่อหลักการของกฎหมายในเรื่องความรับผิด  เป็นการเขียนกฎหมายชนิดที่เห็นแก่ตัว  ไม่ได้เห็นแก่ประโยชน์ของชาติ  บ้านเมือง  ประโยชน์สาธารณะแต่ประการใด  การเขียนไว้ในรัฐธรรมนูญเป็นการทำลายระบบกฎหมาย  หลักนิติรัฐ  หลักนิติธรรม ฯลฯ

มาตรา  299  เป็นการเขียนกฎหมายให้องค์กรอิสระที่มาจากการแต่งตั้งของเผด็จการ  ให้ดำรงตำแหน่งและใช้อำนาจปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนครบวาระ  ทั้งๆที่องค์กรนี้ไม่มีความอิสระ  ความเป็นกลางในการพิจารณาคดีแต่อย่างใด

(ปัญหาความยุติธรรมในสังคมรัฐไทย  ยังมีอีกมากมายซึ่งเปิดโอกาสให้นักศึกษา  วิพากษ์วิจารณ์บนพื้นฐานของหลักการทางวิชาการ  และหลักกฎหมายมหาชน)

ในส่วนประเด็นความสัมพันธ์ของกฎหมายกับความยุติธรรม

ความยุติธรรมคืออะไร  เป็นสิ่งที่นักกฎหมายต้องพิจารณาและให้ความสำคัญอย่างมาก  เพราะกฎหมายนั้นตราออกมาใช้บังคับเพื่อความเป็นธรรมในสังคม  ความยุติธรรมนี้จะเอาอะไรมาเป็นปทัสถานของความยุติธรรมว่าพอดี  หรือเพียงพอแล้ว  เพราะเวลาพูดถึงความยุติธรรมถ้าใช้สามัญสำนึกของตัวเองเป็นหลักบางเรื่องก็อาจจะเห็นว่าไม่เป็นธรรม  แต่ถ้าเอาสังคมส่วนรวมเป็นที่ตั้งก็อาจเป็นธรรม  เช่น  กรณีออกกฎหมายเพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยหรือเพื่อประโยชน์ของสาธารณะ  หากใช้บังคับแก่คนทั่วไปโดยไม่เลือกใช้เฉพาะกับกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งหรือบุคคลใดบุคคลหนึ่งแล้ว  เช่นนี้ก็ย่อมถือว่ากฎหมายนั้นยุติธรรมแล้ว

โดยทั่วไป  ความยุติธรรมเป็นบางสิ่งบางอย่างที่  “รู้สึก”  ได้  หรือรับรู้ได้โดย  “สัญชาตญาณ”  แต่ก็ยากที่จะอธิบาย  หรือให้นิยามความหมายของสิ่งที่รู้สึกได้ดังกล่าวอย่างเป็นรูปธรรม

ความหมายของคำว่า  “ความยุติธรรม”  มีความหลากหลาย  รายละเอียดต่างๆอาจศึกษาหาอ่านได้โดยตรงในวิชานิติปรัชญา  ในที่นี้จะเพียงยกคำจำกัดความของนักกฎหมายหรือนักปราชญ์เพียงบางท่าน  เช่น 

เดวิด  ฮูม  (David  Hume)  อธิบายไว้ว่า  ความยุติธรรมเป็นคุณธรรมอย่างหนึ่งที่มิได้ปรากฏขึ้นเองโดยธรรมชาติ  แต่เป็นคุณธรรมที่เกิดจากการคิดสร้างสรรค์ของมนุษย์  (Artificial  Virtue)

เพลโต  (Plato : 427 – 347 B.C.)  ปรัชญาเมธีชาวกรีกในงานเขียนเรื่อง  “อุดมรัฐ”  (The  Republic)  ได้ให้คำนิยามความยุติธรรมว่า  หมายถึง  การทำความดี  (Doing  well  is  Justice)  หรือการทำสิ่งที่ถูกต้อง  (Right  Conduct) 

อริสโตเติล  (Aristotle)  มองว่าความยุติธรรม  คือ  คุณธรรมทางสังคม  (Social  Virtue)  ประการหนึ่งซึ่งเกี่ยวข้องกับความสัมพันธ์ระหว่างบุคคล  และคุณธรรมเรื่องความยุติธรรมนี้จะใช้ได้อย่างมีประสิทธิภาพต่อเมื่อ มนุษย์ได้ปลดปล่อยตัวเขาเองจากแรงผลักดันของความเห็นแก่ตัวอย่างยิ่ง

อริสโตเติล  แบ่งความยุติธรรมออกเป็น  2  ประเภท  คือ

1       ความยุติธรรมโดยธรรมชาติ  (Natural  Justice)  หมายถึง  หลักความยุติธรรม  ซึ่งมีลักษณะเป็นสากล  ไม่เปลี่ยนแปลง  ใช้ได้ต่อมนุษย์ทุกคน  ไม่มีขอบเขตจำกัด  และอาจค้นพบได้โดย  “เหตุผลบริสุทธิ์”  ของมนุษย์

2       ความยุติธรรมตามแบบแผน  (Conventional  Justice)  หมายถึง  ความยุติธรรมซึ่งเป็นไปตามตัวบทกฎหมายของบ้านเมือง  หรือธรรมนิยมปฏิบัติของแต่ละสังคมหรือชุมชน  ความยุติธรรมลักษณะนี้  อาจเข้าใจแตกต่างกันตามสถานที่และอาจเปลี่ยนแปลงได้ตามกาลเวลาหรือตามความเหมาะสม

กฎหมายกับความยุติธรรมนั้นย่อมมีความสัมพันธ์กัน  ดังที่พระบรมราโชวาทของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว  รัชกาลที่  9  ในพิธีพระราชทานประกาศนียบัตรแก่ผู้สอบไล่ได้วิชาความรู้ชั้นเนติบัณฑิต  สมัยที่  33  ปีการศึกษา  2523  ณ  อาคารใหม่สวนอัมพร  24  ตุลาคม  2524  ตอนหนึ่งว่า  “ตัวกฎหมายก็ไม่ใช่ความยุติธรรมเป็นแต่เพียงเครื่องมือที่ใช้ในการประสิทธิ์ประสาทความยุติธรรมเท่านั้น  ดังนั้นนักกฎหมายในการใช้กฎหมายจึงต้องมุ่งหมายใช้เพื่อรักษาและอำนวยความยุติธรรม  และการรักษาความยุติธรรมในแผ่นดินก็มิได้มีวงแคบอยู่เพียงแค่ขอบเขตของกฎหมาย  หากต้องขยายออกไปให้ถึงศีลธรรมจรรยา  ตลอดจนเหตุและผลตามเป็นจริงด้วย” 

นอกจากนั้น  ลอร์ดเดนนิ่ง  (Loard  Denning)  และจอห์น  รอลส์  (John  Rawls)  อธิบายความหมายของความยุติธรรมว่าคือสิ่งที่ผู้มีเหตุมีผล  และมีความรับผิดชอบในสังคม  ถือว่าเป็นสิ่งที่ชอบธรรมและบุคคลที่มีเหตุผลนั้นต้อง  “เป็นคนกลาง”  ไม่มีส่วนได้เสียในเรื่องที่วินิจฉัย  โดยความเห็นของ  Lord  Brown – Willkinson  ในคดีปิโนเช่ต์  ได้นำคำพิพากษาของลอร์ด  เฮวาร์ด  มาอ้างด้วยว่า  “เป็นความสำคัญขั้นพื้นฐานที่ว่าไม่เพียงแต่จะทำให้เกิดความยุติธรรมเท่านั้น  แต่ต้องทำให้คนเห็นปรากฏชัดเจนและปราศจากข้อสงสัยใดๆว่า  มีความยุติธรรมเกิดขึ้นจริง”  ในคำพิพากษานั้น

 

ข้อ  2  จงอธิบาย  “กฎหมายมหาชน”  ตามที่นักศึกษาเข้าใจพร้อมยกตัวอย่างประกอบ

ธงคำตอบ

กฎหมายมหาชน  คือ  กฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจและหน้าที่แก่รัฐ  แก่หน่วยงานทางปกครองหรือหน่วยงานของรัฐและแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐในทางปกครองและการบริการสาธารณะ  เพื่อประโยชน์ของประชาชนส่วนใหญ่  ในฐานะที่ฝ่ายปกครองมีอำนาจเหนือผู้ใต้ปกครอง

กฎหมายมหาชน  ปัจจุบันได้แก่  กฎหมายรัฐธรรมนูญ  และกฎหมายปกครอง

กฎหมายรัฐธรรมนูญ  เป็นกฎหมายที่มีวัตถุประสงค์ในการวางระเบียบการปกครองของรัฐในทางการเมืองโดยกำหนดโครงสร้างของรัฐ  ระบอบการปกครอง  การใช้อำนาจอธิปไตยและการดำเนินงานของสถาบันสูงสุดของรัฐที่ใช้อำนาจอธิปไตย  กล่าวคือ  เป็นกฎหมายที่บัญญัติถึงอำนาจในการปกครองประเทศซึ่งแบ่งออกเป็น  3  อำนาจ  คือ

1       อำนาจนิติบัญญัติ  เป็นอำนาจในการออกกฎหมายมาใช้บังคับกับประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย  ซึ่งมีรัฐสภาเป็นผู้ใช้อำนาจนี้

2       อำนาจบริหาร  เป็นอำนาจที่จะจัดให้มีการปฏิบัติตามกฎหมาย  มีรัฐบาลหรือคณะรัฐมนตรีเป็นผู้ใช้อำนาจนี้

3       อำนาจตุลาการ  เป็นอำนาจในการตัดสินและพิพากษาอรรถคดี  ซึ่งองค์กรสำคัญที่ใช้อำนาจนี้  คือ  ศาล

กฎหมายปกครอง  เป็นกฎหมายที่วางหลักเกี่ยวกับการจัดระเบียบการปกครองของรัฐในทางปกครองที่เรียกว่า  “การจัดระเบียบราชการบริหาร”  รวมทั้งการวางระเบียบเกี่ยวกับกิจกรรมของฝ่ายปกครองที่เรียกว่า  “บริการสาธารณะ”  ซึ่งฝ่ายปกครองจัดทำเพื่อสนองความต้องการส่วนรวมของประชาชน

ราชการแผ่นดินของไทยแบ่งออกเป็น  3  ส่วน  ได้แก่  ราชการบริหารส่วนกลาง  ราชการบริหารส่วนภูมิภาค  และราชการบริหารส่วนท้องถิ่น  ซึ่งเป็นผลมาจากกฎหมายปกครองดังที่กล่าวไปแล้วข้างต้น

นอกจากนี้ยังกล่าวอีกนัยหนึ่งได้ว่า  กฎหมายปกครอง  เป็นกฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจหน้าที่ในทางปกครองแก่หน่วยงานปกครอง  และเจ้าหน้าที่ของรัฐในการออกคำสั่งปกครอง  ให้อำนาจในการออกกฎ  ให้อำนาจในการกระทำทางปกครองและสัญญาทางปกครอง

ตัวอย่างกฎหมายมหาชน  ได้แก่

1       กฎหมายรัฐธรรมนูญ

2       กฎหมายปกครอง

3       พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน  พ.ศ.2534

4       พ.ร.บ. องค์การบริหารส่วนจังหวัด

5       พ.ร.บ. เทศบาล

6       พ.ร.บ. สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล

7       พ.ร.บ. บริหารราชการกรุงเทพมหานคร

หรือ  พ.ร.บ.  อื่นๆที่เมื่อเกิดกรณีพิพาทจะต้องนำคดีไปขึ้นศาลปกครอง  ซึ่งกฎหมายดังกล่าวนี้  จะเป็นกฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจและหน้าที่ในทางปกครองแก่รัฐ  แก่หน่วยงานของรัฐ  และแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐเหมือนกัน

 

ข้อ  3  การควบคุมการใช้อำนาจรัฐ  คืออะไร  มีกี่รูปแบบ  จงอธิบายรายละเอียดเหล่านั้น  และเมื่อพิจารณาการควบคุมการใช้อำนาจรัฐแบบแก้ไข  ให้ท่านระบุว่า  วิธีการควบคุมการใช้อำนาจรัฐดังกล่าว  รูปแบบใดที่รวดเร็วที่สุดพร้อมทั้งให้เหตุผลประกอบ

ธงคำตอบ

การควบคุมการใช้อำนาจรัฐ  หมายถึง  การควบคุมการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ของรัฐ  องค์กรของรัฐ  หน่วยงานของรัฐ

เหตุที่ต้องมีการควบคุมการใช้อำนาจรัฐดังกล่าวก็เพราะกฎหมายมหาชนเป็นกฎหมายที่ไม่เสมอภาค  รัฐ  หน่วยงานของรัฐ  เจ้าหน้าที่ของรัฐ  มีอำนาจเหนือประชาชนหากไม่มีการควบคุม  เจ้าหน้าที่ของรัฐหรือหน่วยงานของรัฐอาจใช้ดุลพินิจที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายได้  การใช้ดุลพินิจที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย  คือ  การที่เจ้าหน้าที่ของรัฐ  องค์กรของรัฐ  หน่วยงานของรัฐ  กระทำการหรืองดเว้นกระทำการใช้อำนาจที่มีอยู่ตามกฎหมาย  หรือใช้อำนาจนอกวัตถุประสงค์ของกฎหมาย  อันก่อให้เกิดผลกระทบต่อสิทธิเสรีภาพและผลประโยชน์ของประชาชน

ส่วนวิธีการควบคุมการใช้อำนาจรัฐของฝ่ายปกครอง  แบ่งออกเป็น  2  รูปแบบ  คือ

1       การควบคุมแบบป้องกัน  หมายถึง  ก่อนที่ฝ่ายบริหารจะได้วินิจฉัยสั่งการหรือก่อนจะมีการกระทำในทางปกครอง  ที่จะไปกระทบต่อสถานภาพทางกฎหมายของบุคคลใดบุคคลหนึ่ง  หรือกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งจะมีระบบป้องกันเสียก่อน  กล่าวคือ  มีกฎหมายกำหนดกระบวนการ  หรือขั้นตอนต่างๆก่อนที่จะมีคำสั่งออกไปกระบวนการควบคุมดังกล่าวในกฎหมายของต่างประเทศมีตัวอย่างเช่น

– การโต้แย้งคัดค้าน  คือ  ผู้ที่อาจเสียหายจากการกระทำของฝ่ายปกครองจะต้องสามารถแสดงข้อโต้แย้งของตนได้ก่อนมีการกระทำนั้น  เพื่อหลีกเลี่ยง  “การปกครองที่ดื้อดึง”

– การปรึกษาหารือ  เพื่อให้ผู้มีส่วนได้เสียมีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจ

-การให้เหตุผล  เพื่อเป็นหลักประกันในการควบคุมการใช้ดุลพินิจของฝ่ายปกครอง

– หลักการไม่มีส่วนได้เสีย  กล่าวคือ  ผู้มีอำนาจสั่งการทางปกครองต้องไม่มีส่วนได้เสียในเรื่องที่สั่งการนั้น

– การไต่สวนทั่วไปเป็นวิธีการที่กำหนดให้ฝ่ายปกครองต้องสอบสวนหาข้อเท็จจริง  โดยทำการรวบรวมความคิดเห็นของบุคคลที่มีส่วนได้เสีย  แล้วทำเป็นรายงานก่อนที่ฝ่ายปกครองจะตัดสินใจกระทำการที่จะมีผลกระทบผู้มีส่วนได้เสีย

การควบคุมแบบป้องกัน  จึงเป็นวิธีการที่ช่วยเสริมการควบคุมโดยทางศาล  เพราะฝ่ายปกครองจะต้องระมัดระวังในขั้นตอนการพิจารณาออกคำสั่ง  ทำให้การกระทำของฝ่ายปกครองมีความโปร่งใสและเป็นธรรมมากยิ่งขึ้น  อีกทั้งยังลดคดีที่จะมีไปสู่ศาลอีกทางหนึ่งด้วย

2       การควบคุมแบบแก้ไข  หรือการควบคุมตรวจสอบการใช้อำนาจทางปกครอง  หลังการใช้อำนาจทางปกครองไปแล้ว  สามารถกระทำได้หลายวิธี  ดังนี้

1)    การควบคุมโดยองค์กรภายในของฝ่ายบริหารเอง  เช่น

 -การร้องทุกข์

-การอุทธรณ์คำสั่งหรือคำวินิจฉัยทางปกครอง

 2)   การควบคุมโดยองค์กรภายนอกของฝ่ายบริหาร  เช่น

 – การควบคุมโดยทางการเมือง  ได้แก่  การตั้งกระทู้ถาม  การเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจ

-การควบคุมโดยองค์กรพิเศษ  ได้แก่  ผู้ตรวจการแผ่นดิน

-การควบคุมโดยศาลปกครอง

การควบคุมแบบแก้ไขนี้  เป็นการใช้อำนาจทางปกครองไปแล้ว  และเกิดปัญหาจากการใช้อำนาจทางปกครองนั้นขึ้น  จึงต้องแก้ไขปัญหาด้วยวิธีใดวิธีหนึ่งหรือหลายวิธีตามขั้นตอนที่กฎหมายบัญญัติไว้

ส่วนการควบคุมการใช้อำนาจรัฐแบบแก้ไขที่เร็วที่สุด  ได้แก่  การควบคุมภายในฝ่ายบริหารด้วยกันเอง  อันประกอบด้วยการร้องเรียนต่อตัวผู้สั่งการ  หรือผู้บังคับบัญชาที่มีระดับสูงขึ้น  ทั้งนี้เพราะหากพบว่าเป็นการใช้ดุลพินิจที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย  ก็สามารถที่จะร้องเรียนให้มีการแก้ไข  ยกเลิกได้ทันที  โดยไม่จำเป็นต้องนำคดีไปสู่การฟ้องร้องต่อศาลปกครอง  (ถือเป็นอุทธรณ์ของฝ่ายบริหาร)  แต่อย่างไรก็ตาม  วิธีการดังกล่าวมัดขาดหลักประกันที่ฝ่ายบริหารจะยอม  ยกเลิก  เพิกถอน  นิติกรรมทางปกครองที่มิชอบด้วยกฎหมายเหล่านั้น  ทั้งนี้  เพราะถือว่าฝ่ายปฏิบัติการระดับล่างได้สั่งหรือใช้ดุลพินิจไปแล้ว

ข้อ  1  ขอให้นักศึกษาอธิบายความหมายของกฎหมายมหาชน  และสาระสำคัญของหลักกฎหมายมหาชนที่สำคัญ  3  ประการ

(1) หลักประโยชน์สาธารณะ

(2) หลักความยุติธรรม

(3) หลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี

 2       ราชการบริหารส่วนภูมิภาค  หมายความถึง  ราชการของกระทรวง  ทบวง  กรม  อันเป็นองค์กรของราชการบริหารส่วนกลางที่ได้แบ่งแยกออกไปจัดทำตามเขตการปกครองต่างๆของประเทศ  เพื่อสนองความต้องการส่วนรวมของประชาชนในเขตการปกครองนั้นๆ  โดยมีเจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนกลางซึ่งสังกัดกระทรวง  ทบวง  กรม  ต่างๆออกไปประจำตามเขตการปกครองนั้นๆ  เพื่อบริหารราชการภายใต้การบังคับบัญชาของราชการบริหารส่วนกลาง  ซึ่งราชการบริหารส่วนภูมิภาคของประเทศไทย  ได้แก่  จังหวัด  อำเภอ  รวมตลอดถึงตำบลและหมู่บ้าน  โดยมีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นหัวหน้าในส่วนภูมิภาค

3       ราชการบริหารส่วนท้องถิ่น  หมายความถึง  ราชการบางอย่างที่รัฐมอบหมายให้องค์การบริหารส่วนท้องถิ่นจัดทำเอง  เพ่อสนองความต้องการส่วนรวมของประชาชนเฉพาะในเขตท้องถิ่นนั้น  โดยมีเจ้าหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่นนั้นเอง  ซึ่งตามหลักไม่ใช่เจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนกลาง  องค์การบริหารส่วนท้องถิ่นของประเทศไทย  ได้แก่  องค์การบริหารส่วนจังหวัด  เทศบาล  องค์การบริหารส่วนตำบล  เมืองพัทยา  และกรุงเทพมหานคร

หลักกฎหมายปกครองมีความเกี่ยวข้องกับการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน  ดังนี้คือ

1       ในการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินทั้ง  3  ส่วน  จะต้องยึดหลักการของกฎหมายปกครอง  คือ  หลักการรวมอำนาจ  หลักการแบ่งอำนาจ  และหลักการกระจายอำนาจ  ได้แก่

(1) ราชการบริหารส่วนกลางยึดหลักการรวมอำนาจ

หลักการรวมอำนาจ  คือ  หลักการปกครองที่อำนาจในการตัดสินใจทั้งหลายจะอยู่ที่ส่วนกลางทั้งสิ้น  จะไม่มีการมอบอำนาจการตัดสินใจบางระดับบางเรื่องไปให้แก่เจ้าหน้าที่ของส่วนกลางที่ถูกส่งออกไปประจำอยู่ในภูมิภาค  และไม่มีเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีอำนาจตัดสินใจในระดับท้องถิ่นเลย  มีการรวมกำลังในการบังคับต่างๆ  เช่น  กำลังทหารและกำลังตำรวจให้ขึ้นตรงต่อส่วนกลางทั้งสิ้น  รวมทั้งมีลำดับขั้นการบังคับบัญชาของเจ้าหน้าที่  ซึ่งมีข้อดีคือ  ทำให้รัฐบาลมั่นคง  แต่มีข้อเสียคือ  เกิดความล่าช้าและขาดประสิทธิภาพในการตัดสินใจในท้องถิ่นห่างไกล  และการตัดสินใจย่อมทำได้ไม่ตรงกับความต้องการของท้องถิ่น  เนื่องจากผู้ตัดสินใจมิใช่คนของท้องถิ่นจึงไม่อาจรู้ถึงความต้องการของคนในท้องถิ่นเท่าที่ควร

(2) ราชการบริหารส่วนภูมิภาคยึดหลักการแบ่งอำนาจ

หลักการแบ่งอำนาจ  คือ  หลักการที่รัฐมอบอำนาจในการตัดสินใจบางประการของรัฐในส่วนกลางให้แก่เจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งเป็นตัวแทนองรัฐ  แต่ไปปฏิบัติหน้าที่ประจำอยู่ในแต่ละท้องที่การปกครอง  โดยเจ้าหน้าที่ของรัฐดังกล่าวก็ยังคงอยู่ในระบบบังคับบัญชาของการปกครองส่วนกลางอยู่ตลอดเวลา  เช่น  ผู้ว่าราชการจังหวัด  นายอำเภอ  เป็นตัวแทนของกระทรวงมหาดไทย  ศึกษาธิการจังหวัด  ป่าไม้จังหวัด  สรรพากรจังหวัด  ฯลฯ  เป็นตัวแทนของกระทรวง  ทบวง  กรมต่างๆในส่วนกลาง  เป็นต้น  โดยเจ้าหน้าที่เหล่านี้ต้องรับคำสั่งจากส่วนกลางเพื่อไปปฏิบัติตามแผนและนโยบายที่ส่วนกลางได้ให้ไว้  เพียงแต่เจ้าหน้าที่เหล่านี้อาจมีอำนาจตัดสินใจในบางเรื่องบางระดับโดยไม่ต้องส่งเรื่องเข้ามาขออนุญาต  อนุมัติจากส่วนกลางเพื่อความสะดวกเท่านั้นเอง

(3) ราชการบริหารส่วนท้องถิ่นยึดหลักการกระจายอำนาจ

หลักการกระจายอำนาจ  เป็นวิธีการที่รัฐมอบอำนาจปกครองบางส่วนให้แก่องค์กรอื่นนอกจากองค์กรของส่วนกลาง  ซึ่งองค์กรเหล่านี้มีฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติที่มาจากการเลือกตั้ง  และสามารถดำเนินการบริการสาธารณะได้โดยอิสระ  มีงบประมาณและเจ้าหน้าที่ของตนเอง  มีความเป็นอิสระในการจัดทำบริการสาธารณะที่ได้รับมอบหมาย  โดยไม่ต้องขอรับคำสั่งจากส่วนกลาง  ส่วนกลางเพียงแต่คอยกำกับดูแลให้ปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายโดยถูกต้องเท่านั้น  มิได้เข้าไปบังคับบัญชาหรืออำนวยการเอง

2       การควบคุมการใช้อำนาจของราชการบริหารแผ่นดินส่วนต่างๆ  ต้องเป็นไปตามหลักของกฎหมายปกครอง  กล่าวคือ

ราชการบริหารส่วนกลางกับราชการบริหารส่วนภูมิภาคมีการควบคุมแบบบังคับบัญชา

การควบคุมบังคับบัญชา  คือ  อำนาจที่หัวหน้าหน่วยงานใช้ปกครองผู้อยู่ใต้บังคับบัญชา  เช่น  การที่รัฐมนตีใช้อำนาจบังคับบัญชาเหนือเจ้าหน้าที่ทั้งหลายในกระทรวง  อำนาจบังคับบัญชาเป็นอำนาจที่ผู้บังคับบัญชาสามารถสั่งการใดๆก็ได้ตามที่ตนเห็นว่าเหมาะสม  สามารถกลับ  แก้  ยกเลิก  เพิกถอนคำสั่ง  หรือ  การกระทำของผู้อยู่ใต้บังคับบัญชาได้เสมอ  เว้นแต่จะมีกฎหมายบัญญัติไว้โดยเฉพาะเป็นประการอื่น  อย่างไรก็ตาม  การใช้อำนาจบังคับบัญชานี้ก็ต้องชอบด้วยกฎหมาย  ไม่ใช่ว่าจะใช้ไปในทางที่เหมาะสมแต่ขัดต่อกฎหมายได้

ราชการบริหารส่วนกลางและราชการบริหารส่วนภูมิภาคกับราชการบริหารส่วนท้องถิ่นมีการควบคุมแบบกำกับดูแล

การควบคุมกำกับดูแล  คือ  การควบคุมที่ไม่ใช่เรื่องของความสัมพันธ์ระหว่างผู้บังคับบัญชากับผู้อยู่ใต้บังคับบัญชา  แต่เป็นความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรควบคุมกำกับ  จึงเป็นอำนาจที่มีเงื่อนไข  คือ  จะใช้ได้ต่อเมื่อกฎหมายให้อำนาจไว้และต้องเป็นไปตามรูปแบบที่กฎหมายกำหนด  ในการควบคุมกำกับนั้น  องค์กรควบคุมกำกับไม่มีอำนาจสั่งการให้องค์กรภายใต้การควบคุมกำกับปฏิบัติตามที่ตนเห็นสมควร องค์กรภายใต้การควบคุมกำกับย่อมมีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย  ดังนั้นองค์กรควบคุมจึงเป็นแต่ควบคุมกำกับให้องค์กรภายใต้การควบคุมกำกับปฏิบัติหน้าที่ให้ถูกต้องตามกฎหมายเท่านั้น   

 

ข้อ  2 

(ก)  จงอธิบายรูปแบบ  ประเภท  ชนิด  ของการควบคุมการใช้อำนาจรัฐ  มาโดยละเอียด

(ข)  จงยกตัวอย่างกฎหมายมหาชนมา  10  ฉบับ  พร้อมอธิบายว่าเพราะเหตุใดจึงเป็นกฎหมายมหาชน

ธงคำตอบ

(ก)  วิธีการควบคุมการใช้อำนาจรัฐ  แบ่งออกเป็น  2  รูปแบบ  ได้แก่

1       การควบคุมแบบป้องกัน  หมายถึง  ก่อนที่ฝ่ายบริหารจะได้วินิจฉัยสั่งการหรือก่อนจะมีการกระทำในทางปกครอง  ที่จะไปกระทบต่อสถานภาพทางกฎหมายของบุคคลใดบุคคลหนึ่ง  หรือกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งจะมีระบบป้องกันเสียก่อน  กล่าวคือ  มีกฎหมายกำหนดกระบวนการ  หรือขั้นตอนต่างๆก่อนที่จะมีคำสั่งออกไปกระบวนการควบคุมดังกล่าวในกฎหมายของต่างประเทศมีตัวอย่างเช่น

–  การโต้แย้งคัดค้าน  คือ  ผู้ที่อาจเสียหายจากการกระทำของฝ่ายปกครองจะต้องสามารถแสดงข้อโต้แย้งของตนได้ก่อนมีการกระทำนั้น เพื่อหลีกเลี่ยง  “การปกครองที่ดื้อดึง”

–  การปรึกษาหารือ  เพื่อให้ผู้มีส่วนได้เสียมีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจ

– การให้เหตุผล  เพื่อเป็นหลักประกันในการควบคุมการใช้ดุลพินิจของฝ่ายปกครอง

– หลักการไม่มีส่วนได้เสีย  กล่าวคือ  ผู้มีอำนาจสั่งการทางปกครองต้องไม่มีส่วนได้เสียในเรื่องที่สั่งการนั้น

– การไต่สวนทั่วไปเป็นวิธีการที่กำหนดให้ฝ่ายปกครองต้องสอบสวนหาข้อเท็จจริง  โดยทำการรวบรวมความคิดเห็นของบุคคลที่มีส่วนได้เสีย  แล้วทำเป็นรายงานก่อนที่ฝ่ายปกครองจะตัดสินใจกระทำการที่จะมีผลกระทบผู้มีส่วนได้เสียการควบคุมแบบป้องกัน  จึงเป็นวิธีการที่ช่วยเสริมการควบคุมโดยทางศาล  เพราะฝ่ายปกครองจะต้องระมัดระวังในขั้นตอนการพิจารณาออกคำสั่ง  ทำให้การกระทำของฝ่ายปกครองมีความโปร่งใสและเป็นธรรมมากยิ่งขึ้น  อีกทั้งยังลดคดีที่จะมีไปสู่ศาลอีกทางหนึ่งด้วย

2       การควบคุมแบบแก้ไข  หรือการควบคุมตรวจสอบการใช้อำนาจทางปกครอง  หลังการใช้อำนาจทางปกครองไปแล้ว  สามารถกระทำได้หลายวิธี  ดังนี้
1)    การควบคุมโดยองค์กรภายในของฝ่ายบริหารเอง  เช่น

– การร้องทุกข์

– การอุทธรณ์คำสั่งหรือคำวินิจฉัยทางปกครอง

2)    การควบคุมโดยองค์กรภายนอกของฝ่ายบริหาร  เช่น

– การควบคุมโดยทางการเมือง  ได้แก่  การตั้งกระทู้ถาม  การเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจ

-การควบคุมโดยองค์กรพิเศษ  ได้แก่  ผู้ตรวจการแผ่นดิน

– การควบคุมโดยศาลปกครอง

การควบคุมแบบแก้ไขนี้  เป็นการใช้อำนาจทางปกครองไปแล้ว  และเกิดปัญหาจากการใช้อำนาจทางปกครองนั้นขึ้น  จึงต้องแก้ไขปัญหาด้วยวิธีใดวิธีหนึ่งหรือหลายวิธีตามขั้นตอนที่กฎหมายบัญญัติไว้

(ข)  กฎหมายมหาชน  เป็นกฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจหน้าที่ในทางปกครองแก่รัฐ  แก่หน่วยงานของรัฐ  และแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐ  และเมื่อเกิดกรณีพิพาททางกฎหมายมหาชนจะต้องใช้นิติวิธีทางกฎหมายมหาชนได้แก่  กฎหมายรัฐธรรมนูญ  และกฎหมายปกครองกฎหมายมหาชน  เช่น

1       รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายรัฐธรรมนูญ

2       กฎหมายปกครอง  (ซึ่งได้แก่  พ.ร.บ. ต่างๆ  ประมาณ  700  ฉบับ)  เช่น

1)    พ.ร.บ.  ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน  พ.ศ.2534

2)    พ.ร.บ.  องค์การบริหารส่วนจังหวัด

3)    พ.ร.บ.  เทศบาล

4)    พ.ร.บ.  สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล

5)    พ.ร.บ.  ระเบียบราชการกรุงเทพมหานคร

6)    พ.ร.บ.  ระเบียบราชการเมืองพัทยา

7)    พ.ร.บ.  มหาวิทยาลัยต่างๆ  (เช่น  พ.ร.บ.  มหาวิทยาลัยรามคำแหง)

8)    พ.ร.บ.  รัฐวิสาหกิจต่างๆ

9)    พ.ร.บ.  ระเบียบข้าราชการพลเรือน
ฯลฯกฎหมายทั้งสิบฉบับเป็นกฎหมายมหาชน  เพราะเป็นกฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจในทางปกครองแก่หน่วยงานของรัฐ  แก่เจ้าหน้าที่ของรัฐ และเมื่อมีกรณีพิพาทเกิดขึ้นจากการใช้อำนาจดังกล่าว  จะต้องนำคดีไปพิจารณาในศาลรัฐธรรมนูญหรือศาลปกครองแล้วแต่กรณี  จะไม่นำคดีไปฟ้องยังศาลยุติธรรม

 

ข้อ  3  จงอธิบายว่ากฎหมายมหาชนมีความสำคัญต่อองค์การบริหารส่วนตำบลอย่างไร  พร้อมยกตัวอย่างประกอบให้ชัดเจน

ธงคำตอบ

กฎหมายมหาชน  คือ  กฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจและหน้าที่แก่รัฐ  แก่หน่วยงานทางปกครองหรือหน่วยงานของรัฐและแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐในทางปกครองและการบริการสาธารณะ  เพื่อประโยชน์ของประชาชนส่วนใหญ่  ในฐานะที่ฝ่ายปกครองมีอำนาจเหนือผู้ใต้ปกครอง

กฎหมายมหาชน  ปัจจุบันได้แก่  กฎหมายรัฐธรรมนูญ  และกฎหมายปกครอง

กฎหมายปกครอง  เป็นกฎหมายที่วางหลักเกี่ยวกับการจัดระเบียบการปกครองของรัฐในทางปกครองหรือที่เรียกว่า  “การจัดระเบียบราชการบริหาร”  รวมทั้งการวางระเบียบเกี่ยวกับกิจกรรมของฝ่ายปกครองที่เรียกว่า  “บริการสาธารณะ”  ซึ่งฝ่ายปกครองจัดทำเพื่อสนองความต้องการส่วนรวมของประชาชน

ราชการแผ่นดินของไทยแบ่งออกเป็น  3  ส่วน  ได้แก่  ราชการบริหารส่วนกลาง  ราชการบริหารส่วนภูมิภาค  และราชการบริหารส่วนท้องถิ่น  ซึ่งราชการบริหารส่วนท้องถิ่นนั้น  ได้แก่  องค์การบริหารส่วนตำบล  องค์การบริหารส่วนจังหวัด  เทศบาล  กรุงเทพมหานคร  และเมืองพัทยา

กฎหมายมหาชนจะมีความสำคัญต่อองค์การบริหารส่วนตำบล  ดังนี้  คือ

องค์การบริหารส่วนตำบล  ซึ่งเป็นหน่วยราชการบริหารส่วนท้องถิ่นนั้นจะจัดตั้งขึ้นมาได้โดยอาศัยอำนาจของกฎหมายมหาชน  คือ พ.ร.บ.  ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน  และ  พ.ร.บ.  สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล  และเมื่อมีการจัดตั้งขึ้นมาแล้ว  องค์การบริหารส่วนตำบลประกอบด้วยโครงสร้างอย่างไร  มีอำนาจและหน้าที่อย่างไรบ้าง  เช่น  อำนาจและหน้าที่ในการออกกฎ  (ข้อบัญญัติ)  ออกคำสั่ง  หรือดำเนินกิจการบริการสาธารณะ  เป็นต้น  ก็จะต้องเป็นไปตามที่กฎหมายมหาชน  คือ  พ.ร.บ.  สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบลได้กำหนดไว้เท่านั้น

ดังนั้นจึงเห็นได้ว่า  ถ้าไม่มีกฎหมายมหาชนดังกล่าวแล้ว  องค์การบริหารส่วนตำบลก็ไม่อาจที่จะจัดตั้งขึ้นมาได้เลย  หรือในกรณีที่มีการจัดตั้งองค์การบริหารส่วนตำบลขึ้นมาแล้ว  หากไม่มีกฎหมายมหาชน  (พ.ร.บ.  สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล)  บัญญัติให้อำนาจและหน้าที่ไว้  องค์การบริหารส่วนตำบลนั้นก็จะไม่สามารถดำเนินการใดๆได้เลย  เพราะตามหลักของกฎหมายมหาชนแล้ว  หน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐจะกระทำการใดๆในทางปกครองได้ก็ต่อเมื่อมีกฎหมายบัญญัติให้อำนาจและหน้าที่ไว้เท่านั้น