การสอบไล่ภาคฤดูร้อน  ปีการศึกษา  2553

ข้อสอบกระบวนวิชา  LAW3012 กฎหมายปกครอง 

คำแนะนำ  ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน  มี  4  ข้อ  (คะแนนเต็มข้อละ  25  คะแนน)

ข้อ  1  “หลักการกระจายอำนาจปกครอง”  (Decentralization)  มีความหมายอย่างไร  มีการกระจายอำนาจปกครองได้กี่วิธี  และมีความแตกต่างกันอย่างไร  ขอให้อธิบายพร้อมยกหลักกฎหมายและตัวอย่างประกอบ

Advertisement

ธงคำตอบ

หลักการกระจายอำนาจปกครอง  (Decentralization)  หมายถึง  วิธีการที่รัฐมอบอำนาจปกครองบางส่วนให้แก่องค์กรทางการปกครองอื่นนอกจากองค์กรของราชการบริหารส่วนกลาง  เพื่อจัดทำบริการสาธารณะบางอย่าง  โดยมีอิสระตามสมควร  ซึ่งองค์กรทางการปกครองนั้นไม่ต้องขึ้นอยู่ในความบังคับบัญชาของส่วนกลาง  เพียงแต่ขึ้นอยู่ในความกำกับดูแลเท่านั้น  กล่าวอีกนับหนึ่งก็คือ  รัฐมอบอำนาจหน้าที่บางอย่างในการจัดทำบริการสาธารณะซึ่งเจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนกลางเป็นผู้ดำเนินงานอยู่ในท้องถิ่นหรือองค์กรอันมิได้เป็นส่วนหนึ่งขององค์กรในราชการบริหารส่วนกลางรับไปดำเนินการด้วยงบประมาณ  และเจ้าหน้าที่ของท้องถิ่นหรือองค์กรนั้นเอง  โดยราชการบริหารส่วนกลางเพียงแต่ควบคุมดูแลเท่านั้น  ไม่ได้เข้าไปบังคับบัญชาสั่งการ         

Advertisement

ตามหลักการกระจายอำนาจปกครองนั้น  ได้มีการจำแนกวิธีกระจายอำนาจในทางปกครองได้  2  วิธี  คือ

1       การกระจายอำนาจปกครองตามอาณาเขต  หรือการกระจายอำนาจปกครองให้แก่ท้องถิ่น

Advertisement

เป็นวิธีการกระจายอำนาจให้แก่ส่วนท้องถิ่น  โดยให้ส่วนท้องถิ่นได้มีการจัดตั้งองค์กรขึ้นมาแยกต่างหากจากส่วนกลางและให้มีสภาพเป็นนิติบุคคล  แล้วส่วนกลางก็จะมอบอำนาจให้องค์กรส่วนท้องถิ่นนั้นไปดำเนินจัดทำกิจการบริการสาธารณะ  ตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายได้กำหนดไว้  โดยจะมีการกำหนดขอบเขตหรือพื้นที่ไว้  ซึ่งโดยหลักทั่วไปองค์กรส่วนท้องถิ่นนั้นก็จะไปจัดทำกิจการนอกเขตหรือนอกพื้นที่ที่กำหนดไว้ไม่ได้  นอกจากจะมีกฎหมายบัญญัติยกเว้นไว้โดยเฉพาะ

วิธีกระจายอำนาจปกครองวิธีนี้เป็นวิธีกระจายอำนาจปกครองให้แก่ท้องถิ่นโดยการมอบบริการสาธารณะหลายๆอย่างให้แก่ท้องถิ่นไปจัดทำโดยเจ้าหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่นนั้นเอง  และด้วยงบประมาณขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่นนั้นเพื่อสนองความต้องการส่วนรวมของประชาชนในท้องถิ่นนั้นๆ 

Advertisement

ตัวอย่างของการกระจายอำนาจปกครองให้แก่ท้องถิ่น  ได้แก่  เทศบาล  องค์การบริหารส่วนตำบล  องค์การบริหารส่วนจังหวัด  กรุงเทพมหานคร  และเมืองพัทยา  ซึ่งองค์กรเหล่านี้มีฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติที่มาจากการเลือกตั้ง  และสามารถดำเนินการบริการสาธารณะได้โดยอิสระ  ไม่อยู่ภายใต้บังคับบัญชาแต่อยู่ภายใต้อำนาจกำกับดูแลของส่วนกลาง

 2       การกระจายอำนาจตามกิจการ 

Advertisement

เป็นวิธีกระจายอำนาจโดยการที่ส่วนกลางจะมอบบริการสาธารณะอย่างใดอย่างหนึ่งเพียงอย่างเดียวให้แก่องค์กรที่มีการจัดตั้งขึ้นโดยมิได้อยู่ในสังกัดของส่วนกลาง  ได้แก่  องค์การของรัฐ  รัฐวิสาหกิจ  และองค์การมหาชน  รับไปดำเนินงานด้วยเงินทุนและด้วยเจ้าหน้าที่ขององค์การนั้นๆ  เช่น  การมอบอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการเดินรถไฟทั่วประเทศให้แก่องค์การของรัฐคือการรถไฟแห่งประเทศไทย  หรือการมอบอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการจำหน่ายกระแสไฟฟ้าให้กับการไฟฟ้านครหลวง  หรือการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค  เป็นต้น

วิธีกระจายอำนาจตามกิจการนี้  จะแตกต่างกับวิธีกระจายอำนาจตามอาณาเขต  เพราะการกระจายอำนาจตามกิจการนี้  ส่วนกลางจะมอบให้องค์การต่างๆ  ไปจัดทำบริการสาธารณะเพียงอย่างใดอย่างหนึ่งเท่านั้น  และโดยหลักจะไม่มีการกำหนดอาณาเขตหรือพื้นที่ไว้  แต่การกระจายอำนาจให้แก่ส่วนท้องถิ่นนั้น  ส่วนกลางจะมอบอำนาจในการจัดทำบริการสาธารณะหลายๆอย่างให้แก่องค์กรส่วนท้องถิ่นไปดำเนินการ  และจะมีการกำหนดอาณาเขตหรือพื้นที่ไว้ด้วย  และการกระจายอำนาจตามกิจการจะไม่ถือการเลือกตั้งผู้บริหารเป็นเงื่อนไขในการจัดตั้งองค์กรที่ได้รับการกระจายอำนาจ  ซึ่งต่างจากการกระจายอำนาจตามอาณาเขตที่ผู้บริหารต้องมาจากการเลือกตั้งเท่านั้น

 


ข้อ  2  กระทรวงมหาดไทยได้มีคำสั่งอนุมัติให้นายแดงซึ่งเป็นข้าราชการในกระทรวงฯ  เบิกค่าเช่าบ้านไปโดยสำคัญผิด  และนายแดงก็ได้เบิกค่าเช่าบ้านที่ตนได้รับอนุมัติอีกทั้งได้นำไปชำระเป็นค่าเช่าหมดแล้ว  ต่อมากระทรวงมหาดไทยได้ทำการเพิกถอนคำสั่งอนุมัติค่าเช่าบ้านที่จ่ายให้แก่นายแดง  พร้อมมีคำสั่งเรียกเงินคืน  ดังนี้  ขอให้ท่านวินิจฉัยว่ากระทรวงมหาดไทยจะเพิกถอนคำสั่งที่อนุมัติให้นายแดงเบิกค่าเช่าบ้านไปโดยที่ทางราชการสำคัญผิดได้หรือไม่  เพราะเหตุใด  ขอให้อธิบายพร้อมยกหลักกฎหมายประกอบ

ธงคำตอบ

มาตรา  5  คำสั่งทางปกครอง  หมายความว่า  การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ  เปลี่ยนแปลง  โอน  สงวน  ระงับ  หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล  ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว  เช่น  การสั่งการ  การอนุญาต  การอนุมัติ  การวินิจฉัยอุทธรณ์  การรับรอง  และการรับจดทะเบียน  แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ

มาตรา  50  คำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย  อาจถูกเพิกถอนทั้งหมดหรือบางส่วนโดยจะให้มีผลย้อนหลังหรือไม่ย้อนหลังหรือมีผลในอนาคตไปถึงขณะใดขณะหนึ่งตามที่กำหนดได้  แต่ถ้าคำสั่งนั้นเป็นคำสั่งซึ่งเป็นการให้ประโยชน์แก่ผู้รับ  การเพิกถอนต้องเป็นไปตามบทบัญญัติมาตรา  51  และมาตรา  52

มาตรา  51  การเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งเป็นการให้เงิน  หรือให้ทรัพย์สิน  หรือให้ประโยชน์ที่อาจแบ่งแยกได้  ให้คำนึงถึงความเชื่อโดยสุจริตของผู้รับประโยชน์ในความคงอยู่ของคำสั่งทางปกครองนั้นกับประโยชน์สาธารณะประกอบกัน

ความเชื่อโดยสุจริตตามวรรคหนึ่งจะได้รับความคุ้มครองต่อเมื่อผู้รับคำสั่งทางปกครองได้ใช้ประโยชน์อันเกิดจากคำสั่งทางปกครอง  หรือได้ดำเนินการเกี่ยวกับทรัพย์สินไปแล้วโดยไม่อาจแก้ไขเปลี่ยนแปลงได้  หรือการเปลี่ยนแปลงจะทำให้ผู้นั้นต้องเสียหายเกินควรแก่กรณี

วินิจฉัย

กรณีตามอุทาหรณ์  การที่กระทรวงมหาดไทยได้มีคำสั่งอนุมัติให้นายแดงเบิกค่าเช่าบ้านไปโดยสำคัญผิดนั้น  คำสั่งอนุมัติดังกล่าวเป็นคำสั่งทางปกครอง  ตามมาตรา  5  แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ  และเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย  ดังนั้นจึงอาจถูกเพิกถอนได้ตามมาตรา  50  แต่การเพิกถอนคำสั่งดังกล่าวนั้นต้องเป็นไปตามบทบัญญัติมาตรา  51  ด้วย  ทั้งนี้เพราะคำสั่งดังกล่าวเป็นคำสั่งซึ่งเป็นการให้ประโยชน์แก่ผู้รับ

และตามมาตรา  51  นั้น  การที่จะเพิกถอนคำสั่งซึ่งเป็นการให้ประโยชน์แก่ผู้รับ  กล่าวคือเป็นคำสั่งซึ่งเป็นการให้เงิน  (ค่าเช่า)  ที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายได้หรือไม่นั้น  กฎหมายให้คำนึงถึงความเชื่อโดยสุจริตของผู้รับประโยชน์ในความคงอยู่ของคำสั่งทางปกครองนั้นกับประโยชน์สาธารณะประกอบกัน  และความเชื่อโดยสุจริตจะได้รับความคุ้มครองก็ต่อเมื่อผู้รับคำสั่งทางปกครองได้ใช้ประโยชน์อันเกิดจากคำสั่งทางปกครองหรือได้ดำเนินการเกี่ยวกับทรัพย์สินไปแล้วโดยไม่อาจแก้ไขเปลี่ยนแปลงได้

ซึ่งตามอุทาหรณ์  การที่นายแดงเชื่อโดยสุจริตว่าตนมีสิทธิเบิกค่าเช่าบ้านได้  และก็ได้เบิกค่าเช่าบ้านที่ตนได้รับอนุมัติอีกทั้งได้นำไปชำระเป็นค่าเช่าหมดแล้ว  ซึ่งเท่ากับได้ใช้ประโยชน์อันเกิดจากคำสั่งทางปกครองไปแล้ว  และกรณีนี้ถ้าไม่มีการเพิกถอนคำสั่งดังกล่าวก็ไม่กระทบต่อประโยชน์สาธารณะแต่อย่างใด  ดังนั้นกระทรวงมหาดไทยจะเพิกถอนคำสั่งอนุมัติที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายดังกล่าวไม่ได้

สรุป  กระทรวงมหาดไทยจะเพิกถอนคำสั่งที่อนุมัติให้นายแดงเบิกค่าเช่าบ้านไปโดยที่ทางราชการสำคัญผิดนั้นไม่ได้

 


ข้อ  3  นายดำสอบแข่งขันได้  และได้รับบรรจุเป็นข้าราชการพลเรือน  โดยมีกำหนดระยะเวลาทดลองปฏิบัติหน้าที่ราชการ  1  ปี  ต่อมาเมื่อนายดำได้ทดลองปฏิบัติหน้าที่ราชการมาได้  6  เดือน  ผู้บังคับบัญชาซึ่งมีอำนาจสั่งบรรจุตามมาตรา  57  ได้ทำการประเมิน  ปรากกฎว่านายดำมีผลการประเมินทดลองปฏิบัติหน้าที่ราชการต่ำกว่ามาตรฐานที่กำหนด  ดังนี้  ผู้บังคับบัญชาดังกล่าว  จะสั่งให้นายดำออกจากราชการทันทีได้หรือไม่  โดยไม่ต้องรอให้ครบกำหนด  1  ปีเสียก่อน  และนอกจากนั้นจะสั่งให้นายดำคืนเงินเดือนตลอดจนสิทธิประโยชน์ต่างๆที่นายดำได้รับไปในระหว่างนั้นได้หรือไม่  เพราะเหตุใด  ขอให้ท่านวินิจฉัยพร้อมยกหลักกฎหมายประกอบ

ธงคำตอบ

หลักกฎหมาย  ตาม พ.ร.บ. ระเบียบข้าราชการพลเรือน  พ.ศ.2551  มาตรา  59

ผู้ได้รับบรรจุและแต่งตั้งตามมาตรา  53  วรรคหนึ่ง  หรือตามมาตรา  55  ให้ทดลองปฏิบัติหน้าที่ราชการและให้ได้รับการพัฒนาเพื่อให้รู้ระเบียบแบบแผนของทางราชการ  และเป็นข้าราชการที่ดีตามที่กำหนดในกฎ  ก.พ.

ผู้ทดลองปฏิบัติหน้าที่ราชการตามวรรคหนึ่งผู้ใด  มีผลการประเมินทดลองปฏิบัติหน้าที่ราชการตามที่กำหนดในกฎ ก.พ. ไม่ต่ำกว่ามาตรฐานที่กำหนด  ให้ผู้บังคับบัญชาซึ่งมีอำนาจสั่งบรรจุตามมาตรา  57  สั่งให้ผู้นั้นรับราชการต่อไป  ถ้าผู้นั้นมีผลการประเมินทดลองปฏิบัติหน้าที่ราชการต่ำกว่ามาตรฐานที่กำหนด  ก็ให้สั่งให้ผู้นั้นออกจากราชการได้ไม่ว่าจะครบกำหนดเวลาทดลองปฏิบัติหน้าที่ราชการแล้วหรือไม่ก็ตาม

ผู้ใดถูกสั่งให้ออกจากราชการตามวรรคสอง  ให้ถือเสมือนว่าผู้นั้นไม่เคยเป็นข้าราชการพลเรือนสามัญแต่ทั้งนี้ไม่กระทบกระเทือนถึงการใดที่ผู้นั้นได้ปฏิบัติหน้าที่ราชการ  หรือการรับเงินเดือนหรือผลประโยชน์อื่นใดที่ได้รับหรือมีสิทธิจะได้รับจากทางราชการในระหว่างที่ผู้นั้นอยู่ระหว่างทดลองปฏิบัติหน้าที่ราชการ

วินิจฉัย

กรณีตามอุทาหรณ์  การที่นายดำได้รับบรรจุเป็นข้าราชการพลเรือนโดยมีกำหนดระยะเวลาทดลองปฏิบัติหน้าที่ราชการ  1  ปี  แต่เมื่อนายดำได้ทดลองปฏิบัติหน้าที่ราชการได้  6  เดือน  และมีผลการประเมินทดลองปฏิบัติหน้าที่ราชการต่ำกว่ามาตรฐานที่กำหนด  ดังนี้ผู้บังคับบัญชาซึ่งมีอำนาจสั่งบรรจุตามมาตรา  57  สามารถสั่งให้นายดำออกจากราชการได้โดยไม่จำต้องรอให้ครบกำหนด  1  ปีเสียก่อนแต่อย่างใด  ตาม พ.ร.บ. ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551  มาตรา  59  วรรคสอง

สำหรับในส่วนที่เกี่ยวกับเงินเดือนและสิทธิประโยชน์ต่างๆที่นายดำได้รับไปในระหว่างนั้น  นายดำไม่จำต้องคืนให้แก่ทางราชการแต่อย่างใด  และผู้บังคับบัญชาซึ่งมีอำนาจสั่งบรรจุตามมาตรา  57  จะสั่งให้นายดำคืนเงินเดือนตลอดจนสิทธิประโยชน์ต่างๆ  ที่นายดำได้รับไปในระหว่างนั้นไม่ได้  ตามมาตรา  พ.ร.บ. ระเบียบข้าราชการพลเรือน  พ.ศ. 2551  มาตรา  59  วรรคสาม

สรุป  ผู้บังคับบัญชาฯ  สั่งให้นายดำออกจากราชการทันทีโดยไม่ต้องรอให้ครบกำหนด  1  ปีได้  แต่จะสั่งให้นายดำคืนเงินเดือนตลอดจนสิทธิประโยชน์ต่างๆที่นายดำได้รับไปในระหว่างนั้นไม่ได้

 


ข้อ  4  เทศบาลแห่งหนึ่งได้ทำการซ่อมแซมถนนในเขตเทศบาล  นายขาวได้ขับรถตกหลุมที่คนงานเทศบาลได้ชุดไว้  และไม่ได้ปิดหลุม  ทั้งไม่ได้ปักป้ายให้สัญญาณไว้  ดังนี้  นายขาวจะฟ้องเรียกค่าเสียหายจากเทศบาลที่ศาลใด  เพราะเหตุใด  ขอให้ท่านอธิบายพร้อมยกหลักกฎหมายประกอบ

ธงคำตอบ

หลักกฎหมาย  ตาม พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง  พ.ศ. 2542  มาตรา  9  วรรคแรก  (3)

ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในเรื่องดังต่อไปนี้

(3)  คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย  หรือจากกฎ  คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น  หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ  หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร

วินิจฉัย

ตาม พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองฯ มาตรา  9  วรรคแรก (3)  กรณีที่จะถือว่าเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งเรียกว่า  “ละเมิดทางปกครอง”  และจะเป้นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองนั้น  จะต้องประกอบด้วยหลักเกณฑ์  2  ประการ  ดังนี้  คือ

1       เป็นคดีหรือข้อพิพาทที่เกี่ยวเนื่องกับการปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ   และ

2       เป็นคดีหรือข้อพิพาทที่เกี่ยวเนื่องกับการปฏิบัติหน้าที่อย่างใดอย่างหนึ่งใน  4  กรณีดังต่อไปนี้  คือ

(1)  การใช้อำนาจตามกฎหมาย

(2) การออกกฎ  คำสั่งทางปกครอง  หรือคำสั่งอื่น

(3) การละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ

(4) การปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร

กรณีตามอุทาหรณ์  การที่เทศบาลได้ทำการซ่อมแซมถนนในเขตเทศบาล   และคนงานของเทศบาลได้ทำการขุดหลุมโดยไม่ได้ปิดหลุม  ทั้งไม่ได้ปักป้ายให้สัญญาณไว้จนเป็นเหตุให้นายขาวได้ขับรถตกหลุมดังกล่าวนั้น  การกระทำของเทศบาลไม่ถือว่าเป็นการละเมิดที่เกิดจากการปฏิบัติหน้าที่ในกรณีอื่นๆ  ตามที่กล่าวไว้ข้างต้น  แต่เป็นการละเมิดที่เกิดจากการปฏิบัติหน้าที่ทั่วๆไปของเทศบาล  ซึ่งไม่ได้ใช้ความระมัดระวังตามสมควรแก่กรณี  จึงไม่ใช่เป็นการกระทำละเมิดทางปกครอง  ดังนั้นข้อพิพาทดังกล่าวจึงไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองที่จะรับไว้พิจารณา  นายขาวจึงต้องฟ้องร้องเรียกค่าเสียหายจากการกระทำละเมิดทางแพ่งของเทศบาลต่อศาลยุติธรรม

สรุป  นายขาวจะต้องฟ้องเรียกค่าเสียหายจากเทศบาลเป็นคดีแพ่งต่อศาลยุติธรรม  เพราะข้อพิพาทดังกล่าวไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองที่จะรับฟ้องไว้พิจารณา   (เทียบคำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่  604/2545  , 197/2552  , 800/2551

Advertisement