LAW3012 กฎหมายปกครอง S/2550

Advertisement

การสอบไล่ภาคฤดูร้อน  ปีการศึกษา  2550

ข้อสอบกระบวนวิชา  LAW3012 กฎหมายปกครอง 

คำแนะนำ  ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน  มี  4  ข้อ

ข้อ  1  หลักการกระจายอำนาจปกครองหมายถึงอะไร  และการกระจายอำนาจปกครองมีกี่ประเภทและแตกต่างกันอย่างไร  ขอให้อธิบายพร้อมยกตัวอย่างประกอบ

Advertisement

ธงคำตอบ

หลักการกระจายอำนาจปกครอง  (Decentralization)  หมายถึง  วิธีการที่รัฐมอบอำนาจปกครองบางส่วนให้แก่องค์กรทางการปกครองอื่นนอกจากองค์กรของราชการบริหารส่วนกลาง  เพื่อจัดทำบริการสาธารณะบางอย่าง  โดยมีอิสระตามสมควร  ซึ่งองค์กรทางการปกครองนั้นไม่ต้องขึ้นอยู่ในความบังคับบัญชาของส่วนกลาง  เพียงแต่ขึ้นอยู่ในความกำกับดูแลเท่านั้น 

ลักษณะสำคัญของหลักการกระจายอำนาจปกครอง

1       มีองค์กรและกิจการเป็นของตนเอง

คือ  มีการแยกหน่วยงานออกไปเป็นองค์การนิติบุคคลอิสระจากส่วนกลาง  โดยนิติบุคคลเหล่านี้เป็นนิติบุคคลในกฎหมายมหาชนที่มีงบประมาณแลเจ้าหน้าที่ของตนเอง  มีความเป็นอิสระในการจัดทำบริการสาธารณะที่ได้รับมอบหมาย  โดยไม่ต้องขอรับคำสั่งจากส่วนกลาง ส่วนกลางเพียงแต่คอยควบคุมให้ปฏิบัติหน้าที่โดยถูกต้องเท่านั้น  มิได้เข้าไปบังคับบัญชาหรืออำนวยการเอง

2       มีการเลือกตั้ง

กล่าวคือ  องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นย่อมประกอบด้วยเจ้าหน้าที่ซึ่งได้รับเลือกจากราษฎรในท้องถิ่นบางส่วน  โดยเฉพาะอย่างยิ่งองค์กรสำหรับเป็นที่ประชุมปรึกษากิจการ  เช่นสภาเทศบาล  สภาจังหวัด  ที่ประกอบด้วยสมาชิกซึ่งราษฎรในท้องถิ่นเลือกตั้งขึ้นมา  ผู้แทนของคนในท้องถิ่นเหล่านั้นเองที่จะเข้ามาทำหน้าที่ในการเป็นผู้บริหารและสมาชิกสภาท้องถิ่น  ทั้งนี้เพื่อให้ราษฎรในท้องถิ่นได้เข้ามามีส่วนร่วมในการปกครอง  ซึ่งเหตุดังกล่าวนี้เองหลักการกระจายอำนาจจึงต่างกับหลักการรวมอำนาจที่ถือเอาการแต่งตั้งเป็นสาระสำคัญ  ดังนั้นจึงอาจกล่าวได้ว่า  การเลือกตั้งถือเป็นหัวใจสำคัญของหลักการกระจายอำนาจทางปกครอง  ถ้าไม่มีการเลือกตั้ง  ก็ไม่ถือว่ามีการกระจายอำนาจให้แก่ท้องถิ่นอย่างแท้จริง

3       องค์กรทางปกครองมีความเป็นอิสระในการดำเนินงาน

กล่าวคือ  องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเป็นอิสระในการดำเนินการตามหน้าที่  มีอำนาจวินิจฉัยสั่งการและดำเนินกิจการได้ด้วยงบประมาณและด้วยเจ้าหน้าที่ของตนเอง  โดยไม่ต้องรับคำสั่งหรืออยู่ใต้บังคับบัญชาตามลำดับชั้นของส่วนกลาง  ส่วนกลางเพียงแต่กำกับดูแลให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นปฏิบัติหน้าที่ให้ถูกต้องตามกฎหมายเท่านั้น

อนึ่ง  การควบคุมบังคับบัญชา  หมายถึง  การใช้อำนาจที่หัวหน้าหน่วยงานใช้ปกครองผู้อยู่ใต้บังคับบัญชา  เช่น  การที่รัฐมนตรีใช้อำนาจบังคับบัญชาเหนือเจ้าหน้าที่ทั้งหลายในกระทรวง  อำนาจบังคับบัญชาเป็นอำนาจที่ผู้บังคับบัญชาสามารถสั่งการใดๆ  ก็ได้ตามที่ตนเห็นว่าเหมาะสม  สามารถกลับ  แก้  ยกเลิกเพิกถอน  คำสั่ง  หรือการกระทำของผู้ใต้บังคับบัญชาได้เสมอ  เว้นแต่จะมีกฎหมายบัญญัติไว้โดยเฉพาะเป็นประการอื่น  อย่างไรก็ตาม  การใช้อำนาจบังคับบัญชานี้ก็ต้องชอบด้วยกฎหมาย  ไม่ใช่ว่าจะใช้ไปในทางที่เหมาะสมแต่ขัดต่อกฎหมายได้  ดังนั้นการใช้อำนาจในลักษณะนี้จึงเหมาะสมกับการจัดระเบียบบริหารราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาค  ตามหลักการรวมอำนาจการปกครอง

ส่วนการกำกับดูแลนั้น  หมายถึง  การควบคุมที่ไม่ใช่เรื่องของความสัมพันธ์ระหว่างผู้บังคับบัญชากับผู้อยู่ใต้บังคับบัญชา  แต่เป็นความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรควบคุมกำกับ  จึงเป็นอำนาจที่มีเงื่อนไข  คือ  จะได้ใช้ก็ต่อเมื่อมีกฎหมายให้อำนาจและต้องเป็นไปตามรูปแบบที่กฎหมายกำหนด

ในการกำกับดูแลนั้น  องค์กรที่กำกับดูแลไม่มีอำนาจสั่งการให้องค์กรภายใต้การกำกับดูแลปฏิบัติการตามที่ตนเห็นสมควร  องค์กรภายใต้การกำกับดูแลย่อมมีความรับผิดชอบ  (อำนาจหน้าที่)  ตามกฎหมายดังนั้นองค์กรกำกับดูแลจึงเพียงแต่กำกับดูแลให้องค์กรภายใต้การควบคุมปฏิบัติหน้าที่ถูกต้องตามกฎหมายเท่านั้น  ไม่มีอำนาจก้าวก่ายล่วงเข้าไปควบคุมถึงความเหมาะสมในการดำเนินงานภายในองค์กรทางปกครองนั้น

ดังนั้นเพื่อให้การกระจายอำนาจทางการปกครองเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ  การจัดระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่นจึงควรต้องสอดคล้องกับหลักการกำกับดูแลดังกล่าวข้างต้นด้วย

การกระจายอำนาจทางปกครอง  แบ่งออกได้  2  ประเภท  ดังต่อไปนี้

1       การกระจายอำนาจทางเขตแดนหรือทางพื้นที่  (Decentralization  Territorial)

การกระจายอำนาจทางเขตแดนหรือทางพื้นที่นี้มีจุดเริ่มต้นมาจากแนวความคิดทางการเมือง (ประชาธิปไตย)  ที่เน้นถึงความสำคัญของการเลือกตั้ง  และมีความเห็นเกี่ยวกับการกระจายอำนาจว่าเป็นการใช้อำนาจโดยตรงของประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย  โดยในการปกครองท้องถิ่นหากเจ้าหน้าที่ของท้องถิ่นยังคงได้รับการแต่งตั้งจากส่วนกลางแล้ว  ก็จะเป็นการรวมอำนาจมิใช่การกระจายอำนาจ  ดังนั้นการกระจายอำนาจในความหมายนี้จึงต้องมีองค์กรปกครองทางเขตแดน  โดยรัฐยอมรับว่าสามารถให้มีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีกิจการและมีระบบบริหารของตนเองได้ภายใต้การควบคุมกำกับของรัฐ  รัฐจึงสร้างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขึ้นและเพื่อการดำเนินการดังกล่าว  รัฐจึงต้องให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีสภาพเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายมหาชนด้วย

ตัวอย่างของการกระจายอำนาจทางเขตแดนหรือทางพื้นที่  ได้แก่  เทศบาล  องค์การบริหารส่วนตำบล  องค์การบริหารส่วนจังหวัด  กรุงเทพมหานคร  และเมืองพัทยา  ซึ่งองค์กรเหล่านี้มีฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติที่มาจากการเลือกตั้ง  และสามารถดำเนินการบริการสาธารณะได้โดยอิสระ  ไม่อยู่ภายใต้บังคับบัญชาแต่อยู่ภายใต้อำนาจกำกับดูแลของส่วนกลาง

ลักษณะสำคัญขององค์กรปกครองท้องถิ่นมี  5  ประการ  ดังนี้

1       มีพื้นที่รับผิดชอบที่ชัดเจน

2       มีสถานะเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายมหาชน

3       มีองค์กรเป็นของตนเอง

4       มีภารกิจหน้าที่ที่เกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ของท้องถิ่นตนเอง

5       มีการกำกับดูแลจากรัฐ

2       การกระจายอำนาจทางบริการหรือกิจการ  (Decentralization  Par  Service)

เป็นการกระจายอำนาจที่เกิดขึ้นเนื่องจากในรัฐสมัยใหม่นั้นมีกิจการของรัฐที่จะต้องจัดทำเพิ่มมากขึ้นและสลับซับซ้อนขึ้นกว่าแต่ก่อน ทำให้รัฐต้องเข้าไปจัดทำกิจการดังกล่าวในรูปขององค์กรกระจายอำนาจทางบริการ  ไม่ว่าจะในทางเศรษฐกิจ  สังคม  กีฬา  วัฒนธรรม  ฯลฯ  โดยให้กิจการนั้นๆ  เป็นนิติบุคคลแยกต่างหากออกจากรัฐ  มีทรัพย์สินเป็นของตนเอง  มีผู้บริหารของตนเอง  ซึ่งจะมีที่มาอย่างไรย่อมขึ้นอยู่กับลักษณะขององค์กรนั้น  ในปัจจุบันประเทศไทยมีการกระจายอำนาจตามกิจการนี้ในรูปขององค์การของรัฐบาล  รัฐวิสาหกิจ  และองค์การมหาชน

ข้อแตกต่างประการสำคัญของการกระจายอำนาจทั้งสองประเภท  คือ

(ก)  การกระจายอำนาจทางบริการหรือกิจการไม่ถือเอาอาณาเขตเป็นข้อจำกัดอำนาจหน้าที่เป็นหลักสำคัญเหมือนกับการกระจายอำนาจทางเขตแดน  ซึ่งองค์การอาจจัดทำกิจการได้ทั่วทั้งประเทศ  หรือทำเฉพาะเขตใดเขตหนึ่ง  ตามที่กฎหมายกำหนดให้เป็นหน้าที่ขององค์การนั้น

(ข)  การกระจายอำนาจทางบริการหรือกิจการไม่ถือว่าการเลือกตั้งผู้บริหารเป็นเงื่อนไขในการจัดตั้งองค์กรที่ได้รับการกระจายอำนาจทางบริการ  ซึ่งต่างจากการกระจายอำนาจทางเขตแดนที่ผู้บริหารต้องมาจากการเลือกตั้งเท่านั้น

ข้อดีและข้อเสียของหลักการกระจายอำนาจ

ข้อดี  คือ  เป็นการสนองความต้องการเฉพาะท้องถิ่นได้ดีขึ้น  และเป็นการแบ่งเบาภาระของส่วนกลางพอสมควร  ตลอดจนทำให้ราษฎรมีความสนใจและมีความรู้พื้นฐานในการปกครองแบบประชาธิปไตย

ข้อเสีย  คือ  อาจทำให้ราษฎรเห็นประโยชน์ของท้องถิ่นสำคัญว่าประโยชน์ส่วนรวม  และการเลือกตั้งทำให้สิ้นเปลืองค่าใช้จ่ายของรัฐ ตลอดจนทำให้เกิดกลุ่มอำนาจทางการเมืองท้องถิ่นขึ้นได้

Advertisement