การสอบไล่ภาค 1 ปีการศึกษา 2557
ข้อสอบกระบวนวิชา POL 3310 การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ
คําแนะนํา ข้อสอบเป็นอัตนัยจํานวน 5 ข้อ ให้นักศึกษาเลือกทํา 3 ข้อ
ข้อ 1 การศึกษาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบคือการศึกษาเกี่ยวกับเรื่องใด
แนวคําตอบ
เฟอรัล เฮดดี้ (Ferret Heady) ได้กล่าวไว้ว่า การศึกษาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ คือ การศึกษา พฤติกรรมหรือกิจกรรมของรัฐบาลในแง่ต่าง ๆ ทั้งนี้เนื่องจากการบริหารรัฐกิจเป็นแง่หนึ่งของกิจกรรมของรัฐบาล และเป็นส่วนหนึ่งของระบบการเมือง จะต้องปฏิบัติหน้าที่ให้บรรลุผลสําเร็จตามเป้าหมายที่มีผู้มีอํานาจทางการเมือง กําหนดไว้
ข้อ 2 วิธีการในการศึกษาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบมีกี่วิธี มีวิธีใดบ้าง
แนวคําตอบ
วิธีการในการศึกษาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบมีหลายวิธี แต่วิธีที่นิยมใช้กันมี 4 วิธี คือ
1 การศึกษาเปรียบเทียบโดยพิจารณาที่สถาบันข้าราชการ (Bureaucracy as a Focus) เป็นการศึกษาเปรียบเทียบที่ไม่ได้สนใจสิ่งแวดล้อม แต่จะพิจารณาเฉพาะตัวระบบราชการ โครงสร้าง กระบวนการ พฤติกรรมข้าราชการ และระบบการเมืองที่เข้ามามีอิทธิพลต่อการบริหารราชการ
2 การศึกษาเปรียบเทียบในแง่ตัวแบบ (Model Approach) เป็นการศึกษาตัวแบบการบริหาร ที่นําเสนอโดยนักคิด เพื่ออธิบายและสร้างความเข้าใจปรากฏการณ์ทางการบริหารที่เกิดขึ้นจริงในกระบวนการ ปกครองต่าง ๆ ซึ่งตัวแบบการบริหารที่มีอิทธิพลต่อการศึกษาบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ มี 2 ตัวแบบ คือ
1) ตัวแบบการบริหารรัฐกิจในประเทศที่พัฒนาแล้ว ได้แก่ ตัวแบบระบบราชการ (Bureaucratic Model) หรือตัวแบบ Weberian ของแมกซ์ เวเบอร์ (Max Weber)
2) ตัวแบบการบริหารรัฐกิจในประเทศกําลังพัฒนา ได้แก่ ตัวแบบพริสมาติก
(Prismatic Model) ของเฟรด ดับบลิว. ริกส์ (Fred W. Riggs)
3 การศึกษาเปรียบเทียบนิเวศวิทยาของการบริหาร (The Ecology of Administration) เป็นการศึกษาความสัมพันธ์ระหว่างสิ่งแวดล้อมกับองค์ประกอบทางการบริหารเพื่อให้เห็นความเหมือนและ ความแตกต่างของการบริหารรัฐกิจของแต่ละประเทศ
4 การศึกษาเปรียบเทียบแบบรายประเทศ (Country Approach) เป็นการศึกษาเปรียบเทียบ ที่เน้นการให้รายละเอียดขององค์ประกอบทางการบริหารของแต่ละประเทศ โดยใช้วิธีพรรณนาความในการอธิบาย ความแตกต่าง ซึ่งการศึกษาแบบนี้จะมีหน่วยวิเคราะห์อยู่ที่ระดับประเทศและกลุ่มประเทศ วิธีที่ใช้ในการศึกษา เปรียบเทียบแบบรายประเทศ มี 2 วิธี คือ
1) การศึกษาเปรียบเทียบข้ามกลุ่มวัฒนธรรมหรือกลุ่มประเทศ (Cross-Cultural) เป็นการศึกษาเปรียบเทียบระหว่างกลุ่มประเทศหนึ่งกับอีกกลุ่มประเทศหนึ่ง เช่น ศึกษาเปรียบเทียบกลุ่มประเทศ เสรีประชาธิปไตยกับกลุ่มประเทศสังคมนิยม กลุ่มประเทศกําลังพัฒนากับกลุ่มประเทศพัฒนาแล้ว เป็นต้น
2) การศึกษาเปรียบเทียบข้ามชาติหรือข้ามประเทศ (Cross-National) เป็นการศึกษา เปรียบเทียบระหว่างประเทศหนึ่งกับอีกประเทศหนึ่งในช่วงเวลาเดียวกัน เช่น ศึกษาการบริหารรัฐกิจของประเทศ อังกฤษเปรียบเทียบกับประเทศสหรัฐอเมริกา หรือศึกษาเปรียบเทียบภายในประเทศเดียวกันแต่ช่วงเวลา แตกต่างกันก็ได้ เช่น ศึกษาการบริหารรัฐกิจของประเทศไทยในสมัยรัฐบาลยิ่งลักษณ์ ชินวัตร เปรียบเทียบกับ รัฐบาลประยุทธ์ จันทร์โอชา เป็นต้น
ข้อ 3 จงอธิบายถึงข้อแตกต่างของการบริหารแบบดั้งเดิมและแบบสมัยใหม่
แนวคําตอบ
การบริหารแบบดั้งเดิม (Classic Model) เป็นรูปแบบการบริหารที่สะท้อนการบริหารราชการ ตามแนวคิดของแมกซ์ เวเบอร์ (Max Weber) ซึ่งพบตัวอย่างได้ในประเทศฝรั่งเศสและเยอรมัน ส่วนการบริหารแบบ สมัยใหม่ (Modern Model) เป็นการบริหารที่ผสมผสานรูปแบบการบริหารของญี่ปุ่นกับประเทศที่พัฒนาแล้ว ซึ่งพบตัวอย่างได้ในประเทศญี่ปุ่น
การบริหารแบบดั้งเดิมและการบริหารแบบสมัยใหม่มีความแตกต่างกัน ดังนี้
1 การบริหารแบบดั้งเดิม ข้าราชการมีสถานภาพเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ แต่การบริหาร แบบสมัยใหม่ ข้าราชการมีสถานภาพเป็นผู้รับใช้กษัตริย์
2 การบริหารแบบดั้งเดิม ข้าราชการจะมีบทบาทในการกําหนดนโยบายและข้าราชการ สามารถดํารงตําแหน่งทางการเมืองได้โดยไม่ต้องลาออกจากตําแหน่งข้าราชการประจํา ส่วนการบริหารแบบ สมัยใหม่ ข้าราชการมีบทบาทในการกําหนดนโยบายเช่นเดียวกันแต่ส่วนใหญ่ข้าราชการจะเข้าสู่อาชีพทาง การเมืองหลังจากเกษียณอายุราชการหรือใกล้จะเกษียณอายุราชการ
3 การบริหารแบบดั้งเดิม การเลื่อนขั้นเงินเดือนจะพิจารณาจากความอาวุโส หลักความ สามารถ มนุษยสัมพันธ์ ความชํานาญเฉพาะด้าน และการสนับสนุนจากผู้นําขององค์การ โดยฝรั่งเศสจะเน้น ความสามารถเป็นหลัก ส่วนเยอรมันจะเน้นความอาวุโสเป็นหลัก แต่การบริหารแบบสมัยใหม่ การเลื่อนขั้น เงินเดือนจะพิจารณาจากหลักความสามารถ ความอาวุโส วุฒิการศึกษา และประสบการณ์ทํางาน โดยญี่ปุ่นจะเน้น ความสามารถเป็นหลัก
4 การบริหารแบบดั้งเดิม การรับราชการจะเน้นความเป็นวิชาชีพมากกว่าการบริหาร แบบสมัยใหม่
5 การบริหารแบบดั้งเดิมเน้นความจงรักภักดีต่อหน่วยงานน้อยกว่าการบริหารแบบ สมัยใหม่
6 การบริหารแบบดั้งเดิมเน้นกฎระเบียบและความสัมพันธ์ที่เป็นทางการ แต่การบริหาร แบบสมัยใหม่เน้นความสัมพันธ์แบบไม่เป็นทางการ
7 การบริหารแบบดั้งเดิมเน้นการทํางานตามความชํานาญเฉพาะด้าน ไม่ได้ทํางานเป็นกลุ่ม หรือทีมงาน (Teamwork) เหมือนการบริหารแบบสมัยใหม่
ข้อ 4 จงอธิบายลักษณะการบริหารราชการในประเทศที่มีลักษณะแบบระบบกลุ่มผู้นําทางราชการพลเรือนและทหาร
แนวคําตอบ
การบริหารราชการแบบระบบกลุ่มผู้นําทางราชการทั้งฝ่ายพลเรือนและทหาร (Bureaucratic Elite Systems Civil and Military) เป็นลักษณะการบริหารที่อํานาจทางการเมืองและการบริหารราชการมักตกอยู่ ในมือของข้าราชการทั้งข้าราชการทหารและข้าราชการพลเรือน ลักษณะการบริหารแบบนี้พบตัวอย่างได้ในประเทศไทย
ลักษณะการบริหารราชการของประเทศไทยเป็นผลสืบเนื่องจากการปฏิรูปในสมัยรัชกาลที่ 5 ซึ่งเป็นการเปลี่ยนแปลงจากระบบบริหารในแบบประเพณีเดิมมาเป็นการแบ่งตามอํานาจหน้าที่เฉพาะด้าน โดยแบ่งออกเป็นกระทรวงต่าง ๆ ตามแบบของยุโรป
การบริหารงานบุคคล มีการสรรหาและคัดเลือกข้าราชการโดยใช้ “ระบบปิดภายใต้ระบบ อุปถัมภ์” คือ มีการสรรหาและคัดเลือกข้าราชการจากตระกูลชั้นสูงโดยการเปิดสอบแข่งขันตามระบบคุณธรรม แต่ในทางปฏิบัติกลับใช้ระบบอุปถัมภ์ ซึ่งประมาณ 15% ของข้าราชการชั้นสูงเป็นผู้สําเร็จการศึกษาจากมหาวิทยาลัย มีเงินเดือนเป็นค่าตอบแทน มีการฝึกอบรมทั้งในและนอกประเทศ และมีหน้าที่ตามตําแหน่งอย่างมีระเบียบแบบแผน โดยโอกาสความก้าวหน้าในการเลื่อนตําแหน่งนั้นขึ้นอยู่กับความเห็นชอบของผู้บริหารในระดับสูง
ส่วนในเรื่องบทบาทและสถานภาพของข้าราชการนั้น ข้าราชการไทยมีบทบาทและสถานภาพเป็น “เจ้าหน้าที่ของรัฐ” โดยอาชีพรับราชการเป็นอาชีพที่ได้รับการยอมรับว่ามีเกียรติสูง มีความมั่นคง แต่มีรายได้ต่ำ ในขณะที่สวัสดิการต่าง ๆ อยู่ในเกณฑ์ที่ดีมาก และการลงโทษทางวินัยมีค่อนข้างน้อย นอกจากนี้ซิฟฟิน ยังมองว่า สถานภาพของข้าราชการเป็นการพิจารณาตามชั้นยศ ผู้มีตําแหน่งชั้นยศที่ต่ํากว่ามักจะเป็นผู้ที่ต้องคอย ปฏิบัติตามคําสั่งของผู้ที่มีตําแหน่งชั้นยศสูงกว่า โดยต้องรับฟังคําสั่งทั้งในส่วนของเนื้องาน และนอกเหนือเนื้องาน
สําหรับการควบคุมการบริหารงาน ข้าราชการไทยมีอํานาจและบทบาทในการบริหารราชการ แผ่นดินอย่างมาก จนยากต่อการควบคุมโดยสถาบันอื่น ๆ ดังที่ริกส์ (Riggs) ได้เสนอว่า ระบบการบริหารของไทย มีลักษณะเป็น “รัฐราชการ” หรือ “อํามาตยาธิปไตย” (Bureaucratic Polity) เนื่องจาก
1 มีการเล่นพรรคเล่นพวก และมีการแสดงอํานาจนิยมของหน่วยราชการ
2 มีลักษณะของการเมืองของรัฐข้าราชการ คือ มีการต่อสู้ทางการเมือง การต่อสู้ระหว่างกลุ่มข้าราชการต่าง ๆ
3 ข้าราชการเป็นใหญ่มีอํานาจตัดสินใจแทนประชาชน
ข้อ 5 จากแนวคิด Good Governance มีส่วนผลักดันให้เกิดการเปลี่ยนแปลงรูปแบบการบริหารราชการในประเทศอังกฤษอย่างไร
แนวคําตอบ
การปฏิรูประบบราชการของประเทศอังกฤษในสมัยนางมาร์กาเร็ต แทตเชอร์ (Margaret Thatcher) เป็นนายกรัฐมนตรีนั้น ได้นําแนวคิด Good Governance หรือธรรมาภิบาล มาใช้ในการเปลี่ยนแปลงรูปแบบ การบริหารราชการ ซึ่งแท็ตเชอร์ได้ใช้เวลาต่อเนื่องยาวนานถึง 12 ปี ในการปฏิรูประบบราชการของอังกฤษให้ ประสบความสําเร็จ โดยปัจจัยที่สนับสนุนให้การดําเนินการปฏิรูปประสบความสําเร็จมีดังนี้
1 ความมุ่งมั่นอย่างแท้จริงของแทตเชอร์ และความอดทนต่อแรงต้านจากข้าราชการที่มี ค่านิยมและความคิดเห็นไม่ตรงกับแนวคิดในการปฏิรูป
2 การมีอํานาจเด็ดขาดในการตัดสินใจ การสั่งการ และการควบคุม เนื่องจากเป็นการปฏิรูป โดยนายกรัฐมนตรีที่ได้รับมอบอํานาจจากรัฐธรรมนูญ
3 การใช้มาตรการปฏิรูประยะยาวหลาย ๆ มาตรการที่เกื้อกูลกัน โดยมาตรการแต่ละส่วน จะมีหน่วยงานย่อยรับผิดชอบประสานกัน
หลักการสําคัญในการดําเนินการปฏิรูประบบราชการของอังกฤษภายใต้แนวคิด Good Governance มีดังนี้
1 การลดจํานวนข้าราชการให้น้อยลง (Downsizing) ซึ่งแท็ตเซอร์ได้กําหนดเป้าหมาย ระยะยาวในการลดจํานวนข้าราชการพลเรือนให้สอดคล้องกับหลักการที่สนับสนุนให้หน่วยงานราชการมีบทบาท เฉพาะตัว โดยแทตเชอร์สามารถลดจํานวนข้าราชการพลเรือนจาก 732,000 คน ในปี ค.ศ. 1979 ให้เหลือเพียง 567,000 คน ในปี ค.ศ. 1980
2 การสร้างหน่วยงานราชการให้มีประสิทธิภาพ (Efficiency Unit) โดยมีแนวทาง การดําเนินงานดังนี้
1) การปรับปรุงดูแลและตรวจสอบประสิทธิภาพ (Efficiency Program) ของหน่วยงานราชการ
2) การส่งเสริมให้เกิดการแข่งขันในหน่วยงานราชการ เพื่อทําให้การทํางานมีคุณภาพ(Quality of Service) และทํางานคุ้มเงิน (Value of Money)
3) การลดค่าใช้จ่ายด้วยการลดขั้นตอนการบริหารงานให้มีความกะทัดรัดมากยิ่งขึ้น
3 การจัดระบบข้อมูลข่าวสารให้กับรัฐมนตรี (Management Information System for Ministers : MINIS) เพื่อเป็นข้อมูลให้รัฐมนตรีนําไปใช้ในการตัดสินใจกําหนดนโยบายสาธารณะ
4 การจัดตั้งหน่วยงานพิเศษทางการบริหาร (Executive Agencies) ตามโครงการ ก้าวต่อ ๆ ไป (The Next Step) เพื่อเป็นการแก้ไขปัญหาการบริหารงานของภาครัฐให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น โดยมี การแบ่งส่วนกลไกของรัฐให้มีขนาดเล็กและทํางานเฉพาะ มีหัวหน้าคือ Chief Executive ซึ่งมาจากการสอบแข่งขัน ขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรี มีอิสระในการบริหารการจัดการด้านการให้บริการให้สอดคล้องกับความต้องการของ ประชาชน จัดการใช้เงินคุ้มค่า มีข้อตกลงทํางานเป็น “Framework Document” รายงานผลการดําเนินการทุก ๆ ปี ต่อนายกรัฐมนตรี ทําหน้าที่ในการสรรหาหน่วยงานที่มีความเหมาะสมในการยกฐานะเป็นหน่วยงานพิเศษ สนับสนุนการจัดทําเอกสารข้อตกลงความรับผิดชอบของหน้าที่พิเศษ และส่งเสริมพัฒนาด้านการจัดการฝึกอบรม
5 การจัดตั้งโครงการสัญญาประชาคม (The Citizen’s Charter) เพื่อปรับปรุงงานด้าน การบริหารและจัดโครงสร้างองค์การให้มีประสิทธิภาพและสามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนได้มากขึ้น โดยมีการจัดตั้งหน่วยงานพิเศษเพื่อรองรับหลักการสัญญาประชาคม (Citizen’s Charter Unit) และกําหนดให้ Charter Mark แก่หน่วยงานบริหารดีเด่น ซึ่งหลักการในการดําเนินงานตามโครงการสัญญาประชาคมมีดังนี้
1) การกําหนดมาตรฐานของการบริการอย่างชัดเจน
2) สนับสนุนให้มีการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารอย่างสมบูรณ์และถูกต้อง
3) สนับสนุนให้ประชาชนมีทางเลือกและมีโอกาสแสดงความคิดเห็นต่อหน่วยงานราชการ
4) สนับสนุนให้เจ้าหน้าที่ของรัฐมีอัธยาศัยที่ดีและคอยช่วยเหลือประชาชนอยู่ตลอดเวลา
5) การให้ความสนใจที่จะแก้ไขข้อผิดพลาดอย่างจริงจังและทันที
6) สนับสนุนให้มีการทํางานที่คุ้มค่ากับเงิน และการประเมินผลงานบริการ
