POL2103 การเมืองส่วนท้องถิ่นในประเทศไทย S/2561

การสอบไล่ภาคฤดูร้อน ปีการศึกษา 2561

ข้อสอบกระบวนวิชา POL 2103 การเมืองส่วนท้องถิ่นในประเทศไทย

คําสั่ง ข้อสอบอัตนัยทั้งหมด 4 ข้อ ให้นักศึกษาทําทุกข้อ

ข้อ 1 “การเปลี่ยนแปลงและการปรับรูปแบบการปกครองท้องถิ่นประกอบด้วยการเปลี่ยนแปลงรูปแบบสุขาภิบาลมาเป็นเทศบาล การเกิดขึ้นขององค์กรปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษเมืองพัทยาและกรุงเทพมหานคร ทั้งจากการกําหนดให้ส่วนหนึ่งของสมาชิกและฝ่ายบริหารมาจากเจ้าหน้าที่ ของรัฐ/ข้าราชการ การเลือกฝ่ายบริหารจากสมาชิกสภาฯ และการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนในปัจจุบัน”

จากข้อความดังกล่าวข้างต้น จงอธิบายพร้อมวิเคราะห์แนวคิด หลักการและเหตุผล ในการเปลี่ยนแปลงและดําเนินการให้มีการปกครองท้องถิ่นรูปแบบต่าง ๆ พร้อมยกตัวอย่างประกอบ มาโดยสังเขป

แนวคําตอบ

แนวคิด หลักการและเหตุผลในการเปลี่ยนแปลงรูปแบบการปกครองท้องถิ่นจากรูปแบบ สุขาภิบาลมาเป็นเทศบาล

– ในสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวได้มีการปฏิรูประบบการบริหารราชการแผ่นดิน ครั้งใหญ่ เพื่อทําสยามประเทศให้มีความทันสมัยทัดเทียมกับนานาอารยประเทศ จึงเกิดหน่วยการปกครองท้องถิ่น รูปแบบ “สุขาภิบาล” ซึ่งบริหารงานในรูปแบบคณะกรรมการ อย่างไรก็ตามเนื่องจากสยามประเทศในยุคสมัยนี้ อยู่ในระบอบการปกครองแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ คณะกรรมการสุขาภิบาลทั้งในกรุงเทพมหานครและ หัวเมืองต่าง ๆ ก็ยังเป็นขุนนางหรือข้าราชการที่พระมหากษัตริย์ เสนาบดี หรือผู้ว่าราชการเมืองเป็นผู้แต่งตั้ง ไม่มีตัวแทนภาคประชาชนที่มาจากการเลือกตั้งจากประชาชนในท้องถิ่น จึงทําให้ประชาชนเข้าใจว่าสุขาภิบาล ก็คือหน่วยราชการของรัฐบาลที่มาทําหน้าที่รักษาความสะอาดของชุมชน กําจัดขยะ จัดให้มีไฟฟ้า น้ำสะอาด เพื่อการอุปโภคบริโภคเท่านั้น

เมื่อเกิดการปฏิวัติเปลี่ยนแปลงการปกครองมาเป็นระบอบประชาธิปไตยในปี พ.ศ. 2475 ได้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดในการใช้อํานาจอธิปไตยเพื่อปกครองประเทศ คณะราษฎร มีเจตนารมณ์อันแน่วแน่ที่จะกระจายอํานาจการปกครองตนเองในระดับท้องถิ่นให้แก่ประชาชน โดยมุ่งหวังให้เป็น โรงเรียนฝึกหัดการปกครองแบบประชาธิปไตย จึงได้ตราพระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล พ.ศ. 2476 ยุบเลิก การปกครองท้องถิ่นรูปแบบสุขาภิบาลและจัดตั้งหน่วยการปกครองท้องถิ่นรูปแบบ “เทศบาล” ซึ่งมีการจัดโครงสร้าง การบริหารราชการออกเป็น 2 ฝ่าย คือ ฝ่ายนิติบัญญัติ เรียกว่า สภาเทศบาล มาจากการเลือกตั้งโดยประชาชน และฝ่ายบริหาร เรียกว่า คณะเทศมนตรี มาจากการแต่งตั้งจากสมาชิกสภาเทศบาล

แม้เจตนารมณ์ของคณะราษฎรจะเป็นสิ่งที่ดี แต่การปกครองท้องถิ่นในรูปแบบเทศบาลก็ไม่ได้ เป็นไปตามที่คณะราษฎรคาดหวัง เนื่องจากประชาชนในสมัยนี้ยังขาดความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับการปกครองตนเอง ที่แท้จริง เพราะไม่มีพื้นฐานของการได้รับสิทธิเลือกตั้งผู้ปกครองมาแต่อดีต ทําให้การจัดตั้งเทศบาลดําเนินไป ด้วยความยากลําบาก รวมทั้งเทศบาลที่ได้จัดตั้งขึ้นแล้วก็เกิดปัญหาและอุปสรรคนานัปการ เช่น ปัญหารายได้ ของท้องถิ่นที่ไม่เพียงพอกับรายจ่าย อํานาจของเทศบาลมีอยู่น้อยกว่าหน้าที่ ประชาชนขาดความรู้ถึงหลักการ ปกครองตนเองและยังคงมีความเข้าใจว่าเทศบาลเป็นหน่วยงานของรัฐบาล รวมทั้งทัศนคติของประชาชนที่เคยชิน กับการรอรับความช่วยเหลือจากทางราชการมากกว่าที่จะพึ่งพาตนเอง จากปัญหาและอุปสรรคต่าง ๆ ทําให้พระราชบัญญัติเทศบาลถูกยกเลิกและประกาศใช้ในรัฐบาลระยะต่อ ๆ มาอีกหลายครั้ง จนกระทั่งมีการประกาศใช้ พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 ซึ่งเป็นฉบับที่ใช้มาจนถึงปัจจุบัน โดยมีการแก้ไขเพิ่มเติมครั้งล่าสุดในปี พ.ศ. 2546 เพื่อปรับปรุงรูปแบบและโครงสร้างเทศบาลให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ที่มีวัตถุประสงค์มุ่งเน้นการกระจายอํานาจให้ท้องถิ่นมีอิสระในการปกครองตนเองตามความต้องการ ของประชาชนในท้องถิ่นอย่างแท้จริง จึงส่งผลให้ในปัจจุบันเทศบาลมีอิสระในการกําหนดนโยบายการปกครอง มีอิสระในการบริหารงานบุคคล มีอิสระในด้านการเงินและการคลัง มีอํานาจหน้าที่เป็นของตนเองโดยเฉพาะ รวมทั้งมีโครงสร้างการบริหารราชการซึ่งประกอบด้วย 2 ฝ่าย คือ ฝ่ายนิติบัญญัติ เรียกว่า สภาเทศบาล และ ฝ่ายบริหาร เรียกว่า นายกเทศมนตรี โดยทั้งสองฝ่ายมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน

ส่วนการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบสุขาภิบาลนั้น หลังจากที่ถูกยกเลิกในปี พ.ศ. 2476 ได้ถูกนํากลับมาใช้ใหม่อีกครั้งในสมัยรัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม จนกระทั่งมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 การปกครองในรูปแบบสุขาภิบาลถูกพิจารณาว่ามีโครงสร้างไม่สอดคล้องกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ และไม่เหมาะสมที่จะรองรับการกระจายอํานาจที่เพิ่มขึ้นได้อย่างมีประสิทธิภาพ จึงได้มีการตราพระราชบัญญัติเปลี่ยนแปลงฐานะของสุขาภิบาลเป็นเทศบาล พ.ศ. 2542 เพื่อเปลี่ยนแปลงฐานะของ สุขาภิบาลที่มีอยู่เดิมให้เป็นเทศบาลตําบล พร้อมทั้งยกเลิกการปกครองส่วนท้องถิ่นในรูปแบบสุขาภิบาลเมื่อวันที่ 24 พฤษภาคม พ.ศ. 2542

– แนวคิด หลักการและเหตุผลของการเกิดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษเมืองพัทยา และกรุงเทพมหานคร

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีลักษณะหรือ องค์ประกอบบางประการแตกต่างไปจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั่ว ๆ ไป ความแตกต่างนี้สืบเนื่องมาจาก ลักษณะเฉพาะของท้องถิ่นนั้น ๆ เอง เช่น เป็นท้องถิ่นที่มีความเจริญทางเศรษฐกิจมาก เป็นท้องถิ่นที่มีประชากร อาศัยอยู่อย่างหนาแน่น หรือเป็นท้องถิ่นที่เป็นสถานที่ท่องเที่ยวที่มีชื่อเสียง มีนักท่องเที่ยวจํานวนมาก เป็นต้น โดยลักษณะเฉพาะของท้องถิ่นนั้นทําให้การใช้รูปแบบการบริหารจัดการแบบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั่วไป ไม่เหมาะสม ไม่สามารถตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นได้อย่างมีประสิทธิภาพ จึงต้องมี การคิดค้นหารูปแบบการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษขึ้นเพื่อตอบสนองต่อความต้องการดังกล่าว ซึ่งในกรณีของประเทศไทยมีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษเพียง 2 รูปแบบ คือ เมืองพัทยา และ กรุงเทพมหานคร ในกรณีของเมืองพัทยาได้รับการจัดตั้งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษด้วยเหตุที่ เมืองพัทยาเป็นเมืองท่องเที่ยว รวมทั้งเป็นการทดลองการปกครองท้องถิ่นรูปแบบผู้จัดการเมือง (City Manager) ส่วนกรุงเทพมหานครได้รับการจัดตั้งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษด้วยเหตุที่กรุงเทพมหานคร เป็นเมืองหลวง เป็นศูนย์กลางทุกด้าน และเป็นมหานครที่สําคัญที่สุดในประเทศไทย

เมืองพัทยา

เมืองพัทยาเดิมเป็นหมู่บ้านชาวประมงอยู่ในเขตสุขาภิบาลนาเกลือ อําเภอบางละมุง จังหวัด ชลบุรี เนื่องจากสภาพภูมิประเทศของเมืองพัทยามีความสวยงามจึงทําให้กลายเป็นแหล่งท่องเที่ยวยอดนิยม ของนักท่องเที่ยวทั้งชาวไทยและชาวต่างประเทศ แต่ปัญหาที่ตามมาเกินขีดความสามารถของสุขาภิบาลนาเกลือ จะจัดการได้ไม่ว่าจะเป็นปัญหาขยะมูลฝอย น้ําเสีย ความเสื่อมโทรมของสิ่งแวดล้อม เมืองเจริญเติบโตอย่างไร้ทิศทาง เพราะขาดการวางผังเมือง ฯลฯ ปัญหาต่าง ๆ มิได้ส่งผลกระทบเฉพาะประชาชนภายในท้องถิ่น แต่ยังส่งผลกระทบต่อชุมชนรอบข้าง นักท่องเที่ยวโดยเฉพาะชาวต่างประเทศ ซึ่งสร้างผลกระทบต่อสภาพเศรษฐกิจโดยรวมเป็นอย่างมาก กระทรวงมหาดไทยจึงเห็นความจําเป็นเร่งด่วนที่ต้องแก้ไขปัญหาต่าง ๆ ของเมืองพัทยา รวมทั้งหารูปแบบของ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่เหมาะสมกับสภาพเศรษฐกิจและสังคมของเมืองพัทยา ในขณะนั้นรูปแบบการปกครอง แบบผู้จัดการเมืองซึ่งใช้ได้ผลดีกับการบริหารงานท้องถิ่นในสหรัฐอเมริกาได้เข้ามามีอิทธิพลต่อแนวความคิด ในการจัดตั้งหน่วยการปกครองท้องถิ่นของประเทศไทย ในปี พ.ศ. 2521 จึงได้มีการตราพระราชบัญญัติระเบียบ บริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. 2521 ยุบเลิกสุขาภิบาลนาเกลือและจัดตั้งเมืองพัทยาเป็นการปกครองท้องถิ่น รูปแบบพิเศษโดยใช้การบริหารรูปแบบสภาและผู้จัดการเมือง ภายหลังต่อมาเมื่อมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ระบบการจ้างผู้จัดการเป็นหัวหน้าฝ่ายบริหารขัดแย้งกับบทบัญญัติการปกครอง ท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญจึงได้มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. 2542 ซึ่ง ใช้บังคับมาจนถึงปัจจุบัน โดยยกเลิกระบบการจ้างผู้จัดการเมืองและใช้ระบบสภาเมืองพัทยากับนายกเมืองพัทยา ซึ่งทั้งสองฝ่ายมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน

กรุงเทพมหานคร

การเปลี่ยนแปลงให้กรุงเทพมหานครเป็นการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษอย่างเต็มรูปแบบ เกิดขึ้นภายใต้รัฐบาล ม.ร.ว.คึกฤทธิ์ ปราโมช ในปี พ.ศ. 2518 โดยรัฐบาลได้ประกาศยกเลิกประกาศของ คณะปฏิวัติ ฉบับที่ 335 และประกาศใช้พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2518 ซึ่ง มีสาระสําคัญ คือ เปลี่ยนการปกครองกรุงเทพมหานครจากราชการส่วนภูมิภาคถึงท้องถิ่น มาเป็นราชการบริหาร ส่วนท้องถิ่นเพียงอย่างเดียว โดยกําหนดให้โครงสร้างของกรุงเทพมหานครประกอบด้วยฝ่ายสภานิติบัญญัติ คือ สภากรุงเทพมหานคร และฝ่ายบริหาร คือ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครและรองผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร โดยทั้งสองฝ่ายมาจากการเลือกตั้งโดยประชาชน

ครั้นในปี พ.ศ. 2528 รัฐบาลของพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ ได้มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติ ระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 แทนพระราชบัญญัติเดิม โดยเปลี่ยนแปลงในส่วนฝ่ายบริหาร กําหนดให้ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครมาจากการเลือกตั้งโดยประชาชน ส่วนรองผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร แต่งตั้งโดยผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ซึ่งการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นของกรุงเทพมหานครได้ใช้ระบบดังกล่าว มาจนถึงปัจจุบัน