การสอบไล่ฤดูร้อน ปีการศึกษา 2551
(สำหรับนักศึกษาคณะรัฐศาสตร์)
คำแนะนำ ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน มี 4 ข้อ (คะแนนเต็มข้อละ 25 คะแนน)
ข้อ 1 จงอธิบายอย่างละเอียดว่า กฎหมายปกครองมีความสำคัญต่อการบริหารราชการแผ่นดินของไทยปัจจุบันอย่างไร พร้อมยกตัวอย่างให้ชัดเจน
ธงคำตอบ
กฎหมายปกครองมีความสำคัญต่อการบริหารราชการแผ่นดินของไทยปัจจุบันดังนี้ คือ
กฎหมายปกครอง ซึ่งอาจจะอยู่ในชื่อของ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ หรือพระราชบัญญัติหรือพระราชกำหนด หรือประมวลกฎหมาย เป็นกฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจหน้าที่ในทางปกครองแก่หน่วยงานทางปกครอง หรือแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐ
ซึ่งอำนาจหน้าที่ในทางปกครองนั้น ได้แก่ อำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะ และการใช้อำนาจทางปกครอง ในการออกกฎ การออกคำสั่งทางปกครอง รวมทั้งการกระทำในทางปกครองอื่นๆ เช่น การทำสัญญาทางปกครอง เป็นต้น
สำหรับการบริหารราชการแผ่นดินของไทยปัจจุบัน จะแบ่งออกเป็น 3 ส่วน ได้แก่
1 ราชการบริหารส่วนกลาง ได้แก่ กระทรวง ทบวง กรม เป็นต้น
2 ราชการบริหารส่วนภูมิภาค ได้แก่ จังหวัด และอำเภอ
3 ราชการบริหารส่วนท้องถิ่น ได้แก่ เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล องค์การบริหารสาวนจังหวัด กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา
ซึ่งการบริหารราชการแผ่นดินของราชการบริหารทุกส่วน ก็คือการกระทำหรือการใช้อำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายได้บัญญัติไว้นั่นเอง ไม่ว่าจะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะต่างๆ หรือการใช้อำนาจในทางปกครอง เช่น ในการออกกฎ ออกคำสั่งทางปกครอง หรือการกระทำทางปกครองอื่นๆ ซึ่งกฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจหน้าที่ไว้ดังกล่าว คือ กฎหมายปกครองนั่นเอง
ตัวอย่างเช่น พระราชบัญญัติเทศบาล เป็นกฎหมายปกครองและเป็นกฎหมายที่บัญญัติเกี่ยวกับการบริหารราชการของเทศบาลซึ่งเป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่น เช่น บัญญัติถึงอำนาจหน้าที่ในทางปกครอง ขอบเขตของการใช้อำนาจทางปกครอง ตลอดทั้งโครงสร้างของเทศบาล เป็นต้น
ข้อ 2 นายแรม ไม่รักเรียน หลังจากจบ ม.6 แล้วสอบเข้ามหาวิทยาลัยไม่ได้ แม่จึงบังคับให้เรียนรามฯ ที่กรุงเทพฯ เรียนอยู่หลายปีไม่จบจนถูกเกณฑ์เป็นทหาร เมื่อพ้นทหารแล้วพอดีหลักสูตรนิติศาสตร์ภาคพิเศษเปิดสอนที่มหาวิทยาลัยรามคำแหงสาขาวิทยบริการจังหวัดตรัง แม่จึงบังคับให้นายแรมฯมาสมัครเรียน
แต่นายแรมฯ ก็ยังคงไม่สนใจในการเรียนเช่นเดิม คือไม่มาเรียน ไม่อ่านหนังสือ จึงสอบวิชากฎหมายปกครองไม่ผ่าน สอบซ่อมก็ไม่ผ่าน ลงทะเบียนใหม่อีกสองครั้งก็ยังไม่ผ่านอีก จนเพื่อนๆร่วมรุ่นรับปริญญากันไปหมดแล้ว
นายแรมฯ ก็ยังสอบกฎหมายปกครองไม่ผ่าน แม่นายแรมฯ จึงนำคดีไปฟ้องศาลปกครองว่าประกาศผลสอบวิชากฎหมายปกครองภาคเรียนที่ผ่านมาเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบ เนื่องจากบุตรชายของตนทำข้อสอบได้ถูกต้องทั้งสี่ข้อ
ถามว่า ถ้าท่านเป็นศาลจะใช้หลักกฎหมายใดมาพิจารณาในคดีนี้ และจะตัดสินว่าอย่างไร พร้อมยกข้อกฎหมายประกอบให้ชัดเจน
ธงคำตอบ
พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 42 วรรคแรก บัญญัติว่า
“ผู้ใดได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจะเดือดร้อนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้อันเนื่องจากการ กระทำหรือการงดเว้นการกระทำของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือ มีข้อโต้แย้งเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง หรือกรณีอื่นใดที่อยู่ในเขตอำนาจศาลปกครองตามมาตรา 9 และการแก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือความเสียหายหรือข้อยุติข้อโต้แย้งนั้นต้องมีคำบังคับตามที่กำหนดในมาตรา 72 ผู้นั้นมีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครอง”
ตาม พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองฯ มาตรา 42 วรรคแรกดังกล่าว จะเห็นได้ว่าบุคคลผู้มีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครองนั้น จะต้องเป็นผู้ที่ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายเนื่องจากการกระทำของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งข้อเท็จจริงตามปัญหาการที่มีประกาศว่านายแรมสอบวิชากฎหมายปกครองในภาคเรียนที่ผ่านมาไม่ผ่านนั้น ผู้ที่ได้รับความเสียหายและจะนำคดีไปฟ้องศาลปกครองว่าประกาศผลสอบ วิชากฎหมายปกครองในภาคเรียนที่ผ่านมาเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบนั้นต้องเป็นนายแรม ไม่ใช่แม่นายแรมซึ่งมิใช่ผู้เสียหาย
ดังนั้นเมื่อแม่นายแรม ได้นำคดีไปฟ้องศาลปกครองว่าประกาศผลสอบดังกล่าวเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบ ถ้าข้าพเจ้าเป็นศาลปกครองจะพิจารณาไม่รับฟ้องคดีนี้ เพราะผู้ฟ้องคดีไม่ใช่ผู้เสียหายในคดีนี้ตาม พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองฯ มาตรา 42 วรรคแรก ส่วนกรณีอื่นไม่ต้องนำมาพิจารณา
สรุป ถ้าข้าพเจ้าเป็นศาลปกครอง จะมีคำสั่งไม่รับฟ้องคดีนี้ เพราะผู้ฟ้องคดีไม่ใช่ผู้เสียหาย ตามเหตุผลและหลักกฎหมายดังกล่าวข้างต้น
ข้อ 3 จงอธิบายลักษณะของอำนาจบังคับบัญชา และอำนาจกำกับดูแลมาโดยละเอียด
ธงคำตอบ
“อำนาจบังคับบัญชา” เป็นอำนาจที่หัวหน้าหน่วยงานใช้ปกครองผู้ใต้บังคับบัญชา เป็นอำนาจที่ไม่มีเงื่อนไข ผู้บังคับบัญชาสามารถที่จะสั่งการใดๆ ก็ได้ตามที่เห็นว่าเหมาะสม สามารถที่จะกลับ แก้ไข ยกเลิกเพิกถอน คำสั่งหรือกรกระทำของผู้ใต้บังคับบัญชาได้เสมอ เว้นแต่จะมีกฎเกณฑ์บัญญัติไว้โดยเฉพาะเป็นประการอื่น แต่อย่างไรก็ตามการใช้อำนาจบังคับบัญชานั้นจะต้องชอบด้วยกฎหมายด้วย จะใช้อำนาจบังคับบัญชาที่ขัดต่อกฎหมายไม่ได้แม้ว่าจะได้ใช้ไปในทางที่เหมาะสมก็ตาม
ส่วน “อำนาจกำกับดูแล” หรืออำนาจควบคุมกำกับนั้น ไม่ใช่เรื่องของความสัมพันธ์ระหว่างผู้บังคับบัญชากับผู้ใต้บังคับบัญชา แต่เป็นความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรควบคุมกำกับองค์กรภายใต้การควบคุมกำกับ จึงเป็นอำนาจที่มีเงื่อนไข คือจะใช้ได้ต่อเมื่อมีกฎหมายให้อำนาจและต้องเป็นไปตามรูปแบบที่กฎหมายกำหนด
ในการควบคุมกำกับนั้น องค์กรควบคุมกำกับไม่มีอำนาจสั่งการให้องค์กรภายใต้การควบคุมกำกับปฏิบัติตามที่เห็นสมควร องค์กรภายใต้ควบคุมกำกับมีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย องค์กรควบคุมกำกับจึงเพียงแต่ควบคุมกำกับให้องค์กรภายใต้การควบคุมกำกับปฏิบัติหน้าที่ให้ถูกต้องตามกฎหมายเท่านั้น
ข้อ 4 นายแมนเปิดกิจการร้านอาหารของตนเองและทำการโฆษณาเชิญชวนให้ประชาชนใน เขตอำเภอของตนมารับประทานอาหารที่ร้านของตนตามใบอนุญาตให้ทำการโฆษณาโดยใช้ เครื่องขยายเสียงจากพนักงานฝ่ายปกครอง (นายอำเภอ)
ปรากฏว่าเสียงที่โฆษณาสร้างความรำคาญให้แก่เพื่อนบ้านใกล้เคียง นายอำเภอจึงมีหนังสือไปยังนายแมนให้ลดเสียงลง ถ้าไม่ปฏิบัติตามอาจสั่งให้หยุดโฆษณาได้ ดังนี้ หนังสือแจ้งให้นายแมนลดเสียงจากการใช้เครื่องขยายเสียงของนายอำเภอดังกล่าว เป็นคำสั่งทางปกครองตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 หรือไม่ เพราะเหตุใด จงอธิบาย
ธงคำตอบ
มาตรา 5 แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 นั้น “คำสั่งทางปกครอง” หมายความว่า
(1) การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัย อุทธรณ์ การรับรอง และการรับจดทะเบียน แต่ไม่ไหมายความรวมถึงการออกกฎ
(2) การอื่นที่กำหนดในกระทรวง
กรณีที่จะเป็นคำสั่งทางปกครองตาม (1) นั้น จะต้องมีองค์ประกอบดังนี้ คือ
1 ต้องเป็นคำสั่งที่ออกโดยเจ้าหน้าที่
2 ต้องมีลักษณะเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมาย
3 ต้องมีลักษณะเป็นการแสดงเจตนาของเจ้าหน้าที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล
4 ต้องก่อให้เกิดผลเฉพาะกรณีหรือเรื่องใดเรื่องหนึ่งโดยเฉพาะเจาะจง
5 ต้องมีผลโดยตรงไปสู่ภายนอกฝ่ายปกครอง
วินิจฉัย
การที่นายอำเภอได้มีหนังสือแจ้งไปยังนายแมนเพื่อให้นายแมนลดเสียงลง และถ้าไม่ปฏิบัติตามอาจสั่งให้หยุดโฆษณานั้น ถือได้ว่าเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมาย (พ.ร.บ. ควบคุมการโฆษณาโดยใช้เครื่องขยายเสียง พ.ศ. 2493) ของเจ้าหน้าที่คือนายอำเภอ และการใช้อำนาจออกคำสั่งดังกล่าว มีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิของนายแมน คือนายแมนต้องลดเสียงในการใช้เครื่องขยายเสียงลง ซึ่งถ้าไม่ปฏิบัติตามเจ้าหน้าที่อาจสั่งให้หยุดโฆษณาได้ จึงมีลักษณะเป็นคำสั่งทางปกครอง
สรุป หนังสือแจ้งให้นายแมนลดเสียงจากการใช้เครื่องขยายเสียงของนายอำเภอเป็นคำสั่งทางปกครอง ด้วยเหตุผลและหลักกฎหมายดังกล่าวข้างต้น
