การสอบไล่ภาค 2 ปีการศึกษา 2551
(สำหรับนักศึกษาคณะรัฐศาสตร์)
คำแนะนำ ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน มี 4 ข้อ
ข้อ 1 จงอธิบายอย่างละเอียด
1 ผู้ใช้กฎหมายปกครองได้แก่ใครบ้าง
2 การใช้อำนาจทางปกครองได้แก่อะไรบ้าง
3 กฎได้แก่อะไรบ้าง
4 คำสั่งทางปกครองคืออะไร
5 มาตรา 9(3) พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 บัญญัติว่าอย่างไร
ธงคำตอบ
1 ผู้ใช้กฎหมายปกครอง ได้แก่ หน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ
1) หน่วยงานทางปกครอง เช่น
(1) หน่วยงานการบริหารราชการส่วนกลาง ได้แก่ กระทรวง ทบวง กรม
(2) หน่วยงานการบริหารราชการส่วนภูมิภาค ได้แก่ จังหวัด อำเภอ
(3) หน่วยงานการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ได้แก่ องค์การบริหารส่วนตำบล เทศบาล องค์การบริหารส่วนจังหวัด กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา
(4) รัฐวิสาหกิจ ได้แก่ การไฟฟ้านครหลวง การประปานครหลวง ธนาคารออมสิน การท่าเรือแห่งประเทศไทย การรถไฟแห่งประเทศไทย
(5) หน่วยงานอื่นๆ ของรัฐที่กฎหมายบัญญัติให้เป็นหน่วยงานทางปกครอง
(6) หน่วยงานเอกชนที่ใช้อำนาจหรือได้รับให้ใช้อำนาจปกครองตามกฎหมาย ได้แก่ สำนักงานรังวัดเอกชน สถานที่ตรวจสภาพรถยนต์ สภาทนายความ แพทยสภา เป็นต้น
2) เจ้าหน้าที่ของรัฐ ได้แก่ บุคคลหรือคณะบุคคลที่ใช้อำนาจหรือได้รับมอบให้ใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย รวมถึงคณะบุคคลที่จัดตั้งขึ้นและมีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายด้วย เช่น ข้าราชการพนักงาน เจ้าหน้าที่ รวมถึงคณะกรรมการที่จัดตั้งขึ้นตามกฎหมายด้วย
2 การใช้อำนาจทางปกครอง คือการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ ได้แก่
1) การออกกฎ เช่น การออกพระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง เป็นต้น
2) การออกคำสั่งทางปกครอง เช่น การสั่งการ การอนุญาต การรับจดทะเบียน เป็นต้น
3) การกระทำทางปกครองอื่นๆ เช่น การปฏิบัติการทางปกครอง หรือสัญญาทางปกครอง เป็นต้น
3 กฎ หมายความว่า พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบข้อบังคับ หรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ
4 คำสั่งทางปกครอง หมายความว่า
1) การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคลไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และการรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ
2) การอื่นที่กำหนดในกฎกระทรวง
5 ตามมาตรา 9(3) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ได้บัญญัติไว้ว่า
ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษา หรือมีคำสั่งในเรื่องต่อไปนี้
(3) คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิด หรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร
ข้อ 2 องค์การบริหารส่วนตำบลแห่งหนึ่งได้สร้างถนนเข้าหมู่บ้านเป็นระยะทาง 800 เมตร ต่อมานายสมชายได้แจ้งกับองค์การบริหารส่วนตำบลเมื่อวันที่ 5 กุมภาพันธ์ 2550 ว่าส่วนหนึ่งของถนนได้รุกล้ำเข้าไปในที่ของตนเป็นเนื้อที่ 25 ตารางวา และการสร้างถนนดังกล่าวทำให้ตัวบ้านของตนทรุดและแตกร้าว คิดค่าเสียหาย 300,000 บาท
องค์การบริหารส่วนตำบลได้ตอบนายสมชาย ไปเมื่อวันที่ 15 มีนาคม 2550 ว่าที่ดินที่ทำถนนทั้งหมดนั้นเป็นที่ดินขององค์การบริหารส่วนตำบล ส่วนบ้านที่ชำรุดเสียหายนั้นได้ให้วิศวกรไปตรวจสอบค่าเสียหายแล้ว องค์การบริหารส่วนตำบลชดใช้ค่าบ้านทรุดและเสียหายได้เพียง 100,000 บาท
วันที่ 1 กุมภาพันธ์ 2551 นายสมชาย มาพบท่าน ท่านจะแนะนำนายสมชาย ในกรณีดังกล่าวอย่างไร จงอธิบายและยกหลักกฎหมายประกอบให้ชัดเจน
ธงคำตอบ
พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคแรก (1) (2) และ (3) บัญญัติว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในเรื่องดังต่อไปนี้
(1) คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ คำสั่งหรือการกระทำอื่นใด เนื่องจากการกระทำโดยไม่มีอำนาจ หรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่ หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย หรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้น หรือโดยไม่สุจริตหรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม หรือมีลักษณะเป็นการสร้างขั้นตอนโดยไม่จำเป็น หรือสร้างภาระให้เกิดกับประชาชนเกินสมควร หรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ
(2) คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร
(3) คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิด หรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร
และมาตรา 42 วรรคสอง บัญญัติว่า
ในกรณีที่มีกฎหมายกำหนดขั้นตอนหรือวิธีการสำหรับการแก้ไขความเดือดร้อนหรือเสียหายในเรื่องใดไว้โดยเฉพาะ การฟ้องคดีปกครองในเรื่องนั้นจะกระทำได้ต่อเมื่อมีการดำเนินการตามขั้นตอนและวิธีการดังกล่าว และได้มีการสั่งการตามกฎหมายนั้น หรือมิได้มีการสั่งการภายในเวลาอันสมควรหรือภายในเวลาที่กฎหมายนั้นกำหนด
ตามปัญหาข้อพิพาทระหว่างองค์การบริหารส่วนตำบล กับนายสมชาย มีอยู่ 3 ประเด็น ได้แก่
ประเด็นที่ 1 นายสมชายอ้างว่าที่ดินที่องค์การบริหารส่วนตำบลได้สร้างถนนเข้าหมู่บ้านนั้น มีที่ดินจำนวน 25 ตารางวาเป็นของตน แต่องค์การบริหารส่วนตำบลก็อ้างว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่ดินขององค์การบริหารส่วนตำบล ประเด็นพิพาทที่เกิดขึ้น จึงเป็นเรื่องของการโต้แย้งกรรมสิทธิ์ในที่ดินเนื้อที่ 25 ตารางวานั้นว่าเป็นของใคร
คดีพิพาทดังกล่าว จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับเรื่องของกรรมสิทธิ์ในที่ดินไม่ใช่คดีพิพาทตามมาตรา 9 (1) (2) และ (3) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ ดังนั้นคดีพิพาทดังกล่าวจึงไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองที่จะรับไว้พิจารณาพิพากษา จึงต้องนำคดีดังกล่าวไปฟ้องศาลยุติธรรมคือศาลแพ่ง จะฟ้องศาลปกครองไม่ได้
ประเด็นที่ 2 การที่องค์การบริหารส่วนตำบลได้สร้างถนนเข้าหมู่บ้าน และการสร้างถนนดังกล่าวทำให้ตัวบ้านของนายสมชายทรุดและแตกร้าวนั้น การกระทำดังกล่าวขององค์การบริหารส่วนตำบล
ถือว่าเป็นการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายขององค์การบริหารส่วนตำบลตามที่กฎหมายได้บัญญัติไว้ และก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้อื่นตามมาตรา 9(3) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ดังนั้นจึงต้องนำคดีพิพาทดังกล่าวไปฟ้องศาลปกครองภายในอายุความ 1 ปี ตามมาตรา 51
ประเด็นที่ 3 นายสมชายได้เรียกร้องให้องค์การบริหารส่วนตำบลชดใช้ค่าเสียหาย 300,000 บาทแต่องค์การบริหารส่วนตำบลตอบกลับมาว่าจะชดใช้ค่าเสียหายได้เพียง 100,000 บาท ซึ่งการกำหนดค่าเสียหายขององค์การบริหารส่วนตำบลดังกล่าวถือว่าเป็นคำสั่งทางปกครอง ดังนั้นถ้านายสมชายไม่พอใจกับค่าเสียหายที่องค์การบริหารส่วนตำบลชดใช้ให้
นายสมชายจะต้องปฏิบัติตามมาตรา 42 วรรคสอง คือ จะต้องอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองนั้นก่อนที่จะนำคดีพิพาทนั้นไปฟ้องศาลปกครอง
และในกรณีดังกล่าวนายสมชายสามารถที่จะอุทธรณ์ได้เนื่องจากยังไม่เกินกำหนดระยะเวลาอุทธรณ์ คือ 1 ปี และเมื่อได้อุทธรณ์แล้ว ถ้าองค์การบริหารส่วนตำบลตอบกลับมาแต่นายสมชายไม่พอใจค่าตอบแทน หรือถ้าไม่ตอบมาภายใน 90 วัน นายสมชายสามารถนำคดีไปฟ้องศาลปกครองได้
สรุป เมื่อนายสมชายมาหาข้าพเจ้า ข้าพเจ้าจะแนะนำกรณีดังกล่าวแก่นายสมชาย ตามเหตุผลและหลักกฎหมายดังกล่าวข้างต้น
ข้อ 3 จากการศึกษาหลักที่ใช้ในการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินนั้น เห็นได้ว่าประเทศไทยใช้ทั้งหลักการรวมอำนาจปกครองและหลักกระจายอำนาจปกครอง ดังนี้ให้ท่านอธิบายว่าประเทศไทยใช้ทั้งสองหลักในการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินอย่างไรบ้าง
ธงคำตอบ
ประเทศไทยได้นำแนวคิดเรื่องหลักการรวมอำนาจใช้ในการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน คือ การจัดระเบียบบริหารราชการส่วนกลางจะใช้หลักการรวมศูนย์อำนาจปกครอง และการจัดระเบียบบริหารราชการส่วนภูมิภาคใช้หลักการกระจายการรวมศูนย์อำนาจหรือหลักการแบ่งอำนาจปกครอง
หลักการรวมอำนาจปกครอง เป็นหลักในการจัดระเบียบบริหารราชการ โดยการมอบอำนาจปกครองให้แก่ราชการบริหารส่วนกลาง และมีเจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนกลางเป็นผู้ใช้อำนาจปกครองซึ่งหลักการรวมอำนาจปกครองนี้จะแบ่งออกเป็น 2 รูปแบบ คือ การรวมศูนย์อำนาจปกครอง และการกระจายการรวมศูนย์อำนาจปกครองหรือการแบ่งอำนาจปกครอง
1 การรวมศูนย์อำนาจปกครอง คือ การรวมอำนาจวินิจฉัยสั่งการทั้งหมดไว้ที่ศูนย์กลางหรือส่วนกลาง และต้องมีระบบการบังคับบัญชาที่เคร่งครัด มีการรวมกำลังในการบังคับต่างๆ คือ กำลังทหาร และกำลังตำรวจให้ขึ้นตรงต่อส่วนกลาง และมีลำดับชั้นการบังคับบัญชาของเจ้าหน้าที่
2 การแบ่งอำนาจปกครองหรือการกระจายการรวมศูนย์อำนาจปกครอง เป็นรูปแบบที่อ่อนตัวลงมาของการรวมศูนย์อำนาจปกครอง โดยการมอบอำนาจในการตัดสินใจหรือการวินิจฉัยสั่งการบางอย่างให้แก่ องค์กรหรือเจ้าหน้าที่ของส่วนกลางที่ถูกส่งไปประจำอยู่ในแต่ละท้องที่การ ปกครอง โอยองค์กรหรือเจ้าหน้าที่เหล่านั้นยังคงอยู่ในระบบบังคับบัญชาของส่วนกลาง
ส่วนแนวคิดในเรื่องหลักกระจายอำนาจปกครองนั้น ประเทศไทยได้นำมาใช้ในการจัดระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่น
หลักการกระจายอำนาจปกครอง เป็นหลักในการจัดระเบียบบริหารราชการ โดยส่วนกลางจะมอบอำนาจปกครองบางส่วนให้แก่องค์กรอื่น ซึ่งไม่ใช่องค์กรของส่วนกลางหรือส่วนภูมิภาค เช่น การมอบอำนาจปกครองให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในการจัดทำบริการสาธารณะด้วยตนเอง โดยมีความเป็นอิสระ ไม่อยู่ในความบังคับบัญชาของส่วนกลาง แต่จะอยู่ภายใต้การกำกับดูแล
ข้อ 4 การที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย อาศัยอำนาจตามกฎหมายว่าด้วยสัญชาติออกประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง ถอนสัญชาติไทยไทยของนายเหลืองและนายแดง ดังนี้ ท่านคิดว่าประกาศฯดังกล่าวเป็น “กฎ” หรือ “คำสั่งทางปกครอง” ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 จงอธิบายพร้อมเหตุผล
ธงคำตอบ
ตามมาตรา 5 พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ได้ให้ความหมายของ “คำสั่งทางปกครอง” และ “กฎ” ไว้ดังนี้
“คำสั่งทางปกครอง” หมายความว่า
1) การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคลไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และการรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ
2) การอื่นที่กำหนดในกฎกระทรวง
“กฎ” หมายความว่า พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ หรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ
โดยปกติแล้วการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐได้มีการกระทำทางปกครองโดยการออกกฎหรือออกคำสั่งทางปกครองนั้น เป็นการชิอำนาจทางปกครองโดยอาศัยอำนาจตามกฎหมาย เพียงแต่การพิจารณาว่าการกระทำดังกล่าวเป็นกฎ หรือคำสั่งทางปกครองนั้น มิได้พิจารณาจากชื่อหรือรูปแบบ เพราะบางกรณีหน่วยงานทางปกครอง หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐได้ออกระเบียบหรือประกาศอย่างใดอย่างหนึ่ง แต่ถ้าระเบียบหรือประกาศนั้นไม่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป แต่มุ่งหมายให้มีผลบังคับใช้แกกรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ ระเบียบหรือประกาศนั้นก็ไม่ถือว่าเป็น “กฎ” แต่จะเป็น “คำสั่งทางปกครอง”
วินิจฉัย
การที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ได้ออกประกาศกระทรวงมหาดไทยเรื่องถอนสัญชาติไทยของนายเหลืองและนายแดง จะเห็นได้ว่าประกาศฯ ดังกล่าวมีผลใช้บังคับเฉพาะนายเหลืองและนายแดง และจะมีผลกระทบต่อสิทธิและหน้าที่โดยเฉพาะเจาะจงกับนายเหลืองและนายแดงเท่านั้น ประกาศฯดังกล่าวจึงเป็นคำสั่งทางปกครอง ไม่ใช่กฎ
สรุป ประกาศกระทรวงมหาดไทยเรื่องถอนสัญชาติของนายเหลืองและนายแดง เป็นคำสั่งทางปกครอง ด้วยเหตุผลและหลักกฎหมายดังกล่าวข้างต้น
