การสอบไล่ภาคฤดูร้อน ปีการศึกษา 2557
ข้อสอบกระบวนวิชา LAW 3016 กฎหมายปกครอง (สําหรับนักศึกษาคณะรัฐศาสตร์)
คําแนะนํา ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน มี 4 ข้อ
ข้อ 1. จงนํากฎหมายปกครองไปใช้ในการบริหารมหาวิทยาลัยให้เป็นไปตามหลักกฎหมายปกครองพร้อมยกตัวอย่างให้ครบถ้วนชัดเจน
ธงคําตอบ
“กฎหมายปกครอง” ซึ่งอาจจะอยู่ในชื่อของพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ หรือ พระราชบัญญัติ หรือพระราชกําหนด หรือประมวลกฎหมาย เป็นกฎหมายที่บัญญัติให้อํานาจหน้าที่ในทางปกครอง แก่หน่วยงานทางปกครอง หรือแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐ ในการออกกฎ ออกคําสั่งทางปกครอง หรือการกระทําทางปกครอง อื่น ๆ รวมทั้งการทําสัญญาทางปกครองด้วย
“หน่วยงานทางปกครอง” ได้แก่ หน่วยงานการบริหารราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค ส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานอื่นที่กฎหมายบัญญัติให้เป็นหน่วยงานทางปกครอง รวมทั้งหน่วยงานเอกชนที่ใช้อํานาจ หรือได้รับมอบให้ใช้อํานาจทางปกครอง และมีฐานะเป็นนิติบุคคล
“เจ้าหน้าที่” ได้แก่ บุคคลหรือคณะบุคคลที่ใช้อํานาจหรือได้รับมอบให้ใช้อํานาจทางปกครอง ตามกฎหมาย รวมถึงคณะบุคคลที่จัดตั้งขึ้นและมีอํานาจหน้าที่ตามกฎหมายด้วย เช่น ข้าราชการ พนักงาน เจ้าหน้าที่ รวมถึงคณะกรรมการที่จัดตั้งขึ้นตามกฎหมายด้วย อาการ “การใช้อํานาจทางปกครอง” คือการใช้อํานาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ ได้แก่
(1) การออกกฎ เช่น การออกพระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง เป็นต้น
(2) การออกคําสั่งทางปกครอง เช่น การสั่งการ การอนุญาต การรับจดทะเบียน เป็นต้น
(3) การกระทําทางปกครองอื่น ๆ เช่น การปฏิบัติการทางปกครอง หรือสัญญาทางปกครองเป็นต้น
มหาวิทยาลัยเป็นหน่วยงานทางปกครอง มีสถานภาพเป็นนิติบุคคล มีอํานาจหน้าที่ ในทางปกครองตามที่กฎหมายปกครอง คือ พระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยได้กําหนดไว้ โดยมีเจ้าหน้าที่ ของมหาวิทยาลัย เช่น อธิการบดี คณบดี อาจารย์ รวมทั้งเจ้าหน้าที่ต่าง ๆ ของมหาวิทยาลัย เป็นผู้ดําเนินการใช้ อํานาจปกครองตามที่กฎหมายได้กําหนดไว้เพื่อให้เป็นไปตามหน้าที่ของมหาวิทยาลัย
การใช้อํานาจในการออกกฎ เช่น อธิการบดี ออกกฎ ระเบียบ ข้อบังคับต่าง ๆ ที่ใช้กับ นักศึกษาของมหาวิทยาลัย รวมทั้งผู้ที่จะสมัครเข้ามาเป็นนักศึกษาของมหาวิทยาลัย เป็นต้น
การใช้อํานาจในการออกคําสั่งทางปกครอง เช่น อธิการบดีออกคําสั่งให้อาจารย์ทําการสอน วิชาต่าง ๆ หรือออกคําสั่งให้เพิกถอนสถานภาพของนักศึกษา หรือการประกาศผลสอบของนักศึกษาในการสอบ แต่ละวิชาของอาจารย์ เป็นต้น
การกระทําทางปกครองในรูปแบบอื่น เช่น การสอนหนังสือ หรือการทําวิจัยของอาจารย์ เป็นต้น
การทําสัญญาทางปกครอง เช่น การที่มหาวิทยาลัยได้ทําสัญญาจ้างให้บริษัทเอกชนสร้าง อาคารเรียน เป็นต้น
ซึ่งในการใช้อํานาจปกครองต่าง ๆ ดังกล่าวนั้น มหาวิทยาลัยหรือเจ้าหน้าที่ของมหาวิทยาลัย จะกระทําได้ก็ต่อเมื่อกฎหมายปกครองคือ พระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยได้บัญญัติให้อํานาจหน้าที่ไว้ เท่านั้น และจะต้องเป็นการใช้อํานาจปกครองตามหลักกฎหมายปกครองด้วย เช่น หลักความชอบด้วยกฎหมาย หลักความสุจริต หลักประโยชน์สาธารณะ รวมทั้งหลักอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องกับเรื่องการบริหารมหาวิทยาลัย
และเมื่อการใช้อํานาจปกครองดังกล่าวเกิดข้อพิพาทขึ้น ก็สามารถนําข้อพิพาทนั้นไปฟ้องร้อง ยังศาลปกครองได้ เพราะถือว่าข้อพิพาทเกี่ยวกับการใช้อํานาจทางปกครองของมหาวิทยาลัยนั้นเป็นข้อพิพาททางปกครอง หรือคดีปกครองที่อยู่ในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
และนอกจากนั้น ถ้าการใช้อํานาจทางปกครองของเจ้าหน้าที่ของมหาวิทยาลัยก่อให้เกิด ความเสียหายแก่บุคคลหนึ่งบุคคลใด มหาวิทยาลัยก็จะต้องรับผิดชอบในผลของการกระทําละเมิดของ เจ้าหน้าที่นั้นด้วย
ข้อ 2. จงอธิบายถึงความสัมพันธ์ระหว่างกฎหมายปกครอง หน่วยงานทางปกครอง เจ้าหน้าที่ หลักการใช้อํานาจปกครอง อํานาจปกครอง การบริการสาธารณะ และศาลปกครอง พร้อมยกตัวอย่างประกอบ
ธงคําตอบ
กฎหมายปกครอง ซึ่งอาจจะอยู่ในชื่อของพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ หรือ พระราชบัญญัติ หรือพระราชกําหนด หรือประมวลกฎหมาย เป็นกฎหมายที่บัญญัติให้อํานาจหน้าที่ในทางปกครอง แก่หน่วยงานทางปกครอง หรือแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐ ในการออกกฎ ออกคําสั่งทางปกครอง หรือการกระทําทาง ปกครองอื่น ๆ รวมทั้งการทําสัญญาทางปกครองด้วย
หน่วยงานทางปกครอง ได้แก่
(1) หน่วยงานการบริหารราชการส่วนกลาง ได้แก่ กระทรวง ทบวง กรม
(2) หน่วยงานการบริหารราชการส่วนภูมิภาค ได้แก่ จังหวัด อําเภอ
(3) หน่วยงานการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ได้แก่ องค์การบริหารส่วนตําบล เทศบาลองค์การบริหารส่วนจังหวัด กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา
(4) รัฐวิสาหกิจ ได้แก่ การไฟฟ้านครหลวง การประปานครหลวง ธนาคารออมสินการท่าเรือแห่งประเทศไทย การรถไฟแห่งประเทศไทย เป็นต้น
(5) หน่วยงานอื่น ๆ ของรัฐที่กฎหมายบัญญัติให้เป็นหน่วยงานทางปกครอง
(6) หน่วยงานเอกชนที่ใช้อํานาจหรือได้รับให้ใช้อํานาจทางปกครองตามกฎหมาย ได้แก่ สํานักงานรังวัดเอกชน สถานที่ตรวจสภาพรถยนต์ สภาทนายความ แพทยสภา เป็นต้น
เจ้าหน้าที่ ได้แก่ บุคคลหรือคณะบุคคลที่ใช้อํานาจหรือได้รับมอบให้ใช้อํานาจทางปกครอง ตามกฎหมาย รวมถึงคณะบุคคลที่จัดตั้งขึ้นและมีอํานาจหน้าที่ตามกฎหมายด้วย เช่น ข้าราชการ พนักงาน เจ้าหน้าที่ รวมถึงคณะกรรมการที่จัดตั้งขึ้นตามกฎหมายด้วย
การใช้อํานาจทางปกครอง คือการใช้อํานาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ ได้แก่
(1) การออกกฎ เช่น การออกพระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง เป็นต้น
(2) การออกคําสั่งทางปกครอง เช่น การสั่งการ การอนุญาต การรับจดทะเบียน เป็นต้น
(3) การกระทําทางปกครองอื่น ๆ เช่น การปฏิบัติการทางปกครอง หรือสัญญาทางปกครอง เป็นต้น
หลักการใช้อํานาจปกครอง ในการใช้อํานาจปกครองของเจ้าหน้าที่นั้นจะต้องเป็นไปตาม หลักกฎหมายปกครองด้วย เช่น
1 หลักความชอบด้วยกฎหมาย กล่าวคือ จะใช้อํานาจได้ก็ต่อเมื่อมีกฎหมายบัญญัติให้ อํานาจไว้ด้วย เพราะถ้าเป็นการใช้อํานาจโดยไม่มีกฎหมายบัญญัติไว้ หรือเป็นการใช้อํานาจนอกเหนือจากที่ กฎหมายบัญญัติให้อํานาจไว้ ก็จะเป็นการใช้อํานาจที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย
2 หลักประโยชน์สาธารณะ กล่าวคือ การใช้อํานาจนั้นจะต้องกระทําเพื่อประโยชน์แก่ ประชาชนส่วนรวม มิใช่กระทําเพื่อประโยชน์ของบุคคลใดบุคคลหนึ่งโดยเฉพาะ
3 หลักความซื่อสัตย์สุจริต กล่าวคือ การใช้อํานาจของเจ้าหน้าที่นั้น จะต้องกระทําด้วย ความเหมาะสมและตามสมควร โดยมีจุดมุ่งหมายเพื่อประโยชน์ของคนส่วนใหญ่
4 หลักความเป็นธรรม กล่าวคือ การใช้อํานาจของเจ้าหน้าที่นั้นจะต้องกระทําต่อบุคคล ทุกคนโดยยึดหลักว่าบุคคลทุกคนมีความเท่าเทียมกัน และมีความเสมอภาคกัน และต้องเป็นการกระทําเพียงเพื่อให้ บรรลุตามเป้าประสงค์ของกฎหมายเท่านั้น รวมทั้งจะต้องไม่เป็นการสร้างภาระให้แก่ประชาชนจนเกินควร
การบริการสาธารณะ หมายถึง กิจกรรมซึ่งรัฐมีหน้าที่ต้องจัดทําขึ้นเพื่อสนองความต้องการของ ประชาชนโดยส่วนรวม เป็นการให้บริการแก่ประชาชน หรือการดําเนินการอื่นเพื่อสนองความต้องการของประชาชน
ศาลปกครอง คือ ศาลที่มีอํานาจในการพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างหน่วยงานทาง ปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกันเอง และ เป็นคดีประเภทใดประเภทหนึ่งตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 9 วรรคแรก แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครอง และวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542
จากความหมายของกฎหมายปกครอง หน่วยงานทางปกครอง เจ้าหน้าที่ของรัฐ การใช้ อํานาจปกครอง หลักการใช้อํานาจปกครอง การบริการสาธารณะ และศาลปกครองดังกล่าวข้างต้น จะเห็นได้ว่า ทั้งหมดจะมีความสัมพันธ์กันดังนี้ คือ
กฎหมายปกครอง เป็นเรื่องของการใช้อํานาจปกครอง ได้แก่ การออกกฎ การออกคําสั่ง ทางปกครอง การกระทําทางปกครองในรูปแบบอื่น และการทําสัญญาทางปกครองซึ่งจะบัญญัติไว้ในกฎหมาย ต่าง ๆ ที่บัญญัติให้อํานาจหน้าที่แก่หน่วยงานทางปกครอง โดยมีเจ้าหน้าที่ของรัฐเป็นผู้ใช้อํานาจนั้น และ หน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐจะต้องใช้อํานาจปกครองตามที่กฎหมายปกครองได้บัญญัติให้อํานาจ ไว้เท่านั้น และจะต้องเป็นการใช้อํานาจตามหลักกฎหมายปกครองด้วย เช่น หลักความชอบด้วยกฎหมาย หลัก ประโยชน์สาธารณะ เป็นต้น และต้องเป็นการใช้อํานาจปกครองโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อการบริการสาธารณะด้วย และในกรณีที่เกิดปัญหาเกี่ยวกับการใช้อํานาจทางปกครองหรือเกิดกรณีพิพาททางปกครองหรือที่เรียกว่าคดี ปกครองขึ้นมา จะต้องนําคดีนั้นไปฟ้องร้องยังศาลปกครองเนื่องจากศาลปกครองเป็นศาลที่มีอํานาจในการพิจารณา พิพากษาคดีปกครอง
ตัวอย่าง ประมวลกฎหมายที่ดิน ซึ่งเป็นกฎหมายปกครอง เนื่องจากเป็นกฎหมายที่บัญญัติให้ อํานาจหน้าที่ในทางปกครองแก่หน่วยงานของรัฐและเจ้าหน้าที่ของรัฐไว้ เช่น บัญญัติให้อํานาจหน้าที่แก่พนักงาน เจ้าหน้าที่ของรัฐหรือเจ้าพนักงานที่ดินมีอํานาจหน้าที่ในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมที่เกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ หรือมีอํานาจหน้าที่ในการดําเนินการออกโฉนดที่ดิน หรือหนังสือรับรองการทําประโยชน์ในที่ดิน เป็นต้น
ถ้าหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐได้ใช้อํานาจหน้าที่ตามกฎหมายแล้วเกิดกรณีพิพาทขึ้น เช่น เจ้าพนักงานที่ดินได้ดําเนินการออกโฉนดที่ดินโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ดังนี้ถือว่าข้อพิพาทดังกล่าวเป็นข้อพิพาท ทางปกครอง หรือที่เรียกว่า คดีปกครอง ตามมาตรา 9 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณา คดีปกครอง พ.ศ. 2542 จึงต้องนําคดีดังกล่าวไปฟ้องศาลปกครอง เนื่องจากศาลปกครองมีอํานาจหน้าที่ในการพิจารณา คดีปกครองตามมาตรา 9 ดังกล่าว
ข้อ 3. กฎหมายปกครองให้อํานาจผู้ว่าราชการจังหวัดใช้ทั้งอํานาจบังคับบัญชา และอํานาจกํากับดูแลแล้วแต่กรณี ดังนี้ อํานาจทั้งสองมีลักษณะสําคัญอย่างไร มีเงื่อนไขของการใช้อํานาจแตกต่างกัน หรือไม่ จงอธิบาย
ธงคําตอบ
อํานาจบังคับบัญชา คือ อํานาจที่หัวหน้าหน่วยงานใช้ปกครองผู้ใช้บังคับบัญชา เช่น การที่ ผู้ว่าราชการจังหวัดใช้อํานาจบังคับบัญชาเหนือเจ้าหน้าที่ทั้งหลายในราชการส่วนภูมิภาค เช่น นายอําเภอ ปลัดอําเภอ เป็นต้น อํานาจบังคับบัญชาเป็นอํานาจที่ผู้บังคับบัญชาสามารถสั่งการใด ๆ ก็ได้ตามที่ตนเห็นว่าเหมาะสม สามารถกลับ แก้ ยกเลิก เพิกถอนคําสั่ง หรือการกระทําของผู้ใต้บังคับบัญชาได้เสมอ เว้นแต่จะมีกฎหมาย บัญญัติไว้โดยเฉพาะ อํานาจบังคับบัญชาแม้ไม่มีกฎหมายบัญญัติไว้ชัดแจ้ง ผู้บังคับบัญชาก็สามารถใช้อํานาจตาม หลักกฎหมายทั่วไป
อํานาจกํากับดูแล ไม่ใช่เรื่องของความสัมพันธ์ระหว่างผู้บังคับบัญชากับผู้ใต้บังคับบัญชา แต่เป็น ความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรหรือบุคคลที่มีอํานาจกํากับดูแลกับองค์กรที่อยู่ภายใต้การกํากับดูแล จึงเป็นอํานาจ ที่มีเงื่อนไข คือจะใช้ได้ต่อเมื่อมีกฎหมายให้อํานาจและต้องเป็นไปตามรูปแบบที่กฎหมายกําหนด เพื่อเป็นหลักประกัน ความเป็นอิสระขององค์กรภายใต้การกํากับดูแล
และในการกํากับดูแลนั้น องค์กรหรือบุคคลที่มีอํานาจกํากับดูแลไม่มีอํานาจสั่งการให้องค์กร ภายใต้การกํากับดูแลปฏิบัติการตามที่ตนเห็นสมควร องค์กรภายใต้การกํากับดูแลมีอํานาจหน้าที่ตามกฎหมาย องค์กรหรือบุคคลที่มีอํานาจกํากับดูแลจึงเพียงแต่กํากับดูแลให้องค์กรภายใต้การกํากับดูแลปฏิบัติหน้าที่ให้ ถูกต้องตามกฎหมายเท่านั้น
อํานาจกํากับดูแลของผู้ว่าราชการจังหวัด เช่น อํานาจในการเรียกให้เทศบาลซึ่งเป็นองค์กร ภายใต้การกํากับดูแลชี้แจง หรือรายงานข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการดําเนินงานบางอย่างให้ทราบได้ เป็นต้น แต่ ผู้ว่าราชการจังหวัดไม่มีอํานาจบังคับหรือสั่งการให้เทศบาลดําเนินการตามที่ตนเห็นสมควร ทั้งนี้เพราะในการ ดําเนินการจัดทําบริการสาธารณะต่าง ๆ นั้น เทศบาลสามารถดําเนินการได้โดยมีความเป็นอิสระไม่อยู่ภายใต้ อํานาจการสั่งการของผู้ว่าราชการจังหวัด เพียงแต่จะอยู่ภายใต้การกํากับดูแลเท่านั้น
ข้อ 4. ผู้ว่าราชการจังหวัดนครราชสีมาได้รับทราบข่าวเผยแพร่ทางสื่อวิทยุโทรทัศน์ว่าสํานักงานที่ดินอําเภอปากช่องออกโฉนดที่ดินให้แก่นายใหญ่ทับที่สาธารณประโยชน์ ผู้ว่าราชการจังหวัดฯ จึงตั้ง คณะกรรมการตรวจสอบเขตที่สาธารณประโยชน์ และคณะกรรมการฯ ได้สรุปข้อเท็จจริงรายงาน ต่อผู้ว่าราชการจังหวัดฯ ว่ามีการออกโฉนดทับที่สาธารณประโยชน์จริง ผู้ว่าราชการจังหวัดฯ จึงได้ มีหนังสือสั่งการไปยังนายอําเภอปากช่องให้แก้ไขทะเบียนที่สาธารณประโยชน์ให้ตรงตามผลรังวัด ของคณะกรรมการฯ นายใหญ่เห็นว่าหนังสือสั่งการดังกล่าวทําให้พื้นที่ลดลงและต้องรื้อถอนบ้านพัก ของตนอีกด้วย และตนเองไม่มีโอกาสชี้แจงข้อเท็จจริงใด ๆ เลย ดังนี้ นายใหญ่จึงมาปรึกษาท่านว่าหนังสือสั่งการดังกล่าวเป็นคําสั่งทางปกครองหรือไม่ เพราะเหตุใด จงอธิบาย
ธงคําตอบ
ตามมาตรา 5 แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 นั้น “คําสั่งทางปกครอง หมายความว่า
(1) การใช้อํานาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคล ในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคลไม่ว่าจะเป็น การถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และการรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฏ
(2) การอื่นที่กําหนดในกฎกระทรวง กรณีที่จะเป็นคําสั่งทางปกครองตาม (1) นั้น จะต้องมีองค์ประกอบดังนี้ คือ
1 ต้องเป็นคําสั่งที่ออกโดยเจ้าหน้าที่
2 ต้องมีลักษณะเป็นการใช้อํานาจตามกฎหมาย
3 ต้องมีลักษณะเป็นการแสดงเจตนาของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้น
ระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล
4 ต้องก่อให้เกิดผลเฉพาะกรณีหรือเรื่องใดเรื่องหนึ่งโดยเฉพาะเจาะจง
5 ต้องมีผลโดยตรงไปสู่ภายนอกฝ่ายปกครอง
วินิจฉัย
กรณีตามปัญหา การที่ผู้ว่าราชการจังหวัดฯ ได้มีหนังสือสั่งการไปยังนายอําเภอปากช่องให้แก้ไข ทะเบียนที่สาธารณประโยชน์ให้ตรงตามผลรังวัดของคณะกรรมการฯ นั้น หนังสือสั่งการดังกล่าวเป็นเพียงการใช้อํานาจ บังคับบัญชาของผู้ว่าราชการจังหวัดฯ ในฐานะผู้บังคับบัญชาซึ่งเป็นเพียงคําสั่งภายในของฝ่ายปกครองเท่านั้น ยังไม่มีผล โดยตรงไปสู่ภายนอกองค์กรฝ่ายปกครอง จึงขาดองค์ประกอบของคําสั่งทางปกครอง ข้อ 5 ตามนัยของ พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 5 (1) ดังนั้น หนังสือสั่งการดังกล่าวจึงไม่เป็นคําสั่งทางปกครอง
สรุป หนังสือสั่งการดังกล่าวของผู้ว่าราชการจังหวัดฯ ไม่เป็นคําสั่งทางปกครอง
