การสอบไล่ภาค 1 ปีการศึกษา 2556
ข้อสอบกระบวนวิชา LAW 3012 กฎหมายปกครอง
คําแนะนํา ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน มี 4 ข้อ
ข้อ 1. ก) นายแดงมีข้อพิพาทเป็นคดีความกับนายดําในศาลแพ่ง โดยได้แต่งตั้งนายเหลืองเป็นทนายความให้กับตน ต่อมานายแดงพบว่านายเหลืองกระทําการขัดต่อจรรยาบรรณและมรรยาทของทนายความโดยนําข้อเท็จจริงของตนไปบอกให้นายดําทราบ จึงร้องต่อคณะกรรมการมรรยาท ทนายความ ซึ่งคณะกรรมการดังกล่าวพิจารณาข้อเท็จจริงแล้วเห็นว่าไม่มีมูล ประธานกรรมการ มรรยาททนายความอาศัยอํานาจตามข้อ 11 ของข้อบังคับสภาทนายความว่าด้วยการสอบสวน คดีมรรยาททนายความฯ จึงมีคําสั่งไม่รับคํากล่าวหาของนายแดง ขอให้ท่านวินิจฉัยว่าคําสั่ง ไม่รับคํากล่าวหาดังกล่าวของประธานกรรมการมรรยาททนายความ เป็นคําสั่งทางปกครองหรือไม่ เพราะเหตุใด ขอให้อธิบายพร้อมยกหลักกฎหมายประกอบ
ข) กรณีที่ข้าราชการพลเรือนถูกกล่าวหาว่ากระทําผิดวินัยอย่างไม่ร้ายแรงนั้น ผู้บังคับบัญชาจะต้องดําเนินการทางวินัยตลอดจนการลงโทษทางวินัยอย่างไร ขอให้อธิบายพร้อมยกหลักกฎหมาย ประกอบ
ธงคําตอบ
ก) ตาม พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 5 “คําสั่งทางปกครอง” หมายความว่า
1 การใช้อํานาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคล ในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่า จะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัย การอุทธรณ์ การรับรอง และ การรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ
2 การอื่นที่กําหนดในกฎกระทรวง
“เจ้าหน้าที่” หมายความว่า บุคคล คณะบุคคล หรือนิติบุคคล ซึ่งใช้อํานาจหรือได้รับมอบให้ ใช้อํานาจทางปกครองของรัฐในการดําเนินการอย่างหนึ่งอย่างใดตามกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นการจัดตั้งขึ้นในระบบ ราชการ รัฐวิสาหกิจ หรือกิจการอื่นของรัฐหรือไม่ก็ตาม
และกรณีที่จะเป็นคําสั่งทางปกครองตามมาตรา 5(1) นั้น จะต้องมีองค์ประกอบดังนี้ คือ
1 ต้องเป็นคําสั่งที่ออกโดยเจ้าหน้าที่
2 ต้องมีลักษณะเป็นการใช้อํานาจตามกฎหมาย
3 ต้องมีลักษณะเป็นการแสดงเจตนาของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล
4 ต้องก่อให้เกิดผลเฉพาะกรณีหรือเรื่องใดเรื่องหนึ่งโดยเฉพาะเจาะจง
5 ต้องมีผลโดยตรงไปสู่ภายนอกฝ่ายปกครอง
กรณีตามอุทาหรณ์ คณะกรรมการมรรยาททนายความ เป็นคณะบุคคลซึ่งใช้อํานาจตามข้อ 11 ของข้อบังคับสภาทนายความว่าด้วยการสอบสวนคดีมรรยาททนายความ จึงเป็นเจ้าหน้าที่ตามนัยของมาตรา 5 แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ดังกล่าวข้างต้น ดังนั้นการที่ประธานกรรมการมรรยาททนายความ อาศัยอํานาจตามกฎหมายดังกล่าวมีคําสั่งไม่รับคํากล่าวหาของนายแดง ซึ่งคําสั่งนั้นจะมีผลกระทบต่อสถานภาพ ของสิทธิของนายแดง คือมีผลเป็นการระงับสิทธิในการกล่าวหาของนายแดงผู้กล่าวหา คําสั่งไม่รับคํากล่าวหาของ นายแดงดังกล่าวจึงเป็นคําสั่งทางปกครองเพราะครบองค์ประกอบของคําสั่งทางปกครองตามนัยของมาตรา 5(1) แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539
สรุป
คําสั่งไม่รับคํากล่าวหาดังกล่าวของประธานกรรมการมรรยาททนายความ เป็นคําสั่งทางปกครอง
ธงคําตอบ
ข) ตาม พ.ร.บ. ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 ได้บัญญัติหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการที่ ผู้บังคับบัญชาจะต้องดําเนินการทางวินัยตลอดจนการลงโทษทางวินัย ในกรณีที่ข้าราชการพลเรือนถูกกล่าวหาว่า กระทําผิดวินัยอย่างไม่ร้ายแรงไว้ดังนี้ คือ
1 เมื่อมีการกล่าวหาว่าข้าราชการพลเรือนสามัญผู้ใดกระทําผิดวินัย ให้ผู้บังคับบัญชามี หน้าที่ต้องรายงานให้ผู้บังคับบัญชาซึ่งมีอํานาจสั่งบรรจุตามมาตรา 57 ทราบโดยเร็ว และให้ผู้บังคับบัญชาซึ่งมี อํานาจสั่งบรรจุตามมาตรา 57 ดําเนินการตามพระราชบัญญัตินี้โดยเร็วด้วยความยุติธรรมและโดยปราศจากอคติ (มาตรา 90)
2 เมื่อได้รับรายงานตามมาตรา 90 ให้ผู้บังคับบัญชาซึ่งมีอํานาจสั่งบรรจุตามมาตรา 57 รีบดําเนินการหรือสั่งให้ดําเนินการสืบสวนหรือพิจารณาในเบื้องต้นว่ากรณีมีมูลที่ควรกล่าวหาว่าผู้นั้นกระทําผิด วินัยหรือไม่ ถ้าเห็นว่ากรณีไม่มีมูลที่ควรกล่าวหาว่ากระทําผิดวินัยก็ให้ยุติเรื่องได้
ในกรณีที่เห็นว่ามีมูลที่ควรกล่าวหาว่าข้าราชการพลเรือนสามัญผู้ใดกระทําผิดวินัยโดยมี พยานหลักฐานในเบื้องต้นอยู่แล้ว ให้ดําเนินการต่อไปตามมาตรา 92 (มาตรา 91)
3 ในกรณีที่ผลการสืบสวนหรือพิจารณาตามมาตรา 91 ปรากฏว่ากรณีมีมูลถ้าความผิดนั้น มิใช่เป็นความผิดวินัยอย่างร้ายแรง และได้แจ้งข้อกล่าวหาและสรุปพยานหลักฐานให้ผู้ถูกกล่าวหาทราบ พร้อมทั้ง รับฟังคําชี้แจงของผู้ถูกกล่าวหาแล้ว และเห็นว่าผู้ถูกกล่าวหาได้กระทําผิดตามข้อกล่าวหาให้ผู้บังคับบัญชาสั่งลงโทษ ตามควรแก่กรณีโดยไม่ตั้งคณะกรรมการสอบสวนก็ได้ (มาตรา 92) โดยอาจสั่งลงโทษภาคทัณฑ์ ตัดเงินเดือน หรือลดเงินเดือนตามควรแก่กรณีให้เหมาะสมกับความผิด และถ้ากรณีกระทําผิดวินัยเล็กน้อยและมีเหตุอันควร งดโทษ จะงดโทษให้โดยให้ทําทัณฑ์บนเป็นหนังสือหรือว่ากล่าวตักเตือนก็ได้ (มาตรา 96)
แต่ถ้าผู้บังคับบัญชาซึ่งมีอํานาจสั่งบรรจุตามมาตรา 57 เห็นว่าผู้ถูกกล่าวหาไม่ได้กระทําผิด ตามข้อกล่าวหา ให้ผู้บังคับบัญชาดังกล่าวสั่งยุติเรื่อง (มาตรา 92 วรรคสอง)
ข้อ 2. การจัดระเบียบราชการในจังหวัดเชียงใหม่และกรุงเทพมหานครเป็นไปตามหลักการใด มีลักษณะเหมือนกันหรือแตกต่างกันอย่างไร จงอธิบายตามที่ได้ศึกษามา ธงคําตอบ
1 การจัดระเบียบราชการในจังหวัดเชียงใหม่ ก็เหมือนกับการจัดระเบียบราชการในจังหวัด ต่าง ๆ ทั่ว ๆ ไป (ยกเว้นกรุงเทพมหานคร) คือ เป็นไปตามหลักการรวมอํานาจ (แบบการกระจายการรวมศูนย์อํานาจ ปกครองหรือการแบ่งอํานาจปกครอง) ซึ่งจังหวัดเชียงใหม่นั้นถือว่าเป็นราชการส่วนภูมิภาค และการจัดระเบียบ บริหารราชการนั้นเป็นไปตาม พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ซึ่งตามพระราชบัญญัติดังกล่าว ได้กําหนดหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการจัดระเบียบบริหารราชการในจังหวัดไว้ดังนี้ คือ
(1) ให้รวมท้องที่หลาย ๆ อําเภอตั้งขึ้นเป็นจังหวัด มีฐานะเป็นนิติบุคคล
(2) ในจังหวัดหนึ่ง ให้มีผู้ว่าราชการจังหวัดคนหนึ่งเป็นผู้รับนโยบายและคําสั่งจาก นายกรัฐมนตรีในฐานะหัวหน้ารัฐบาล คณะรัฐมนตรี กระทรวง ทบวง กรม มาปฏิบัติการให้เหมาะสมกับท้องที่และ ประชาชน และเป็นหัวหน้าบังคับบัญชาบรรดาข้าราชการฝ่ายบริหาร ซึ่งปฏิบัติหน้าที่ในราชการส่วนภูมิภาคในเขต จังหวัดและรับผิดชอบในราชการจังหวัดและอําเภอ และจะให้มีรองผู้ว่าราชการจังหวัด หรือผู้ช่วยผู้ว่าราชการจังหวัด หรือทั้งรองผู้ว่าราชการจังหวัดและผู้ช่วยผู้ว่าราชการจังหวัด เป็นผู้ช่วยสั่งและปฏิบัติราชการแทนผู้ว่าราชการจังหวัด ก็ได้ ผู้ว่าราชการจังหวัด รองผู้ว่าราชการจังหวัด และผู้ช่วยผู้ว่าราชการจังหวัด สังกัดกระทรวงมหาดไทย
(3) ในจังหวัดหนึ่งนอกจากจะมีผู้ว่าราชการจังหวัดแล้ว ให้มีปลัดจังหวัดและหัวหน้า ส่วนราชการประจําจังหวัด ซึ่ง กระทรวง ทบวง กรมต่าง ๆ ส่งมาประจํา ทําหน้าที่เป็นผู้ช่วยเหลือผู้ว่าราชการจังหวัด และมีอํานาจบังคับบัญชาข้าราชการฝ่ายบริหารส่วนภูมิภาค ซึ่งสังกัดกระทรวง ทบวง กรม นั้นในจังหวัดนั้น
(4) ให้แบ่งส่วนราชการของจังหวัดดังนี้
(ก) สํานักงานจังหวัด มีหน้าที่เกี่ยวกับราชการทั่วไป และการวางแผนพัฒนา จังหวัดนั้น มีหัวหน้าสํานักงานจังหวัดเป็นผู้บังคับบัญชาข้าราชการและรับผิดชอบในการปฏิบัติราชการของ สํานักงานจังหวัด
(ข) ส่วนราชการต่าง ๆ ซึ่ง กระทรวง ทบวง กรม ได้ตั้งขึ้น มีหน้าที่เกี่ยวกับราชการ ของกระทรวง ทบวง กรมนั้น ๆ มีหัวหน้าส่วนราชการประจําจังหวัดนั้น ๆ เป็นผู้ปกครองบังคับบัญชา
2 การจัดระเบียบราชการในกรุงเทพมหานคร เป็นไปตามหลักการกระจายอํานาจ กรุงเทพมหานครถือเป็นราชการส่วนท้องถิ่นระบบพิเศษ โดยการจัดระเบียบบริหารราชการเป็นไปตาม พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 ซึ่งพระราชบัญญัติดังกล่าวได้กําหนดเกี่ยวกับ การจัดระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานครไว้ดังนี้
(1) ให้กรุงเทพมหานคร (กทม.) มีฐานะเป็นนิติบุคคล และเป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่น มีระเบียบการบริหารตามพระราชบัญญัติดังกล่าว และมีอาณาเขตท้องที่ตามที่กรุงเทพมหานครมีอยู่ในวันที่ พระราชบัญญัติดังกล่าวใช้บังคับ
(2) ให้แบ่งพื้นที่การบริหารกรุงเทพมหานคร เป็นเขตและแขวงตามพื้นที่เขตและแขวง ที่มีอยู่ในวันที่พระราชบัญญัติดังกล่าวใช้บังคับ
(3) การบริหารกรุงเทพมหานคร ประกอบด้วย สภากรุงเทพมหานคร และผู้ว่าราชการ กรุงเทพมหานคร ซึ่งมาจากการเลือกตั้งของประชาชนตามกฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภากรุงเทพมหานคร และผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร โดยมีวาระการดํารงตําแหน่งคราวละ 4 ปี
(4) การจัดระเบียบราชการของกรุงเทพมหานคร
(ก) ส่วนราชการของกรุงเทพมหานคร มีปลัดกรุงเทพมหานครเป็นผู้บังคับบัญชา ข้าราชการกรุงเทพมหานคร และลูกจ้างกรุงเทพมหานคร และรับผิดชอบในการปฏิบัติราชการของสํานักงานปลัด กรุงเทพมหานคร โดยมีการจัดระเบียบราชการกรุงเทพมหานคร ดังนี้ สํานักงานเลขานุการสภากรุงเทพมหานคร สํานักงานเลขานุการผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร สํานักงานคณะกรรมการข้าราชการกรุงเทพมหานคร สํานักปลัด กรุงเทพมหานคร สํานักหรือส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่น ซึ่งมีฐานะเป็นสํานัก สํานักงานเขต และสภาเขต
(ข) สภาเขต ในเขตหนึ่ง ๆ ให้มีสภาเขตประกอบด้วยสมาชิกซึ่งมาจากการเลือกตั้ง มีจํานวนอย่างน้อยเขตละ 7 คน ถ้าเขตใดมีราษฎรเกินหนึ่งแสนคน ให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาเขตในเขตนั้นเพิ่มขึ้น อีกหนึ่งคนต่อราษฎรทุกหนึ่งแสนคน อายุของสภาเขตมีกําหนดคราวละ 4 ปีนับแต่วันเลือกตั้ง
ข้อ 3. “กฎ” และ “คําสั่งทางปกครอง” คืออะไร เหมือนกันหรือแตกต่างกันอย่างไร จงอธิบายตามที่ได้ศึกษามา
ธงคําตอบ
ตามมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 และมาตรา 3 แห่ง พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ได้ให้นิยามของ “กฎ” ไว้เช่นเดียวกันว่า “กฎ” หมายความว่า พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ หรือ บทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ
จากนิยามข้างต้น จะเห็นได้ว่า “กฎ” จะมีลักษณะที่สําคัญอยู่ 2 ประการ คือ
(1) บุคคลที่ถูกบังคับให้กระทําการ ถูกห้ามมิให้กระทําการ หรือได้รับอนุญาตให้กระทําการ ต้องเป็นบุคคลที่ถูกนิยามไว้เป็นประเภท เช่น ผู้เยาว์ คนต่างด้าว ข้าราชการพลเรือนสามัญ ฯลฯ ดังนั้นจึงไม่อาจทราบ จํานวนที่แน่นอนของบุคคลที่อยู่ภายใต้บังคับของข้อความที่บังคับให้กระทําการ ห้ามมิให้กระทําการ หรืออนุญาต ให้กระทําการได้
(2) กรณีที่บุคคลซึ่งถูกนิยามไว้เป็นประเภทจะถูกบังคับให้กระทําการ ถูกห้ามมิให้กระทําการ หรือได้รับอนุญาตให้กระทําการ ต้องเป็นกรณีที่ถูกกําหนดไว้อย่างเป็นนามธรรม (Abstract) เช่น บังคับให้ กระทําการทุกครั้งที่มีกรณีตามที่กําหนดไว้เกิดขึ้นหรือได้รับอนุญาตให้กระทําการทุกวันสิ้นเดือน เช่น ห้ามมิให้ผู้ใด สูบบุหรี่บนรถโดยสารประจําทาง ผู้ขับขี่รถยนต์ต้องคาดเข็มขัดนิรภัย ข้าราชการกรม กองต้องแต่งเครื่องแบบ มาทํางานทุกวันจันทร์ เป็นต้น
ส่วน “คําสั่งทางปกครอง” นั้นมีการบัญญัตินิยามไว้ในมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติ ราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ดังนี้
“คําสั่งทางปกครอง” หมายความว่า
(1) การใช้อํานาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคล ในอันที่จะก่อเปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็น การถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัย อุทธรณ์ การรับรอง และการรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ
(2) การอื่นที่กําหนดในกฎกระทรวง”
จากนิยามข้างต้น จะเห็นได้ว่า “คําสั่งทางปกครอง” จะมีองค์ประกอบหรือสาระสําคัญอยู่ 5 ประการ คือ
(1) ต้องเป็นการกระทําโดยเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครอง
(2) ต้องเป็นการกระทําที่มีลักษณะเป็นการใช้อํานาจตามกฎหมาย
(3) ต้องเป็นการกระทําที่มีลักษณะเป็นการแสดงเจตนาของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้าง นิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิ หรือหน้าที่ของบุคคล”
(4) ต้องเป็นการกระทําที่มีผลใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ
(5) ต้องเป็นการกระทําที่มีผลโดยตรงไปสู่ภายนอกฝ่ายปกครอง
ตัวอย่าง การที่ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครในฐานะเจ้าพนักงานท้องถิ่นอาศัยอํานาจตาม พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 ออกใบอนุญาตให้นายดําก่อสร้างอาคาร ใบอนุญาตดังกล่าวถือว่าเป็น คําสั่งทางปกครอง เป็นต้น
จากความหมายและสาระสําคัญของคําว่า “กฎ” และ “คําสั่งทางปกครอง” ดังกล่าวข้างต้น จะเห็นได้ว่า “กฎ” และ “คําสั่งทางปกครอง” จะมีลักษณะที่เหมือนกันคือ ต่างก็เป็น “นิติกรรมทางปกครอง” กล่าวคือ เป็นการใช้อํานาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล แต่มีข้อแตกต่างกัน อยู่ที่ว่า “กฎ” นั้นมีผลบังคับเป็นการทั่วไปโดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ ส่วน “คําสั่งทางปกครอง” นั้นมีผลบังคับแก่กรณีใดและหรือแก่บุคคลใดเป็นการเฉพาะ
ข้อ 4. เทศบาลตําบลเกาะสีชังได้ทําสัญญาให้บริษัท แดง จํากัด ปรับปรุงท่าเทียบเรือร้างของเทศบาลฯแต่ไม่อาจส่งมอบพื้นที่ให้ได้ตามกําหนดเวลาในสัญญาเนื่องจากนายเจ้าของป้ายโฆษณาขนาดใหญ่ ซึ่งสร้างรุกล้ำในพื้นที่ดังกล่าวไม่ยอมรื้อถอนป้ายโฆษณา หลังจากที่นายดําได้รับคําสั่งเป็นหนังสือจาก นายกเทศมนตรีฯ ให้รื้อถอนป้ายฯ ภายใน 1 เดือน แต่นายดําเห็นว่าเทศบาลฯ ไม่มีอํานาจตามกฎหมาย ในการปรับปรุงท่าเทียบเรือนี้ แต่เป็นอํานาจของกรมเจ้าท่าที่จะต้องดําเนินการ และป้ายของตน เป็นการโฆษณาเพื่อส่งเสริมการท่องเที่ยวเกาะสีชังย่อมได้รับยกเว้นให้ติดตั้งในพื้นที่ของทางราชการได้ ก่อนครบกําหนดเวลาอุทธรณ์นายดําได้มีหนังสืออุทธรณ์ต่อนายกเทศมนตรีฯ โดยระบุว่า “ประสงค์ จะขออุทธรณ์คําสั่งของเทศบาลฯ ที่ให้ตนรื้อถอนป้ายโฆษณา ส่วนรายละเอียดจะจัดส่งมาภายหลัง”
นายกเทศมนตรีฯ เห็นว่าเป็นอุทธรณ์ที่ยังบกพร่องจึงได้แจ้งเป็นหนังสือให้นายดําแก้ไขให้ถูกต้อง ต่อมาเมื่อพ้นกําหนดเวลาอุทธรณ์นายดําได้ยื่นหนังสืออุทธรณ์คําสั่งฯ ใหม่ตามที่ได้แก้ไขโดยได้ระบุ ข้อโต้แย้งและข้อเท็จจริงแต่มิได้ระบุข้อกฎหมายมาด้วย ดังนี้ ให้ท่านวินิจฉัยว่าเทศบาลฯ มีอํานาจ ในการปรับปรุงท่าเทียบเรือในกรณีนี้หรือไม่ และข้อพิพาทความเสียหายจากการไม่สามารถส่งมอบพื้นที่ให้ได้ตามกําหนดเวลาในสัญญาบริษัทแดงฯ จะต้องฟ้องให้เทศบาลฯ รับผิดต่อศาลใด เพราะ เหตุใด และนายกเทศมนตรีฯ มีอํานาจดําเนินการให้นายดําแก้ไขอุทธรณ์ที่ตนเห็นว่ายังบกพร่อง ในกรณีนี้ได้หรือไม่ รวมทั้งกรณีนี้ถือว่านายดําได้มีการอุทธรณ์คําสั่งฯ ของนายกเทศมนตรีฯ ภายในกําหนดระยะเวลาแล้วหรือไม่ เพราะเหตุใด
ธงคําตอบ
หลักกฎหมาย ตามพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496
มาตรา 51(3) “ภายใต้บังคับแห่งกฎหมาย เทศบาลตําบลอาจจัดทํากิจการใด ๆ ในเขต เทศบาลดังต่อไปนี้
(3) ให้มีตลาด ท่าเทียบเรือและท่าข้าม” ตาม พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 5 ในพระราชบัญญัตินี้ “คําสั่งทางปกครอง” หมายความว่า
(1) การใช้อํานาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคล ในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็น การถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และการรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฏ
มาตรา วรรคสอง “ถ้าคําขอหรือคําแถลงมีข้อบกพร่องหรือมีข้อความที่อ่านไม่เข้าใจ หรือผิดหลงอันเห็นได้ชัดว่าเกิดจากความไม่รู้ หรือความเลินเล่อของคู่กรณี ให้เจ้าหน้าที่แนะนําให้คู่กรณีแก้ไข เพิ่มเติมให้ถูกต้อง”
มาตรา 44 วรรคแรกและวรรคสอง “ภายใต้บังคับมาตรา 48 ในกรณีที่คําสั่งทางปกครองใด ไม่ได้ออกโดยรัฐมนตรี และไม่มีกฎหมายกําหนดขั้นตอนอุทธรณ์ภายในฝ่ายปกครองเป็นการเฉพาะ ให้คู่กรณี อุทธรณ์คําสั่งทางปกครองนั้นโดยยื่นต่อเจ้าหน้าที่ผู้ทําคําสั่งทางปกครองภายในสิบห้าวัน นับแต่วันที่ตนได้รับแจ้ง คําสั่งดังกล่าว
คําอุทธรณ์ต้องทําเป็นหนังสือโดยระบุข้อโต้แย้งและข้อเท็จจริงหรือข้อกฎหมายที่อ้างอิง ประกอบด้วย”
และตาม พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 3 ได้บัญญัติให้คํานิยามของ “สัญญาทางปกครอง” ไว้ว่า
“สัญญาทางปกครอง” หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็น หน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทําการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทํา บริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ
มาตรา 9 วรรคแรก (4) บัญญัติว่า “ศาลปกครองมีอํานาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคําสั่งในเรื่อง ดังต่อไปนี้
(4) คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง มาตรา 72 “ในการพิพากษาคดี ศาลปกครองมีอํานาจกําหนดคําบังคับอย่างหนึ่งอย่างใดดังต่อไปนี้
(3) สั่งให้ใช้เงินหรือให้ส่งมอบทรัพย์สินหรือให้กระทําการหรืองดเว้น กระทําการ โดยจะกําหนด ระยะเวลาและเงื่อนไขอื่น ๆ ไว้ด้วยก็ได้ ในกรณีที่มีการฟ้องเกี่ยวกับการกระทําละเมิดหรือความรับผิดของ หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือการฟ้องเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง
วินิจฉัย
กรณีตามอุทาหรณ์ ประเด็นที่ต้องวินิจฉัย มีดังนี้คือ
ประเด็นที่ 1 เทศบาลฯ มีอํานาจในการปรับปรุงท่าเทียบเรือในกรณีนี้หรือไม่
ตาม พ.ร.บ. เทศบาล พ.ศ. 2496 มาตรา 51(3) ได้บัญญัติให้เทศบาลตําบลมีอํานาจในการจัดทํา ท่าเทียบเรือในเขตเทศบาล ดังนั้น การที่เทศบาลตําบลเกาะสีชังได้ทําสัญญาให้บริษัท แดง จํากัด ปรับปรุง ท่าเทียบเรือร้างของเทศบาลฯ นั้น จึงเป็นอํานาจของเทศบาลฯ ที่จะจัดทําคือจัดให้มีการปรับปรุงท่าเทียบเรือ ดังกล่าวได้
ประเด็นที่ 2 บริษัท แดง จํากัด จะต้องฟ้องเทศบาลฯ ต่อศาลใด
การที่เทศบาลฯ ได้ทําสัญญาให้บริษัท แดง จํากัด ปรับปรุงท่าเทียบเรือร้างของเทศบาลฯ นั้น เมื่อเป็นสัญญาที่มีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและอีกฝ่ายหนึ่งเป็นเอกชน และเป็นสัญญาที่มี วัตถุประสงค์เป็นการจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค (ท่าเทียบเรือ) สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามนัย ของมาตรา 3 แห่ง พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองฯ ดังนั้นเมื่อเกิดข้อพิพาทขึ้น กล่าวคือ เทศบาลฯ ไม่สามารถส่งมอบ พื้นที่ให้แก่บริษัท แดง จํากัด ได้ตามกําหนดเวลาในสัญญา จึงถือว่าเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ซึ่งอยู่ในอํานาจของศาลปกครอง ดังนั้น เมื่อบริษัท แดง จํากัด จะฟ้องให้เทศบาลฯ รับผิดในความเสียหายที่เกิดจาก การไม่สามารถส่งมอบพื้นที่ให้ได้ตามกําหนดเวลาในสัญญาบริษัท แดง จํากัด จะต้องฟ้องเทศบาลฯ ต่อศาลปกครอง ตามมาตรา 9 วรรคแรก (4) และมาตรา 72(3) แห่ง พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองฯ
ประเด็นที่ 3 นายกเทศมนตรีฯ มีอํานาจดําเนินการให้นายดําแก้ไขอุทธรณ์ที่ตนเห็นว่ายัง บกพร่องได้หรือไม่ และถือว่านายดําได้มีการอุทธรณ์คําสั่งฯ ของนายกเทศมนตรีฯ ภายในกําหนดระยะเวลาแล้ว หรือไม่
ตามอุทาหรณ์ การที่นายกเทศมนตรีฯ มีคําสั่งให้นายดํารื้อถอนป้ายโฆษณาซึ่งสร้างรุกล้ําในพื้นที่ ของทางราชการนั้น คําสั่งดังกล่าวเป็นคําสั่งทางปกครองตามนัยมาตรา 5 แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ซึ่งนายดําสามารถอุทธรณ์คําสั่งนั้นได้ตามมาตรา 44 วรรคแรกและวรรคสอง แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทาง ปกครองฯ แต่คําอุทธรณ์ของนายดําจะต้องประกอบด้วยหลักเกณฑ์ที่สําคัญ 3 ประการ ดังนี้ คือ
1 คําอุทธรณ์นั้นจะต้องยื่นต่อนายกเทศมนตรีฯ ผู้ทําคําสั่งทางปกครองภายใน 15 วันนับแต่วันที่ตนได้รับแจ้งคําสั่งดังกล่าว
2 คําอุทธรณ์นั้นต้องทําเป็นหนังสือ และ
3 คําอุทธรณ์นั้นจะต้องระบุข้อโต้แย้งและข้อเท็จจริงหรือข้อกฎหมายที่อ้างอิงประกอบด้วย
แต่ข้อเท็จจริงตามอุทาหรณ์ปรากฏว่า นายดําได้มีหนังสืออุทธรณ์ต่อนายกเทศมนตรีฯ แต่ใน คําอุทธรณ์นั้นไม่ได้ระบุข้อโต้แย้งและข้อเท็จจริงหรือข้อกฎหมายที่อ้างอิงประกอบด้วยเพียงแต่ระบุว่า “ประสงค์จะขออุทธรณ์คําสั่งของเทศบาลฯ ที่ให้ตนรื้อถอนป้ายโฆษณา ส่วนรายละเอียดจะจัดส่งมาในภายหลัง” ดังนี้ แม้คําอุทธรณ์ของนายดําจะได้ยื่นก่อนครบกําหนดเวลาอุทธรณ์ แต่เมื่อคําอุทธรณ์ดังกล่าวนั้นไม่ครบหลักเกณฑ์ ตามที่กฎหมายกําหนด จึงถือว่าเป็นคําอุทธรณ์ที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย และถือว่านายดําไม่ได้มีการอุทธรณ์คําสั่งฯ ของนายกเทศมนตรีฯ ภายในกําหนดระยะเวลาของการอุทธรณ์
และเมื่อคําอุทธรณ์ของนายดําไม่ถูกต้องตามหลักเกณฑ์ที่กฎหมายกําหนด มิใช่คําอุทธรณ์ที่มี ข้อบกพร่องหรือมีข้อความที่อ่านไม่เข้าใจหรือผิดหลง ตามนัยของมาตรา 27 วรรคสอง แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติ ราชการทางปกครองฯ ดังนั้น นายกเทศมนตรีฯ จึงไม่มีอํานาจดําเนินการให้นายดําแก้ไขอุทธรณ์ที่ตนเห็นว่า ยังบกพร่องในกรณีนี้ได้
สรุป
1 เทศบาลฯ มีอํานาจในการปรับปรุงท่าเทียบเรือในกรณีนี้ได้
2 บริษัท แดง จํากัด จะต้องฟ้องให้เทศบาลฯ รับผิดต่อศาลปกครอง
3 นายกเทศมนตรีฯ ไม่มีอํานาจดําเนินการให้นายดําแก้ไขอุทธรณ์ในกรณีนี้ได้
4 ถือว่านายดําไม่ได้มีการอุทธรณ์คําสั่งฯ ของนายกเทศมนตรีฯ ภายในกําหนดระยะเวลาของการอุทธรณ์
