การสอบไล่ภาค 2 ปีการศึกษา 2559
ข้อสอบกระบวนวิชา LAW 1001 หลักกฎหมายมหาชน
คำแนะนำ ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน มี 3 ข้อ (คะแนนเต็มข้อละ 25 คะแนน)
- จงอธิบายอย่างละเอียดว่า กฎหมายมหาชน และหลักกฎหมายมหาชน มีความสำคัญ และเกี่ยวข้องกับตัวนักศึกษาอย่างไร พร้อมยกตัวอย่างประกอบ
ธงคำตอบ
“กฎหมายมหาชน” คือ กฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจและหน้าที่แก่รัฐ แก่หน่วยงานทางปกครองหรือหน่วยงานของรัฐและแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐในทางปกครองและการบริการสาธารณะ เพื่อประโยชน์ฃองประชาชนส่วนใหญ่ ในฐานะที่ฝ่ายปกครองมีอำนาจเหนือผู้ใต้ปกครอง
กฎหมายมหาชน ปัจจุบันได้แก่ กฎหมายรัฐธรรมนูญ และกฎหมายปกครอง ซึ่งกฎหมายปกครองนั้นอาจจะอยู่ในชื่อของพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติ พระราชกำหนด ประมวลกฎหมายหรืออาจจะอยู่ในชื่อของประกาคคณะปฏิวัติก็ได้
กฎหมายรัฐธรรมนูญ เป็นกฎหมายที่มีวัตถุประสงค์ในการวางระเบียบการปกครองของรัฐในทางการเมืองโดยกำหนดโครงสร้างของรัฐ ระบอบการปกครอง การใช้อำนาจอธิปไตยและการดำเนินงานของสถาบันสูงสุดของรัฐที่ใช้อำนาจอธิปไตย กล่าวคือ เป็นกฎหมายที่บัญญัติถึงอำนาจในการปกครองประเทศ ซึ่งแบ่งออกเป็น 3 อำนาจ คือ
- อำนาจนิติบัญญัติ เป็นอำนาจในการออกกฎหมายมาใช้บังคับกับประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย ซึ่งมีรัฐสภาเป็นผู้ใช้อำนาจนี้
- อำนาจบริหาร เป็นอำนาจที่จะจัดให้มีการปฏิบัติตามกฎหมาย มีรัฐบาลหรือคณะรัฐมนตรีเป็นผู้ใช้อำนาจนี้
- อำนาจตุลาการ เป็นอำนาจในการตัดสินและพิพากษาอรรถคดี ซึ่งองค์กรสำคัญที่ใช้อำนาจนี้ คือ ศาล
กฎหมายปกครอง เป็นกฎหมายที่วางหลักเกี่ยวกับการจัดระเบียบการปกครองของรัฐในทางปกครองหรือที่เรียกว่า “การจัดระเบียบราชการบริหาร” รวมทั้งการรางระเบียบเกี่ยวกับกิจกรรมของฝ่ายปกครองที่เรียกว่า “บริการสาธารณะ” ซึ่งฝ่ายปกครองจัดทำเพื่อสนองความต้องการส่วนรวมของประชาชน
ราชการแผ่นดินของไทยแบ่งออกเป็น 3 ส่วน ได้แก่ ราชการบริหารส่วนกลาง ราชการบริหารส่วนภูมิภาค และราชการบริหารส่วนท้องถิ่น ซึ่งเป็นผลมาจากกฎหมายปกครองดังที่กล่าวไปแล้วข้างต้น
นอกจากนี้ยังกล่าวอีกนัยหนึ่งได้ว่า กฎหมายปกครอง เป็นกฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจหน้าที่ในทางปกครองแก่หน่วยงานทางปกครอง และเจ้าหน้าที่ของรัฐในการออกคำสั่งทางปกครอง ให้อำนาจในการออกกฎ ให้อำนาจในการกระทำทางปกครองและสัญญาทางปกครอง
ซึ่งในการใช้อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร และอำนาจตุลาการตามกฎหมายรัฐธรรมนูญรวมทั้งการใช้อำนาจทางปกครองในการออกกฎ ออกคำสั่งทางปกครอง หรือการกระทำทางปกครองในรูปแบบอื่นและการทำสัญญาทางปกครองขององค์กรของรัฐหรือหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐนั้น ก็เพื่อการบริหารราชการแผ่นดินและเพื่อการจัดทำบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์แก่ประชาชนส่วนรวมของประเทศ ซึ่งรวมทั้งเพื่อประโยชน์แก่ตัวข้าพเจ้าด้วย ดังนั้นในการใช้อำนาจต่าง ๆ หรือการกระทำต่าง ๆ ขององค์กรของรัฐหรือหน่วยงานทางปกครอง และเจ้าหน้าที่ของรัฐ จึงต้องมีกฎหมายมหาชนบัญญัติให้อำนาจและหน้าที่ไว้ด้วย เพราะถ้าไม่มีกฎหมายมหาชนบัญญัติให้อำนาจและหน้าที่ไว้ องค์กรของรัฐหรือหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐก็จะไม่สามารถที่จะดำเนินการใด ๆ ได้
และนอกจากนั้น ในการใช้อำนาจต่าง ๆ ขององค์กรของรัฐหรือหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ก็จะต้องได้ใช้อำนาจโดยถูกต้องตามหลักของกฎหมายมหาชนด้วย เช่น หลักความชอบด้วยกฎหมาย หลักความสุจริต หลักประโยซน์สาธารณะ หลักความยุติธรรม และหลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี เป็นต้น
หรือแม้แต่มหาวิทยาลัยรามคำแหงซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐ และเจ้าหน้าที่ของมหาวิทยาลัยซึ่งถือว่าเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ จะใช้อำนาจทางปกครองเพื่อออกกฎ เช่น ระเบียบข้อบังคับของมหาวิทยาลัยหรือออกคำสั่งทางปกครอง หรือกระทำการทางปกครองในรูปแบบอื่น หรือการทำสัญญาทางปกครองในการบริหารมหาวิทยาลัยเพื่อประโยชน์ฃองมหาวิทยาลัยและนักศึกษาทุกคน รวมทั้งข้าพเจ้าด้วยนั้นก็จะต้องมีกฎหมายมหาชน ซึ่งในที่นี้คือ พ.ร.บ. มหาวิทยาลัยรามคำแหง เป็นกฎหมายปกครองได้บัญญัติให้อำนาจและหน้าที่ไว้ด้วย และจะต้องใช้อำนาจและหน้าที่นั้นโดยถูกต้องตามหลักการต่าง ๆ ของกฎหมายมหาชนดังกล่าวข้างต้นด้วย เพราะถ้าเจ้าหน้าที่ของมหาวิทยาลัยได้ใช้อำนาจหน้าที่เกินขอบเขตที่กฎหมายบัญญัติไว้ หรือเป็นการใช้อำนาจโดยที่ไม่มีกฎหมายบัญญัติให้อำนาจไว้ หรือได้ใช้อำนาจและหน้าที่ไม่ถูกต้องตามหลักของกฎหมายมหาชนแล้ว ย่อมอาจก่อให้เกิดข้อพิพาท เรียกว่า ข้อพิพาททางปกครองขึ้นมาได้ และเมื่อเกิดข้อพิพาททางปกครองหรือคดีปกครองขึ้นมาแล้ว ก็สามารถนำข้อพิพาทนั้นไปฟ้องเป็นคดีต่อศาลปกครองได้
ดังนั้น จะเห็นได้ว่ากฎหมายมหาชนและหลักกฎหมายมหาชน จะมีความสัมพันธ์และมีความสำคัญต่อข้าพเจ้า ตามที่ได้อธิบายไว้ดังกล่าวข้างต้น
ข้อ 2. ขอให้นักศึกษาอธิบายสาระสำคัญของหลักนิติรัฐ (Legal state) ที่ล้นเกล้ารัชกาลที่ 4 เรียกว่า “ระบบนับถือกฎหมาย” ซึ่งเนื้อหาของกฎหมายที่ใช้ในการปกครองที่อ้างหลักนิติรัฐ เนื้อหาของกฎหมายควรเป็นธรรม ยุติธรรม เป็นยุติธรรมรัฐ เป็นกฎหมายที่ดี และเป็นประโยชน์สาธารณะอย่างไร ให้อธิบายประกอบมาด้วย
ธงคำตอบ
ตาม “ทฤษฎีเสรีนิยม” จะกำหนดให้รัฐอยู่ภายใต้กฎหมาย ทั้งนี้เพราะทฤษฎีนี้เน้นเรื่องเสรีภาพของปัจเจกชน ซึ่งถือว่ารัฐจะก่อให้เกิดความเสียหายหรือจำกัดเสรีภาพของบุคคลตามอำเภอใจไม่ได้ ต้องเป็นไปตามกฎเกณฑ์แห่งกฎหมายที่มีอยู่ ทฤษฎีนี้ได้รับอิทธิพลอย่างมากจากแนวความคิดของนักกฎหมายชาวฝรั่งเศสชื่อ กาเร เดอ มัลแบร์ (Carre de Malberg) อันทำให้เกิดแนวความคิดในการให้รัฐอยู่ภายใต้กฎหมาย ซึ่งอาจอธิบายแนวความคิดดังกลาวได้ดังนี้คือ
- แนวความคิดเรื่องการจำกัดตนเอง (Auto-limitation) และ
- แนวความคิดเรืองนิติรัฐ (Legal State)
ลักษณะสำคัญของ “นิติรัฐ” อธิบายโดยสรุปได้ว่า “นิติรัฐเป็นรัฐที่ต้องยอมตนอยู่ใต้ระบบกฎหมายในความสัมพันธ์กับปัจเจกชนและเพื่อคุ้มครองสถานะของปัจเจกชนโดยรัฐยอมตนอยู่ใต้กฎเกณฑ์ที่กำหนด” ดังนั้นใน “นิติรัฐ” การกระทำของรัฐต่อปัจเจกชนจึงมีอยู่สองนัย คือ
- รัฐต้องกำหนดสิทธิและเสรีภาพของประชาชน
- รัฐต้องกำหนดวิธีการและมาตรการซึ่งรัฐหรือหน่วยงานของรัฐสามารถใช้เพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ที่กำหนด
ซึ่งกฎเกณฑ์ทั้ง 2 ประการดังกล่าวทำให้เกิดผล คือ “การจำกัดอำนาจรัฐ” หมายความว่าการใช้ “อำนาจรัฐ” จะต้องอยู่ภายใต้ระบบกฎหมายที่รัฐกำหนด
ด้วยเหตุนี้ เมื่อฝ่ายปกครองเข้าไปมีนิติสัมพันธ์กับประชาชน ฝ่ายปกครองจึงไม่สามารถจะฝ่าฝืนหรือหลีกเลี่ยงกฎหมายที่ใช้บังคับอยู่ในขณะนั้นได้ ยิ่งไปกว่านั้นถ้าเป็นนิติรัฐที่มีการพัฒนาก้าวหน้าอย่างสมบูรณ์แล้ว กรณีก็จะเข้มงวดถึงกับว่าถ้าไม่มีกฎหมายที่รัฐสภาตราขึ้นให้อำนาจฝ่ายปกครองไว้ ฝ่ายปกครองก็ไม่อาจจะกระทำการใด ๆ อันเป็นการบังคับประชาชนได้เลยถ้าประชาชนไม่สมัครใจ ซึ่งหมายความว่า ถ้าไม่มีกฎหมายที่รัฐสภาตราขึ้นให้อำนาจฝ่ายปกครองไว้โดยตรงหรือโดยปริยาย ฝ่ายปกครองก็จะไม่สามารถใช้มาตรการอย่างใด ๆ ต่อประชาชนผู้อยู่ใต้ปกครองได้เลย
ใน “นิติรัฐ” แม้จะมีกฎหมายให้อำนาจฝ่ายปกครองไว้ ฝ่ายปกครองก็ยังต้องดำเนินการตามที่กฎหมายให้อำนาจไว้นั้น ด้วย “วิธีการ” และตาม “ขั้นตอน” ที่กฎหมายกำหนด หรืออาจจะกล่าวได้อีกอย่างหนึ่งว่า ฝ่ายปกครองซึ่งเป็นองค์กรใช้อำนาจรัฐจะกระทำการอย่างใด ๆ ต่อประชาชนได้ก็ต่อเมื่อมีกฎหมายให้อำนาจไว้ และด้วยวิธีการที่ระบบกฎหมายในขณะนั้นได้กำหนดไว้ เท่านั้น
หากฝ่ายปกครองละเมิดหลักการแห่ง “นิติรัฐ” ดังกล่าว ประชาชนก็สามารถดำเนินคดีกับการกระทำที่มิชอบทุกประเภทของฝ่ายปกครองโดยการร้องขอต่อผู้มีอำนาจวินิจฉัยขอให้ “ยกเลิก” หรือขอให้“เพิกถอน” หรือขอให้ “เปลี่ยนแปลงแก้ไข” การกระทำหรือคำสั่งอันมิชอบด้วยกฎหมายของฝ่ายปกครองนั้นได้
กล่าวโดยสรุป “นิติรัฐ” ก็คือ ระบบที่สร้างขึ้นมาโดยมีวัตถุประสงค์ให้เป็นหลักในการป้องกันและแก้ไขเยียวยาการใช้อำนาจรัฐตามอำเภอใจของฝ่ายปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ทั้งนี้ก็เพื่อคุ้มครอง “สิทธิและเสรีภาพของประชาชน” นั่นเอง
ดังนั้นสาระสำคัญของหลักนิติรัฐ ก็คือ
- การจำกัดการไข้อำนาจรัฐหรือการจำกัดการใช้อำนาจของผู้ปกครอง โดยจะต้องให้อยู่ในกรอบของกฎหมาย และกฎหมายนั้นต้องเป็นกฎหมายที่ดี
- ต้องคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนจากการใช้อำนาจโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายของผู้ปกครอง
- เนื้อหาของการปกครองโดยหลักนิติรัฐ (Legal State) กฎหมายนั้นต้องถูกต้องเป็นธรรม ยุติธรรม สมเหตุสมผล ไม่ขัดต่อหลักกฎหมายที่ดี ซึ่งกฎหมายต้องห้ามไม่ให้กระทำในสิ่งที่ชั่วร้าย ไม่ใช่เอาสิ่งชั่วร้ายมาเป็นกติกาของสังคม การปกครองโดยกฎหมายดังกล่าวนี้ล้นเกล้ารัชกาลที่ 4 ทรงเรียกว่า “ระบบนับถือกฎหมาย”
ข้อ 3. จงอธิบายความเกี่ยวข้องของพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่รัฐ พ.ศ. 2539 พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 และพระราชบัญญัติจัดตั้งและวิธิพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ที่มีความสำคัญต่อการควบคุมการใช้อำนาจรัฐ พร้อมยกตัวอย่างประกอบมาโดยละเอียด
ธงคำตอบ
การควบคุมการใช้อำนาจรัฐ หมายถึง การควบคุมการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ของรัฐ องค์กรของรัฐ และหน่วยงานของรัฐนั่นเอง และเหตุที่ต้องมีการควบคุมการใช้อำนาจรัฐดังกล่าวก็เพราะกฎหมายมหาชนเป็นกฎหมายที่ไม่เสมอภาค รัฐ หน่วยงานของรัฐ และเจ้าหน้าที่ของรัฐ มีอำนาจเหนือประชาชน หากไม่มีการควบคุมเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือหน่วยงานของรัฐอาจใช้ดุลพินิจที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายได้ ซึ่งการใช้ดุลพินิจที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายคือ การที่เจ้าหน้าที่ของรัฐ องค์กรของรัฐ และหน่วยงานของรัฐ กระทำการหรืองดเว้นกระทำการใช้อำนาจที่มีอยู่ตามกฎหมาย หรือใช้อำนาจนอกวัตถุประสงค์ของกฎหมาย อันก่อให้เกิดผลกระทบต่อสิทธิเสรีภาพและผลประโยชน์ของประชาชน
สำหรับพระราชบัญญัติที่เกี่ยวข้องกับการควบคุมการใช้อำนาจรัฐนั้น มีหลายฉบับ เช่น พระราชบัญญัติความรับผิดชอบทางละเมิดของเจ้าหน้าที่รัฐ พ.ศ. 2539 พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 เป็นต้น
- พระราชบัญญัติความรับผิดในทางละเมิดของเจ้าหน้าที่รัฐ พ.ศ. 2539
พระราชบัญญัติฉบับนี้จะใช้บังคับแก่การกระทำละเมิดในการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่รัฐต่อบุคคลภายนอกหรือต่อหน่วยงานของรัฐ โดยจะกำหนดให้เจ้าหน้าที่รัฐผู้กระทำละเมิดจะต้องเป็นผู้รับผิดชอบในความเสียหายที่เกิดขึ้นนั้น ไม่ว่าการกระทำละเมิดนั้นจะเกิดขึ้นเนื่องจากการกระทำโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่อก็ตาม
แต่อย่างไรก็ตาม การที่เจ้าหน้าที่รัฐจะต้องรับผิดในทางละเมิดในการปฏิบัติงานในหน้าที่ตามพระราชบัญญัติฉบับนี้ ก็เฉพาะเมื่อเป็นการจงใจกระทำเพื่อการเฉพาะตัว หรือจงใจให้เกิดความเสียหาย หรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงเท่านั้น
- พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539
เป็นพระราชบัญญัติที่มีวัตถุประสงค์ในการวางมาตรฐานการปฏิบัติงานราชการแผ่นดินของหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐที่เกี่ยวข้องกับการออกกฎหรือคำสั่งทางปกครอง ให้มีหลักเกณฑ์และขั้นตอนที่เหมาะสม มีประสิทธิภาพ และเป็นธรรมแก่ประชาชน เช่น การวางกรอบวิธีปฏิบัติของเจ้าหน้าที่ของรัฐในการออกกฎหรือคำสั่งทางปกครอง รูปแบบและผลของคำสั่ง การอุทธรณ์คำสั่ง การเพิกถอนคำสั่ง วิธีการแจ้งคำสั่ง ระยะเวลาและอายุความ เป็นต้น
- พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542
เป็นพระราชบัญญัติที่ใช้ควบคุมการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่รัฐให้เป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งถ้าหากเจ้าหน้าที่รัฐใช้อำนาจทางปกครองหรือใช้ดุลพินิจโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ หรือคำสั่ง หรือการกระทำใด ๆ เอกชนผู้ได้รับความเสียหายก็สามารถฟ้องร้องเป็นคดีต่อศาลปกครองได้โดยอาศัยกลไกของกฎหมายฉบับนี้
และที่ถือว่าพระราชบัญญัติทั้ง 3 ฉบับดังกล่าวข้างต้นเกี่ยวข้องกับการควบคุมการใช้อำนาจรัฐนั้น เพราะเป็นกฎหมายที่บัญญัติถึงการควบคุมการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ของรัฐ องค์กรของรัฐ และหน่วยงานของรัฐในการดำเนินการต่าง ๆ เพื่อจัดทำบริการสาธารณะ รวมทั้งการใช้อำนาจทางปกครอง ไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ หรือคำสั่ง หรือการกระทำใด ๆ จะต้องอยู่ภายใต้กรอบที่กฎหมายได้บัญญัติไว้เท่านั้น ถ้าเจ้าหน้าที่ของรัฐ องค์กรของรัฐ หรือหน่วยงานของรัฐใช้ดุลพินิจโดยไม่ชอบหรือใช้อำนาจทางปกครองโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย คือ ไม่เป็นไปตามที่กฎหมายได้บัญญัติไว้ แล้วก่อให้เกิดผลกระทบต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชน หรือก่อให้เกิดความเสียหายแก่ประชาชนหรือแก่รัฐ เจ้าหน้าที่ของรัฐ องค์กรของรัฐ หรือหน่วยงานของรัฐก็จะต้องรับผิดชอบในความเสียหายที่เกิดขึ้นนั้น รวมทั้งผู้ที่ได้รับผลกระทบต่อการกระทำดังกล่าวสามารถฟ้องร้องต่อศาลปกครอง เพื่อให้ศาลปกครองมีคำสั่งยกเลิกเพิกถอนการกระทำดังกล่าวนั้นได้ ทั้งนี้ก็โดยอาศัยกลไกของกฎหมายทั้ง 3 ฉบับดังกล่าวนั่นเอง
