การสอบไล่ภาคฤดูร้อน  ปีการศึกษา  2550

ข้อสอบกระบวนวิชา  LAW3012 กฎหมายปกครอง 

Advertisement

คำแนะนำ  ข้อสอบเป็นอัตนัยล้วน  มี  4  ข้อ

ข้อ  1  หลักการกระจายอำนาจปกครองหมายถึงอะไร  และการกระจายอำนาจปกครองมีกี่ประเภทและแตกต่างกันอย่างไร  ขอให้อธิบายพร้อมยกตัวอย่างประกอบ

ธงคำตอบ

หลักการกระจายอำนาจปกครอง  (Decentralization)  หมายถึง  วิธีการที่รัฐมอบอำนาจปกครองบางส่วนให้แก่องค์กรทางการปกครองอื่นนอกจากองค์กรของราชการบริหารส่วนกลาง  เพื่อจัดทำบริการสาธารณะบางอย่าง  โดยมีอิสระตามสมควร  ซึ่งองค์กรทางการปกครองนั้นไม่ต้องขึ้นอยู่ในความบังคับบัญชาของส่วนกลาง  เพียงแต่ขึ้นอยู่ในความกำกับดูแลเท่านั้น 

ลักษณะสำคัญของหลักการกระจายอำนาจปกครอง

1       มีองค์กรและกิจการเป็นของตนเอง

คือ  มีการแยกหน่วยงานออกไปเป็นองค์การนิติบุคคลอิสระจากส่วนกลาง  โดยนิติบุคคลเหล่านี้เป็นนิติบุคคลในกฎหมายมหาชนที่มีงบประมาณแลเจ้าหน้าที่ของตนเอง  มีความเป็นอิสระในการจัดทำบริการสาธารณะที่ได้รับมอบหมาย  โดยไม่ต้องขอรับคำสั่งจากส่วนกลาง ส่วนกลางเพียงแต่คอยควบคุมให้ปฏิบัติหน้าที่โดยถูกต้องเท่านั้น  มิได้เข้าไปบังคับบัญชาหรืออำนวยการเอง

2       มีการเลือกตั้ง

กล่าวคือ  องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นย่อมประกอบด้วยเจ้าหน้าที่ซึ่งได้รับเลือกจากราษฎรในท้องถิ่นบางส่วน  โดยเฉพาะอย่างยิ่งองค์กรสำหรับเป็นที่ประชุมปรึกษากิจการ  เช่นสภาเทศบาล  สภาจังหวัด  ที่ประกอบด้วยสมาชิกซึ่งราษฎรในท้องถิ่นเลือกตั้งขึ้นมา  ผู้แทนของคนในท้องถิ่นเหล่านั้นเองที่จะเข้ามาทำหน้าที่ในการเป็นผู้บริหารและสมาชิกสภาท้องถิ่น  ทั้งนี้เพื่อให้ราษฎรในท้องถิ่นได้เข้ามามีส่วนร่วมในการปกครอง  ซึ่งเหตุดังกล่าวนี้เองหลักการกระจายอำนาจจึงต่างกับหลักการรวมอำนาจที่ถือเอาการแต่งตั้งเป็นสาระสำคัญ  ดังนั้นจึงอาจกล่าวได้ว่า  การเลือกตั้งถือเป็นหัวใจสำคัญของหลักการกระจายอำนาจทางปกครอง  ถ้าไม่มีการเลือกตั้ง  ก็ไม่ถือว่ามีการกระจายอำนาจให้แก่ท้องถิ่นอย่างแท้จริง

3       องค์กรทางปกครองมีความเป็นอิสระในการดำเนินงาน

กล่าวคือ  องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเป็นอิสระในการดำเนินการตามหน้าที่  มีอำนาจวินิจฉัยสั่งการและดำเนินกิจการได้ด้วยงบประมาณและด้วยเจ้าหน้าที่ของตนเอง  โดยไม่ต้องรับคำสั่งหรืออยู่ใต้บังคับบัญชาตามลำดับชั้นของส่วนกลาง  ส่วนกลางเพียงแต่กำกับดูแลให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นปฏิบัติหน้าที่ให้ถูกต้องตามกฎหมายเท่านั้น

อนึ่ง  การควบคุมบังคับบัญชา  หมายถึง  การใช้อำนาจที่หัวหน้าหน่วยงานใช้ปกครองผู้อยู่ใต้บังคับบัญชา  เช่น  การที่รัฐมนตรีใช้อำนาจบังคับบัญชาเหนือเจ้าหน้าที่ทั้งหลายในกระทรวง  อำนาจบังคับบัญชาเป็นอำนาจที่ผู้บังคับบัญชาสามารถสั่งการใดๆ  ก็ได้ตามที่ตนเห็นว่าเหมาะสม  สามารถกลับ  แก้  ยกเลิกเพิกถอน  คำสั่ง  หรือการกระทำของผู้ใต้บังคับบัญชาได้เสมอ  เว้นแต่จะมีกฎหมายบัญญัติไว้โดยเฉพาะเป็นประการอื่น  อย่างไรก็ตาม  การใช้อำนาจบังคับบัญชานี้ก็ต้องชอบด้วยกฎหมาย  ไม่ใช่ว่าจะใช้ไปในทางที่เหมาะสมแต่ขัดต่อกฎหมายได้  ดังนั้นการใช้อำนาจในลักษณะนี้จึงเหมาะสมกับการจัดระเบียบบริหารราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาค  ตามหลักการรวมอำนาจการปกครอง

ส่วนการกำกับดูแลนั้น  หมายถึง  การควบคุมที่ไม่ใช่เรื่องของความสัมพันธ์ระหว่างผู้บังคับบัญชากับผู้อยู่ใต้บังคับบัญชา  แต่เป็นความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรควบคุมกำกับ  จึงเป็นอำนาจที่มีเงื่อนไข  คือ  จะได้ใช้ก็ต่อเมื่อมีกฎหมายให้อำนาจและต้องเป็นไปตามรูปแบบที่กฎหมายกำหนด

ในการกำกับดูแลนั้น  องค์กรที่กำกับดูแลไม่มีอำนาจสั่งการให้องค์กรภายใต้การกำกับดูแลปฏิบัติการตามที่ตนเห็นสมควร  องค์กรภายใต้การกำกับดูแลย่อมมีความรับผิดชอบ  (อำนาจหน้าที่)  ตามกฎหมายดังนั้นองค์กรกำกับดูแลจึงเพียงแต่กำกับดูแลให้องค์กรภายใต้การควบคุมปฏิบัติหน้าที่ถูกต้องตามกฎหมายเท่านั้น  ไม่มีอำนาจก้าวก่ายล่วงเข้าไปควบคุมถึงความเหมาะสมในการดำเนินงานภายในองค์กรทางปกครองนั้น

ดังนั้นเพื่อให้การกระจายอำนาจทางการปกครองเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ  การจัดระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่นจึงควรต้องสอดคล้องกับหลักการกำกับดูแลดังกล่าวข้างต้นด้วย

การกระจายอำนาจทางปกครอง  แบ่งออกได้  2  ประเภท  ดังต่อไปนี้

1       การกระจายอำนาจทางเขตแดนหรือทางพื้นที่  (Decentralization  Territorial)

การกระจายอำนาจทางเขตแดนหรือทางพื้นที่นี้มีจุดเริ่มต้นมาจากแนวความคิดทางการเมือง (ประชาธิปไตย)  ที่เน้นถึงความสำคัญของการเลือกตั้ง  และมีความเห็นเกี่ยวกับการกระจายอำนาจว่าเป็นการใช้อำนาจโดยตรงของประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย  โดยในการปกครองท้องถิ่นหากเจ้าหน้าที่ของท้องถิ่นยังคงได้รับการแต่งตั้งจากส่วนกลางแล้ว  ก็จะเป็นการรวมอำนาจมิใช่การกระจายอำนาจ  ดังนั้นการกระจายอำนาจในความหมายนี้จึงต้องมีองค์กรปกครองทางเขตแดน  โดยรัฐยอมรับว่าสามารถให้มีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีกิจการและมีระบบบริหารของตนเองได้ภายใต้การควบคุมกำกับของรัฐ  รัฐจึงสร้างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขึ้นและเพื่อการดำเนินการดังกล่าว  รัฐจึงต้องให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีสภาพเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายมหาชนด้วย

ตัวอย่างของการกระจายอำนาจทางเขตแดนหรือทางพื้นที่  ได้แก่  เทศบาล  องค์การบริหารส่วนตำบล  องค์การบริหารส่วนจังหวัด  กรุงเทพมหานคร  และเมืองพัทยา  ซึ่งองค์กรเหล่านี้มีฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติที่มาจากการเลือกตั้ง  และสามารถดำเนินการบริการสาธารณะได้โดยอิสระ  ไม่อยู่ภายใต้บังคับบัญชาแต่อยู่ภายใต้อำนาจกำกับดูแลของส่วนกลาง

ลักษณะสำคัญขององค์กรปกครองท้องถิ่นมี  5  ประการ  ดังนี้

1       มีพื้นที่รับผิดชอบที่ชัดเจน

2       มีสถานะเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายมหาชน

3       มีองค์กรเป็นของตนเอง

4       มีภารกิจหน้าที่ที่เกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ของท้องถิ่นตนเอง

5       มีการกำกับดูแลจากรัฐ

2       การกระจายอำนาจทางบริการหรือกิจการ  (Decentralization  Par  Service)

เป็นการกระจายอำนาจที่เกิดขึ้นเนื่องจากในรัฐสมัยใหม่นั้นมีกิจการของรัฐที่จะต้องจัดทำเพิ่มมากขึ้นและสลับซับซ้อนขึ้นกว่าแต่ก่อน ทำให้รัฐต้องเข้าไปจัดทำกิจการดังกล่าวในรูปขององค์กรกระจายอำนาจทางบริการ  ไม่ว่าจะในทางเศรษฐกิจ  สังคม  กีฬา  วัฒนธรรม  ฯลฯ  โดยให้กิจการนั้นๆ  เป็นนิติบุคคลแยกต่างหากออกจากรัฐ  มีทรัพย์สินเป็นของตนเอง  มีผู้บริหารของตนเอง  ซึ่งจะมีที่มาอย่างไรย่อมขึ้นอยู่กับลักษณะขององค์กรนั้น  ในปัจจุบันประเทศไทยมีการกระจายอำนาจตามกิจการนี้ในรูปขององค์การของรัฐบาล  รัฐวิสาหกิจ  และองค์การมหาชน

ข้อแตกต่างประการสำคัญของการกระจายอำนาจทั้งสองประเภท  คือ

(ก)  การกระจายอำนาจทางบริการหรือกิจการไม่ถือเอาอาณาเขตเป็นข้อจำกัดอำนาจหน้าที่เป็นหลักสำคัญเหมือนกับการกระจายอำนาจทางเขตแดน  ซึ่งองค์การอาจจัดทำกิจการได้ทั่วทั้งประเทศ  หรือทำเฉพาะเขตใดเขตหนึ่ง  ตามที่กฎหมายกำหนดให้เป็นหน้าที่ขององค์การนั้น

(ข)  การกระจายอำนาจทางบริการหรือกิจการไม่ถือว่าการเลือกตั้งผู้บริหารเป็นเงื่อนไขในการจัดตั้งองค์กรที่ได้รับการกระจายอำนาจทางบริการ  ซึ่งต่างจากการกระจายอำนาจทางเขตแดนที่ผู้บริหารต้องมาจากการเลือกตั้งเท่านั้น

ข้อดีและข้อเสียของหลักการกระจายอำนาจ

ข้อดี  คือ  เป็นการสนองความต้องการเฉพาะท้องถิ่นได้ดีขึ้น  และเป็นการแบ่งเบาภาระของส่วนกลางพอสมควร  ตลอดจนทำให้ราษฎรมีความสนใจและมีความรู้พื้นฐานในการปกครองแบบประชาธิปไตย

ข้อเสีย  คือ  อาจทำให้ราษฎรเห็นประโยชน์ของท้องถิ่นสำคัญว่าประโยชน์ส่วนรวม  และการเลือกตั้งทำให้สิ้นเปลืองค่าใช้จ่ายของรัฐ ตลอดจนทำให้เกิดกลุ่มอำนาจทางการเมืองท้องถิ่นขึ้นได้

 


ข้อ  2  ตาม  พ.ร.บ.  ระเบียบข้าราชการพลเรือน  พ.ศ. 2535  ได้บัญญัติหลักเกณฑ์และเงื่อนไขในการที่ข้าราชการพลเรือนจะต้องเชื่อฟังคำสั่งของผู้บังคับบัญชาไว้หรือไม่  อย่างไร  ขอให้อธิบายพร้อมยกหลักกฎหมายประกอบ

ธงคำตอบ

พ.ร.บ.  ระเบียบข้าราชการพลเรือน  พ.ศ.  2535  มาตรา  88  มีหลักกฎหมายว่า  ข้าราชการพลเรือนสามัญต้องปฏิบัติตามคำสั่งของผู้บังคับบัญชาซึ่งสั่งในหน้าที่ราชการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบของทางราชการ  โดยไม่ขัดขืนหรือหลีกเลี่ยง  แต่ถ้าเห็นว่าการปฏิบัติตามคำสั่งนั้นจะทำให้เสียหายแก่ราชการหรือจะเป็นการไม่รักษาประโยชน์ของทางราชการ  จะเสนอความเห็นเป็นหนังสือให้ผู้บังคับบัญชาทบทวนคำสั่งนั้นก็ได้  และเมื่อได้เสนอความเห็นแล้ว  ถ้าผู้บังคับบัญชายืนยันให้ปฏิบัติตามคำสั่งเดิม  ผู้อยู่ใต้บังคับบัญชาต้องปฏิบัติตาม

การขัดคำสั่งหรือหลีกเลี่ยงไม่ปฏิบัติตามคำสั่งของผู้บังคับบัญชาซึ่งสั่งในหน้าที่ราชการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบของทางราชการ  อันเป็นเหตุให้เสียหายแก่ราชการอย่างร้ายแรง  เป็นความผิดวินัยอย่างร้ายแรง

จากบทบัญญัติของกฎหมายดังกล่าวข้างต้นนั้น  ได้กำหนดให้ข้าราชการพลเรือนที่เป็นผู้ใต้บังคับบัญชามีหน้าที่เชื่อฟังคำสั่งของผู้บังคับบัญชา  ทั้งนี้เพราะการปฏิบัติราชการของข้าราชการพลเรือนนั้นจะต้องอยู่ในความบังคับบัญชาของผู้บังคับบัญชาตามสายงานเป็นขั้นๆไป ผู้บังคับบัญชาจึงมีอำนาจสั่งงานและควบคุมผู้ใต้บังคับบัญชาเพื่อให้ปฏิบัติงานโดยเรียบร้อยและมีประสิทธิภาพ

ทั้งนี้คำสั่งที่ผู้ใต้บังคับบัญชาต้องเชื่อฟังและปฏิบัติตามโดยไม่ขัดขืนหรือหลีกเลี่ยงนั้นกฎหมายได้กำหนดหลักเกณฑ์และเงื่อนไขไว้ว่าคำสั่งนั้นต้อง

1       เป็นคำสั่งที่สั่งในหน้าที่  ถ้าหากผู้บังคับบัญชาออกคำสั่งให้ผู้ใต้บังคับบัญชาปฏิบัติตามอันเป็นคำสั่งที่นอกเหนือจากหน้าที่ก็ไม่ต้องเชื่อฟัง  และไม่ถือเป็นการขัดคำสั่งผู้บังคับบัญชาอันจะทำให้เป็นความผิดวินัย  เช่น  ผู้บังคับบัญชาสั่งให้ผู้ใต้บังคับบัญชาไปรับส่งบุตรเพื่อเดินทางไปโรงเรียนแทนตน  ดังนี้  ผู้ใต้บังคับบัญชาไม่จำต้องปฏิบัติตามคำสั่งดังกล่าว  เพราะถือเป็นคำสั่งนอกหน้าที่ของตน

2       คำสั่งนั้นจะต้องชอบด้วยกฎหมาย  กล่าวคือ  คำสั่งของผู้บังคับบัญชาที่ให้ปฏิบัติตามนั้นหากเป็นคำสั่งอันชอบด้วยกฎหมายตามหน้าที่แล้ว  ผู้ใต้บังคับบัญชาก็จำต้องปฏิบัติตามโดยเคร่งครัด  แต่หากคำสั่งนั้นผิดกฎหมาย  เช่น  คำสั่งให้รับสินบน  ฯลฯ  หรือขัดต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน  เช่น  คำสั่งให้ทำร้ายร่างกายหรือฆ่าคน  ฯลฯ  ผู้ใต้บังคับบัญชาก็หาจำต้องปฏิบัติตามแต่อย่างใด

3       คำสั่งในที่นี้ต้องเป็นไปตามระเบียบของทางราชการ  นอกจากจะเป็นคำสั่งที่สั่งในหน้าที่และชอบด้วยกฎหมายแล้ว  คำสั่งนั้นจะต้องไปตามระเบียบของทางราชการด้วย  กล่าวคือ  การออกคำสั่งของผู้บังคับบัญชาจะต้องเป็นไปตามระเบียบหรือข้อบังคับของหน่วยงานหรือองค์กรนั้นๆ  โดยมีขั้นตอนและวิธีการถูกต้องครบถ้วน

ในกรณีที่เห็นว่าการปฏิบัติตามคำสั่งของผู้บังคับบัญชานั้นจะทำให้เสียหายแก่ราชการหรือจะเป็นการไม่รักษาประโยชน์ของทางราชการ  ผู้ใต้บังคับบัญชาอาจจะเสนอความเห็นเป็นหนังสือทันทีเพื่อให้ผู้บังคับบัญชาทบทวนคำสั่งนั้นก็ได้  และเมื่อได้เสนอความเห็นแล้ว  ถ้าผู้บังคับบัญชายืนยันให้ปฏิบัติตามคำสั่งเดิมผู้อยู่ใต้บังคับบัญชาต้องปฏิบัติตาม  หากไม่ปฏิบัติตามถือว่าขัดคำสั่งของผู้บังคับบัญชา

การขัดคำสั่งหรือหลีกเลี่ยงไม่ปฏิบัติตามคำสั่งผู้บังคับบัญชา  ถ้าคำสั่งนั้นเป็นการสั่งโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบของทางราชการ และการขัดคำสั่งเป็นเหตุให้เสียหายแก่ราชการอย่างร้ายแรง  ถือว่าผู้ใต้บังคับบัญชากระทำผิดวินัยร้ายแรง  อาจมีโทษถึงปลดออกหรือไล่ออกได้ 

 


ข้อ  3  นายแดงมีที่ดินอยู่หนึ่งแปลงในเขตกรุงเทพมหานคร  ต้องการตั้งโรงงานทอผ้าจึงไปยื่นคำขออนุญาตก่อตั้งโรงงานต่อเจ้าหน้าที่ แต่ปรากฏว่าเจ้าหน้าที่มีคำสั่งไม่อนุญาตโดยอ้างว่าตามกฎหมายผังเมืองในเขตพื้นที่ดังกล่าวได้กำหนดให้เป็นเขตที่อยู่อาศัยของประชาชนห้ามก่อตั้งโรงงานอุตสาหกรรม  ต่อมากฎหมายผังเมืองในเขตกรุงเทพมหานคร  ได้มีการแก้ไขเปลี่ยนแปลงใหม่และเขตพื้นที่ดังกล่าวไม่ถูกห้ามไม่ให้ก่อตั้งโรงงานอุตสาหกรรมอีกต่อไป  ดังนี้  นายแดงจะขอให้เจ้าหน้าที่พิจารณาออกคำสั่งใหม่เพื่ออนุญาตให้ตนก่อตั้งโรงงานได้ต่อไปหรือไม่  อย่างไร  ขอให้อธิบายพร้อมยกหลักกฎหมายประกอบ

ธงคำตอบ

หลักกฎหมาย  ตาม  พ.ร.บ.  วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง  พ.ศ. 2539

มาตรา  54  เมื่อคู่กรณีมีคำขอ  เจ้าหน้าที่อาจเพิกถอนหรือแก้ไขเพิ่มเติมคำสั่งทางปกครองที่พ้นกำหนดอุทธรณ์  ตามส่วนที่  5  ได้ในกรณีดังต่อไปนี้

(1) มีพยานหลักฐานใหม่  อันอาจทำให้ข้อเท็จจริงที่ฟังเป็นยุติแล้วนั้นเปลี่ยนแปลงไปในสาระสำคัญ

(2) คู่กรณีที่แท้จริงมิได้เข้ามาในกระบวนการพิจารณาทางปกครองหรือได้เข้ามาในกระบวนการพิจารณา  ครั้งก่อนแล้วแต่ถูกตัดโอกาสโดยไม่เป็นธรรมในการมีส่วนร่วมในกระบวนการพิจารณาทางปกครอง

(3) เจ้าหน้าที่ไม่มีอำนาจที่จะทำคำสั่งทางปกครองในเรื่องนั้น

(4) ถ้าคำสั่งทางปกครองได้ออกโดยอาศัยข้อเท็จจริงหรือข้อกฎหมายใดและต่อมาข้อเท็จจริงหรือข้อกฎหมายนั้น  เปลี่ยนแปลงไปในสาระสำคัญในทางที่จะเป็นประโยชน์แก่คู่กรณี

การยื่นคำขอตามวรรคหนึ่ง  (1)  (2)  หรือ  (3)  ให้กระทำได้เฉพาะเมื่อคู่กรณีไม่อาจทราบถึงเหตุนั้นในการพิจารณาครั้งที่แล้วมาก่อนโดยไม่ใช่ความผิดของผู้นั้น

การยื่นคำขอให้พิจารณาใหม่ต้องกระทำภายในเก้าสิบวันนับแต่ผู้นั้นได้รู้ถึงเหตุซึ่งอาจขอให้พิจารณาใหม่ได้

วินิจฉัย

คำสั่งทางปกครองเมื่อได้แจ้งให้แก่ผู้รับคำสั่งทางปกครองทราบแล้ว  คำสั่งนั้นก็มีผลบังคับแต่ผลบังคับดังกล่าวเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองอาจยกเลิกหรือเพิกถอนหรือเปลี่ยนแปลงคำสั่งทางปกครองที่ตนเป็นผู้ออกนั้นได้  ในกรณีที่ตนใช้อำนาจด้วยตนเองก็เป็นไปตามหลักเกณฑ์การเพิกถอนคำสั่งทางปกครอง  แต่ถ้ามีผู้รับคำสั่งทางปกครองเป็นผู้ยื่นคำขอจะเป็นเรื่อง  การขอให้พิจารณาใหม่

การขอให้พิจารณาใหม่เป็นมาตรการที่ช่วยให้ผู้รับคำสั่งมีโอกาสได้รับความเป็นธรรมเพิ่มขึ้นรวมทั้งเป็นมาตรการที่เปิดโอกาสให้แก่เจ้าหน้าที่ผู้ออกคำสั่งนั้นเองที่จะได้ทบทวนแก้ไขคำสั่งทางปกครองโดยผู้ได้รับคำสั่งทางปกครองอาจขอให้เจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งทางปกครองพิจารณาแก้ไข  เพิ่มเติมคำสั่งทางปกครองนั้นใหม่อีกครั้งหนึ่ง  หรือจะเพิกถอนคำสั่งทางปกครองนั้นก็ได้  แม้ว่าจะพ้นกำหนดระยะเวลาอุทธรณ์ไปแล้วก็ตาม

หลักเกณฑ์ที่คู่กรณีอาจยื่นคำขอให้พิจารณาใหม่  ตามมาตรา  54  นี้ประกอบด้วย

1       ต้องมีการยื่นคำขอโดยคู่กรณีผู้ได้รับคำสั่งทางปกครอง

2       คำสั่งทางปกครองนั้นได้พ้นระยะเวลาที่จะอุทธรณ์

3       คู่กรณีต้องไม่ทราบเหตุแห่งการขอให้พิจารณาใหม่ในการพิจารณาครั้งที่แล้วมาก่อนโดยมิใช่ความผิดของตน

4       คำขอให้พิจารณาใหม่ต้องยื่นภายใน  90  วัน  นับแต่ได้รู้เหตุซึ่งอาจขอให้มีการพิจารณาใหม่ได้

5       ต้องเป็นเหตุที่จะขอพิจารณาใหม่ดังต่อไปนี้

มีพยานหลักฐานใหม่อันอาจทำให้ข้อเท็จจริงส่วนที่เป็นสาระสำคัญเปลี่ยนแปลงไปโดยผู้รับคำสั่งทางปกครองไม่ทราบถึงพยานหลักฐานนั้นในการพิจารณาครั้งที่แล้วโดยไม่ใช่ความผิดของผู้นั้น

คู่กรณีที่แท้จริงไม่ได้เข้ามามีส่วนร่วมในการพิจารณาในการออกคำสั่งทางปกครองของเจ้าหน้าที่  หรือได้เข้ามาในกระบวนการพิจารณาครั้งก่อนแล้ว  แต่ถูกตัดโอกาสในการมีส่วนร่วมโดยไม่เป็นธรรม  และคู่กรณีไม่ทราบถึงการพิจารณาในครั้งที่แล้วโดยไม่ใช่ความผิดของผู้นั้น

เจ้าหน้าที่ที่ทำคำสั่งไม่มีอำนาจ  และผู้รับคำสั่งทางปกครองไม่ทราบถึงการที่เจ้าหน้าที่ไม่มีอำนาจโดยไม่ใช่ความผิดของผู้นั้น

ข้อเท็จจริงหรือข้อกฎหมายที่ใช้อ้างอิงในการออกคำสั่งเปลี่ยนแปลงไปในสาระสำคัญในทางที่จะเป็นประโยชน์แก่คู่กรณี

กรณีตามอุทาหรณ์   การที่เจ้าหน้าที่มีคำสั่งไม่อนุญาตให้นายแดงก่อตั้งโรงงาน  โดยอ้างว่าตามกฎหมายผังเมืองในเขตพื้นที่ดังกล่าวได้กำหนดให้เป็นเขตที่อยู่อาศัยของประชาชน  ห้ามก่อตั้งโรงงานอุตสาหกรรมคำสั่งดังกล่าวถือว่าคำสั่งทางปกครอง  มีผลผูกพันคู่กรณี

อย่างไรก็ดีต่อมากฎหมายผังเมืองในเขตกรุงเทพมหานครได้มีการแก้ไขเปลี่ยนแปลงใหม่  และเขตพื้นที่ดังกล่าวไม่ถูกห้ามไม่ให้ก่อตั้งโรงงานอุตสาหกรรมอีกต่อไป  กรณีจึงมีเหตุตามมาตรา  54  วรรคแรก  (4)  กล่าวคือ  ข้อเท็จจริงหรือข้อกฎหมายที่ใช้อ้างอิงในการออกคำสั่งทางปกครองเปลี่ยนแปลงไปในสาระสำคัญในทางที่จะเป็นประโยชน์แก่คู่กรณี  ดังนั้นนายแดงจึงขอให้เจ้าหน้าที่พิจารณาออกคำสั่งใหม่เพื่อขออนุญาตให้ตนก่อตั้งโรงงานได้  โดยต้องยื่นคำขอให้พิจารณาใหม่ภายใน  90  วันนับแต่นายแดงได้รู้ถึงเหตุซึ่งอาจขอให้พิจารณาใหม่ได้

สรุป  นายแดงสามารถขอให้เจ้าหน้าที่พิจารณาออกคำสั่งใหม่เพื่อขออนุญาตให้ตนก่อตั้งโรงงานได้ตามมาตรา  54  วรรคแรก  (4)  ของ พ.ร.บ.  วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง  พ.ศ. 2539

 


ข้อ  4  
สัญญาทางปกครอง  หมายถึงอะไร  และคดีที่ฟ้องหน่วยงานหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองต้องฟ้องยังศาลใด  เพราะเหตุใด  ขอให้อธิบายพร้อมยกหลักกฎหมายประกอบ

ธงคำตอบ

มาตรา  3  แห่ง  พ.ร.บ.  จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง  พ.ศ. 2542  บัญญัตินิยามคำว่า  สัญญาทางปกครอง  ไว้ว่า

สัญญาทางปกครอง  หมายความรวมถึงสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ  และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทานสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ

จากนิยามดังกล่าวที่ใช้คำว่า  สัญญาทางปกครอง  หมายความรวมถึง  นั้น  ทำให้ตีความว่าสัญญาทางปกครอง  มี  2  ประเภท  คือ

1       สัญญาทางปกครองโดยสภาพ  เป็นกรณีที่ศาลปกครองได้สร้างหลักเกณฑ์ของสัญญาทางปกครองขึ้นมาคล้ายกับในกฎหมายปกครองฝรั่งเศส  กล่าวคือ  เป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครอง  หรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ  ตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการ  หรือเข่าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง  หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญา  ซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ  ทั้งนี้เพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครอง  หรือการดำเนินกิจการทางปกครองหรือบริการสาธารณะบรรลุผล

การพิจารณาว่าสัญญาใดเป็นสัญญาทางปกครองโดยสภาพ  มีหลักเกณฑ์  2  ประการ  คือ

ประการแรก  คู่สัญญาฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งจะต้องเป็นคู่สัญญาฝ่ายรัฐ

ประการที่สอง  พิจารณาถึง  วัตถุของสัญญา  หรือ  เนื้อหาหรือข้อกำหนดของสัญญา  อย่างใดอย่างหนึ่งว่าเป็นสัญญาที่ให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการ  หรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง  หรือว่าเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ  ในการบังคับแก่เอกชนฝ่ายเดียวหรือไม่

2       สัญญาทางปกครองตามที่กำหนดในมาตรา  3  ซึ่งต้องพิจารณาจากองค์ประกอบ  2  ประการ  ได้แก่

ประการแรก  จะต้องมีคู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งเป็นรัฐ  หน่วยงานทางปกครอง  หรือบุคคลซึ่งได้รับมอบหมายให้กระทำการแทนรัฐ  ส่วนอีกฝ่ายจะเป็นรัฐหรือเอกชนก็ได้

ประการที่สอง  ต้องมีลักษณะเป็นประเภทของสัญญาอย่างใดอย่างหนึ่งดังต่อไปนี้

(ก)  เป็นสัญญาสัมปทาน  เช่น  สัญญาสัมปทานสร้างทางด่วน  สัญญาสัมปทานรถไฟฟ้า  BTS  สัญญาสัมปทานให้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่  ฯลฯ

(ข)  สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ  เช่น  สัญญาให้บริการทางการแพทย์ที่สำนักงานประกันสังคมทำกับโรงพยาบาลเอกชนเพื่อให้บริการทางการแพทย์แก่ผู้ประกันตนตามกฎหมายเกี่ยวกับการประกันสังคม ฯลฯ

(ค)  สัญญาที่จัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค  เช่น  สัญญาจ้างเอกชนก่อสร้างสะพาน  โรงเรียน  โรงพยาบาล  ถนน  เขื่อน  สัญญาจ้างก่อสร้างวางท่อน้ำประปา  ฯลฯ

(ง)   สัญญาที่แสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ  เช่น  สัญญาให้ทำไม้  เหมืองแร่  ขุดเจาะน้ำมัน  ก๊าซธรรมชาติ  ฯลฯ

สำหรับคดีที่ฟ้องหน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองนั้น  ผู้ฟ้องคดีจะต้องนำคดีไปฟ้องยังศาลปกครอง  เพราะศาลปกครองมีอำนาจหน้าที่ในการพิจารณาคดีเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง  ตามที่บัญญัติไว้ใน  มาตรา  9  แห่ง  พ.ร.บ.  จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง  พ.ศ.2542

มาตรา  9  ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในเรื่องดังต่อไปนี้

(4) คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง

ดังที่กล่าวไปแล้วว่า  สัญญาทางปกครอง  เป็นสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ  และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน  หรือสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ  หรือสัญญาจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค  หรือสัญญาที่ให้แสวงหาประโยชน์จากทรัพย์ยากรธรรมชาติ  ดังนั้นหากมีกรณีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง  คู่กรณีจะต้องนำคดีพิพาทไปฟ้องยังศาลปกครอง  ตามมาตรา  9  วรรคแรก  (4)  ดังกล่าวข้างต้น

ตัวอย่างเช่น  กระทรวงคมนาคมได้ทำสัญญาสัมปทานสร้างทางด่วนสายบางโคล่  แจ้งวัฒนะ  กับบริษัท  แสงดาว  จำกัด  ต่อมากระทรวงคมนาคมได้มีหนังสือถึงบริษัทฯ  ว่า  ขอยกเลิกสัญญาดังกล่าว  ตั้งแต่วันที่บริษัทฯ  ได้รับหนังสือฉบับนี้  โดยไม่ได้ให้เหตุผลในการเลิกสัญญา  เมื่อบริษัทฯ  ตรวจสอบสัญญาพบว่า  บริษัทฯ  ไม่ได้ทำผิดสัญญา  และการบอกเลิกสัญญาดังกล่าวเป็นการบอกเลิกสัญญาก่อนครบกำหนดระยะเวลาตามสัญญา  ดังนี้จะเห็นได้ว่าสัญญาดังกล่าวจะมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน  และคู่สัญญาฝ่ายหนึ่ง  คือกระทรวงคมนาคมเป็นหน่วยงานทางปกครอง  ดังนั้นสัญญาดังกล่าวจึงถือว่าเป็นสัญญาทางปกครอง  หากบริษัท  แสงดาว  จำกัด  ต้องกาฟ้องร้องดำเนินคดีกับกระทรวงคมนาคม  บริษัทฯ  ต้องนำคดีไปฟ้องยังศาลปกครอง  เพราะอยู่ในอำนาจของศาลปกครอง  ตามมาตรา  9  วรรคแรก  (4)  แห่ง  พ.ร.บ.  จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง  พ.ศ. 2542

อย่างไรก็ดี  หากได้ความว่า  สัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่ง  ไม่ได้เป็นสัญญาทางปกครองแล้วศาลปกครองย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาคดีดังกล่าวได้  คู่กรณีที่ถูกกระทบสิทธิต้องนำคดีไปฟ้องยังศาลยุติธรรมอื่นที่คดีอยู่ในเขตอำนาจ

ตัวอย่างเช่น  นายยากจนซื้อล็อตเตอรี่ใบหนึ่ง  ต่อมาปรากฏว่าล็อตเตอรี่ใบที่นายยากจนซื้อมาถูกรางวัลที่  1  นายยากจนจึงนำล็อตเตอรี่ไปขึ้นเงินที่สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล  แต่สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลไม่ยอมจ่ายเงินให้นายยากจน  ดังนี้จะเห็นว่าการซื้อขายสลากกินแบ่งรัฐบาล  เป็นสัญญาซื้อขายตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์  จึงเป็นสัญญาทางแพ่ง  มิใช่สัญญาทางปกครอง  เพราะไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทานหรือจัดทำบริการสาธารณะ  หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค  หรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพย์ยากรธรรมชาติ ดังนั้นหากนายยากจนต้องการฟ้องสำนักงานสลากฯ  ก็ต้องฟ้องต่อศาลยุติธรรม  เป็นต้น    

Advertisement